【摘要@@】政府@@数据@@@@开放@@@@是行政主体@@面向公民@@@@、法人和其他组织@@提供政府@@数据@@@@的行为@@,有助于保障公众权利@@@@,改进公共服务@@@@,推动发展与@@创新@@。未来应加快统一@@政府@@数据@@@@开放@@@@立法进程@@。应进一@@步拓宽政府@@数据@@@@开放@@@@的范围@@@@@@,以开放@@为原则@@@@,以不开放@@为例外@@。健全完善政府@@数据@@@@开放@@@@的程序@@机制@@,界定政府@@数据@@@@开放@@@@的标准@@@@。应建构统一@@的政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@@@,确保数据@@的定期更新@@,建构简化@@、用@@户友好型的政府@@数据@@@@开放@@@@系统@@,提高数据@@治理@@水平@@。

  这是一@@个为数据@@所主导的世界@@。数据@@已成为日常生活的一@@部分@@,它有时不为人所察@@,有时又无处不在@@@@。随着政府@@治理水平的提高@@,政府@@掌握着日渐增多的数据@@@@。近年@@来@@,许多国家与@@国际组织在@@积极推动政府@@数据@@@@开放@@@@@@(open government data),由政府@@机关将所持有的大量数据@@进行数字化@@,以不受限于特定软件的特定格式@@存储@@于固定网址@@,使公众可以通过网络搜索@@并获得所需数据@@资料@@。

  我国日渐认识到政府@@数据@@@@开放@@@@有助于保障透明参与@@@@,改进公共治理@@,促进经济@@社会发展@@。但@@我国政府@@数据@@@@开放@@@@的法制建设依然滞后于政府@@数据@@@@开放@@@@实践@@。政府@@、企业@@、公众与@@社会还未充分认识到政府@@数据@@@@开放@@@@的意义@@;政府@@数据@@@@开放@@@@的范围@@@@还有待拓宽@@;政府@@数据@@@@统一@@开放@@的门户还亟待建构@@;数据@@采集的标准@@仍不统一@@@@;数据@@质量@@@@、数据@@的可获得性@@、可检索性都还有待提高@@;还未能为政府@@数据@@@@开放@@@@提供充分的法治保障@@。

  中国政府@@数据@@@@开放@@@@实践正处于发展变化之中@@,中国政府@@数据@@@@开放@@@@法@@制也处于形成过程之中@@,本文虽会着墨于政府@@数据@@@@开放@@@@的概念与@@法理@@,但@@更多@@试图勾连法律与@@政策@@,勾勒出我国政府@@数据@@@@开放@@@@法@@制的现况@@,并探讨我国政府@@数据@@@@开放@@@@法@@制发展与@@建构的方向@@,勾勒出法律制度的要点@@。本文还拟讨论如何通过优化数据@@治理@@@@,改进政府@@数据@@@@开放@@@@的质量@@@@。

  一@@、政府@@数据@@@@开放@@@@的界定@@

  (一@@)何为@@“政府@@数据@@@@”

  “数据@@”与@@“信息@@”并非同义的概念@@。“数据@@”是第一@@手的原始记录@@,既未经加工与@@解读@@,又不具有明确意义@@,而@@“信息@@”则是经过连接@@、加工或解读之后被赋予了意义的数据@@@@。《中华人民共和国网络安全法@@》76条第@@4款规定@@,网络数据@@@@“是指通过网络收集@@、存储@@、传输@@、处理和产生的各种电子数据@@@@。”《中华人民共和国政府@@信息@@@@公开条例@@@@》2条将@@“政府@@信息@@@@”界定为@@“行政机关在@@履行职责过程中制作或者获取@@的@@,以一@@定形式记录@@、保存的信息@@@@。”

  参照以上立法例的规定@@@@,“政府@@数据@@@@开放@@@@”中提及的@@@@“政府@@数据@@@@”,意指行政主体@@在@@依法履行职责过程中制作或者获取@@的@@,以一@@定形式记录@@、保存的各类数据@@资源@@@@。在@@此强调开放@@更为原始的政府@@数据@@@@@@,以利于用@@户的数据@@处理和增值服务@@@@。

  (二@@)何为@@“数据@@开放@@@@”

  需在@@互联网@@的开放@@性架构下@@,思忖@@“政府@@数据@@@@开放@@@@”所提及的@@@@“开放@@”。“开放@@”不仅有开放@@政府@@的意蕴@@,也出现于当下的政治讨论@@、法律文本@@、政策文件@@@@、学术话语@@、技术@@话语之中@@。数据@@开放@@@@中的@@“开放@@”,在@@技术@@层面体现为@@,数据@@为可机读@@、非专属性的电子格式@@@@,为任何人获取@@和利用@@@@。在@@法律层面则体现为@@,这些数据@@属于公共资源@@@@,应由行政主体@@以便捷高效的方式@@,无偿提供给公民@@@@、法人和其他组织@@。

  (三@@)何为@@“政府@@数据@@@@开放@@@@”

  “政府@@数据@@@@开放@@@@”提及的@@“数据@@开放@@@@”,是指政府@@数据@@@@可以被任何人自由免费地访问@@、获取@@、利用@@和分享@@@@。从行政法理观之@@,政府@@数据@@@@开放@@@@是行政主体@@面向公民@@@@、法人和其他组织@@提供政府@@数据@@@@的行为@@。政府@@数据@@@@开放@@@@强调公众对数据@@的利用@@和再利用@@@@,强调使用@@信息@@技术@@@@,主动向所有公众免费地@@、无需授权地@@、无差别地开放@@政府@@数据@@@@@@,并应提供多种格式@@@@,以满足不同类型用@@户的需求@@。

  (四@@)“政府@@数据@@@@开放@@@@”与@@“大数据@@@@”的异同@@

  除了政府@@数据@@@@开放@@@@概念之外@@,当下还存在@@@@“大数据@@@@”(big data)这样的热词@@,但@@这是两个相关但@@不相同的概念@@。大数据@@@@可以来源@@于政府@@数据@@@@的开放@@@@,也可能来自商业组织针对日常搜集@@、整理@@、分析的数据@@@@,特别是针对公众网络上的活动形成的数据@@流@@。例如@@亚马逊网站@@掌握了用@@户的网络购书习惯@@; Keep等手机@@用@@健身@@APP掌握了用@@户的锻炼习惯@@;淘宝网掌握了消费者@@的商业购物习惯@@。

  我国目前@@尚无对@@“大数据@@@@”的明确界定@@。在@@《贵州省大数据@@@@发展应用@@促进条例@@》这部地方性法规中@@,将大数据@@@@界定为@@@@“容量大@@、类型多@@、存取速度快@@、应用@@价值高为主要特征的数据@@集合@@,是对数量巨大@@、来源@@分散@@、格式@@多样的数据@@进行采集@@、存储@@和关联分析@@,发现新知识@@、创造新价值@@、提升新能力的新一@@代信息@@技术@@和服务@@业态@@。”商业组织往往对已掌握的用@@户大数据@@@@信息@@予以保密@@,而@@政府@@数据@@@@开放@@@@则往往是政府@@有目的公布的数据@@信息@@@@,且公布的是政府@@的原始信息@@@@。

  二@@、政府@@数据@@@@开放@@@@的功能@@

  政府@@数据@@@@开放@@@@的功能@@在@@于有助于保障公众权利@@@@@@,改进公共服务@@@@,推动发展与@@创新@@。

  (一@@)保障公众权利@@

  “表达自由@@”指人们通过一@@定的方式将自己内心的精神作用@@公诸于外部的精神活动的自由@@。表达自由@@不仅是保障公民@@免于国家对表达思想@@、意见的限制@@,它的真正实现需要数据@@发布传达者和数据@@接收者的相互作用@@@@。从数据@@发布的角度@@,表达自由@@是发布数据@@的权利@@;从数据@@接收者的角度@@,则是获得数据@@的权利@@。当大量数据@@掌握和集聚于政府@@之手时@@,如果这些数据@@不能开放@@@@,不能够被公民@@有效地获取@@和利用@@@@,就无法让公民@@形成自己的思想和意见@@,也就很难保障公众的表达自由@@@@。《中华人民共和国宪法@@@@》(以下简称@@《宪法@@》)35条规定@@:“中华人民共和国公民@@有言论@@、出版@@、集会@@、结社@@、游行@@、示威的自由@@。”或也可从这一@@条文解释出@@,公众有获得政府@@数据@@@@的权利@@(access to data),才能更好地形成自己的思想与@@意见@@。

  在@@中国@@现有的政府@@数据@@@@开放@@@@法@@规和政策中@@,更关注@@数据@@开放@@@@对治理能力@@、经济@@运行@@、社会生活的影响@@,而@@相对较少关注@@公众权利的保障@@。《政府@@信息@@@@公开条例@@》1条也强调政府@@信息@@@@@@“对人民群众生产@@、生活和经济@@社会活动的服务@@作用@@@@”。但@@政府@@数据@@@@开放@@@@符合民主的真谛@@,它可以让公众理解政府@@正在@@做什么@@,公众通过分析政府@@开放@@的数据@@@@,可以提高公众监督政府@@管理@@、有效表达公众意愿的能力@@,防止政府@@按照自己的偏好恣意行事@@。

  在@@我国@@现行法律中@@,并未以成文法化的方式规定获得数据@@的权利@@。公众应依法享有获得数据@@的权利@@,政府@@数据@@@@开放@@@@应是政府@@依职权主动开放@@公共数据@@@@,而@@无需以公众请求数据@@开放@@@@为前提@@。在@@未来@@中国的政府@@数据@@@@开放@@@@立法中@@,宜规定公众获得数据@@的权利@@,并在@@制度设计上保障数据@@的可得性@@,如规定数据@@开放@@@@的格式@@@@、数据@@的可机读性@@、数据@@更新频率等@@。

  (二@@)改进公共服务@@@@

  合作治理的重心从科层结构转向多中心治理网络@@,强调多元主体@@的合作和参与@@@@,以更为合作@@、互动性更强的方式@@,通过不同主体@@来共享分散的资源@@@@、协调利益和行动@@,进而@@实现行政任务@@。通过政府@@数据@@@@开放@@@@@@,使得公众获得高质量@@的知识和信息@@@@,让公众得以更有效地参与@@政策过程@@,使得行政决策质量@@得以改进@@,建构开放@@型和用@@户友好型的政府@@@@,进而@@改进公共服务@@@@@@。

  国务院于@@2015年@@指出@@:“利用@@大数据@@@@洞察民生需求@@,优化资源@@配置@@,丰富服务@@内容@@@@,拓展服务@@渠道@@,扩大服务@@范围@@@@,提高服务@@质量@@促进形成公平普惠@@、便捷高效的民生服务@@体系@@,不断满足人民群众日益增长的个性化@@、多样化需求@@。”中国通过政府@@数据@@@@开放@@@@@@进行公共服务@@的方式@@,有手机@@应用@@软件@@@@(APP)的开发@@,也有公共服务@@网络平台@@的建设@@。手机@@APP的开发@@如上海的@@“市民云@@”应用@@软件@@,公共服务@@网络平台@@建设的示例如@@在@@山东省青岛市的@@“爱城市@@”网站@@,这是基于政府@@开放@@数据@@搭建的公共服务@@平台@@@@,提供了与@@市民生活相关的公共服务@@@@、生活服务@@@@、乐动安卓app 等一@@站式的综合服务@@@@。

  美国@@奥巴马总统于@@2012年@@颁布了@@《建构二@@十一@@世纪数字政府@@@@@@》的文件@@@@,要求行政部门@@向美国@@人民提供更好的数字服务@@@@,要以更低成本提供公共服务@@@@,改进用@@户体验@@。目前@@中国强调通过政府@@数据@@@@开放@@@@@@来改进公共服务@@@@@@,着力点在@@于让公众获得更为全面@@、完整@@、准确@@、细致的信息@@@@,但@@在@@未来@@@@,政府@@应充分挖掘开放@@数据@@价值@@,对开放@@数据@@进行深入分析@@,并努力运用@@政府@@开放@@数据@@和社会数据@@资源@@@@,对政府@@公共服务@@的绩效进行评估@@,并根据评估结果及时调整和优化公共服务@@@@,提高公共政策质量@@@@。

  (三@@)推动发展与@@创新@@

  政府@@数据@@@@开放@@@@是促进发展和创新的重要推动力量@@。例如@@,空间@@地理@@数据@@的开放@@@@,可用@@于指导采矿@@、林业@@、农业@@、渔业@@、能源@@、航海@@、交通@@运输等@@;气象@@数据@@的开放@@@@,则可以加工用@@于指导农业@@生产@@、旅游业@@、灾难管理@@、保险业预测@@、环境@@评估等@@。

  在@@政府@@数据@@@@开放@@@@的过程中@@,开放@@的是原始数据@@@@,不宜提倡由政府@@来对数据@@进行再开发@@,因为行政可能缓慢@@、无效率@@,无法迅速应对市场@@、公众和技术@@变迁@@。而@@商业组织的组织形式更灵活@@,对市场信号更敏感@@,决策机制更快捷@@,可以更好@@、更快且以更低的成本@@,对共享开放@@的政府@@数据@@@@进行加工@@、创新和利用@@@@,设计出更多@@创新的服务@@和产品@@。进而@@通过发展工业@@、新兴产业@@、农业@@农村创新领域@@的政府@@数据@@@@和社会数据@@的数据@@融合@@,通过完善数据@@产业链@@,建设数据@@产业@@,推动发展与@@创新@@。

  三@@、政府@@数据@@@@开放@@@@法@@制的制度建构@@

  在@@我国@@未来的发展中@@,应建构政府@@数据@@@@开放@@@@的法律框架@@@@,推动统一@@的政府@@数据@@@@开放@@@@立法@@,明确政府@@数据@@@@开放@@@@的范围@@@@@@,健全完善政府@@数据@@@@开放@@@@的程序@@机制@@,界定政府@@数据@@@@开放@@@@的标准@@@@。

  (一@@)建构政府@@数据@@@@开放@@@@的法律框架@@

  政府@@数据@@@@开放@@@@法@@制最为发达的国家或为美国@@@@。美国@@1966年@@通过了@@《信息@@自由法@@》(Freedom of Information Act),1974年@@通过了@@《隐私权法@@》(Privacy Act),1977年@@通过了@@《阳光下的政府@@法@@》(Government in the Sunshine Act)。2009年@@奥巴马总统颁布了@@《透明与@@开放@@政府@@备忘录@@》(Transparency and Open Government Memorandum),提出@@“努力确保公众信任@@,建立透明@@、公众参与@@和协作的系统@@。行政部门@@和机构应利用@@新技术@@@@,将其运作和决策上网@@,并随时向公众提供@@”。美国@@联邦政府@@于@@2009年@@底颁布了@@《开放@@政府@@指令@@》(Open Government Directive),其内容@@涉及透明@@、参与@@和协作三@@原则@@的践行@@,涉及政府@@信息@@@@在@@线公开@@、政府@@信息@@@@质量@@的改进@@、开放@@政府@@文化@@的创设与@@制度化以及创设开放@@政府@@的政策框架@@。该指令还附有@@《开放@@政府@@计划@@》的附件@@。

  我国目前@@法律中并无对政府@@数据@@@@开放@@@@的明确规定@@。《中华人民共和国档案法@@》规定了档案的利用@@与@@开放@@@@,其中@@19条规定@@:“国家档案馆保管的档案@@,一@@般应当自形成之日起满三@@十年@@向社会开放@@@@。经济@@、科学@@、技术@@、文化@@等类档案向社会开放@@的期限@@,可以少于三@@十年@@@@”。尽管@@《中华人民共和国保守国家秘密@@@@法@@@@》3条规定@@:“既确保国家秘密@@安全@@,又便利信息@@资源@@合理利用@@@@”,但@@该法立法目的仍为@@“保守国家秘密@@@@,维护国家安全@@和利益@@”。

  《中华人民共和国政府@@信息@@@@公开条例@@@@》(下称@@《政府@@信息@@@@公开条例@@》)1条规定@@,立法目的之一@@是@@“为了保障公民@@@@、法人和其他组织@@依法获取@@政府@@信息@@@@@@”,《政府@@信息@@@@公开条例@@》9条则规定了行政机关应当主动公开的信息@@范围@@@@。但@@《政府@@信息@@@@公开条例@@》中的政府@@信息@@@@主动公开@@,与@@政府@@数据@@@@开放@@@@的意旨仍不尽相同@@,政府@@数据@@@@开放@@@@是要求对底层的@@、原始的数据@@加以公开@@,《政府@@信息@@@@公开条例@@》中公开的政府@@信息@@@@@@,则是经过加工和分析的信息@@@@,而@@往往并非原始的数据@@@@。

  我国政府@@数据@@@@开放@@@@现况可谓是实践先行@@,立法滞后@@,文件@@治理@@,政策推动@@。目前@@,在@@中央层面对政府@@数据@@@@开放@@@@相对认识最深@@、着墨最多的规则@@,并非任何一@@部法律或行政法规@@,而@@是@@2015年@@颁布的@@《国务院关于印发@@<促进大数据@@@@发展行动纲要@@>的通知@@》,这份纲要要求推动政府@@数据@@@@开放@@@@共享@@,稳步推动公共数据@@资源@@开放@@@@,加快法规制度建设@@,但@@其内容@@更多@@是关于未来的愿景@@,缺少可操作的制度安排@@,缺少对权利义务的规定@@@@。

  目前@@与@@政府@@数据@@@@开放@@@@最为相关的地方立法@@,当属于@@2017年@@4月@@颁布的@@《贵阳市政府@@数据@@@@共享开放@@条例@@》。该条例的背景是贵阳作为@@“国家大数据@@@@综合试验区的核心区@@,是大数据@@@@发展的主阵地@@”,为回应打造创新型城市的要求@@,回应贵阳市大数据@@@@产业的需要@@,推动政府@@数据@@@@共享开放@@依法有序进行@@,针对顶层设计不完善@@、部门@@壁垒@@、条块分割@@、供给与@@需求脱节@@、安全保障不够等诸多问题@@,制定了该部立法@@,对何为@@政府@@数据@@@@@@,何为@@政府@@数据@@@@开放@@@@@@,政府@@数据@@@@开放@@@@的范围@@@@、标准@@、平台@@、内容@@、格式@@、程序@@等@@,做出了较为详细的规定@@@@,并规定了相应的保障与@@监督措施@@,可谓开我国政府@@数据@@@@开放@@@@立法之先声@@。在@@其他省份@@@@,虽有以规范性文件@@推动政府@@数据@@@@开放@@@@的实例@@,但@@欠缺成文法化的制度规定@@。

  在@@未来@@,建议由全国人大常委会适时制定@@《政府@@数据@@@@开放@@@@法@@》。在@@立法条件暂不成熟的情况下@@,建议先由国务院颁布@@《政府@@数据@@@@开放@@@@条例@@》,通过立法明确政府@@数据@@@@开放@@@@的目标@@、原则@@、范围@@、程序@@,明确数据@@开放@@@@的内容@@和标准@@@@,规定数据@@开放@@@@平台@@@@、数据@@格式@@@@、数据@@质量@@@@,规定政府@@@@、企事业单位@@、个人在@@政府@@数据@@@@开放@@@@过程中的权利义务@@,保障公民@@的知情权@@、监督权@@、参与@@权和增值利用@@权@@,对其间的个人数据@@保护@@、国家安全@@、知识产权等问题予以厘定@@。

  (二@@)明确政府@@数据@@@@开放@@@@的范围@@@@@@

  实践中@@,有些部门@@将数据@@视为权力@@、利益和资源@@的来源@@@@,不愿将自己的数据@@和同级其他部门@@共享@@,更不愿意向公众开放@@数据@@@@。目前@@,政府@@数据@@@@开放@@@@到什么地步@@,哪些数据@@集的数据@@应予开放@@@@,对不同数据@@集下的数据@@应如何归类@@,更多@@由相关政府@@部门@@和政府@@官员决定@@,欠缺整齐划一@@的标准@@@@。为此或应做到如下三@@点@@。

  1、政府@@数据@@@@应以开放@@为原则@@@@@@,以不开放@@为例外@@。

  李克强总理曾于@@2016年@@指出@@:“目前@@我国信息@@数据@@资源@@@@80%以上掌握在@@各级政府@@部门@@手里@@,‘深藏闺中@@’是极大浪费@@。”《贵州省大数据@@@@发展应用@@促进条例@@》27条规定@@:“实行公共数据@@开放@@@@负面清单制度@@。除法律法规另有规定外@@,公共数据@@应当向社会开放@@@@;依法不能向社会开放@@的公共数据@@@@,目录应当向社会公布@@。”我国目前@@的主要问题不是数据@@开放@@@@冗余@@,而@@是@@数据@@开放@@@@不足@@。未来应引入政府@@数据@@@@以开放@@为原则@@@@@@,以不开放@@为例外@@的理念@@@@,最大限度地开放@@政府@@数据@@@@@@。

  秉承@@2015年@@《国务院关于印发@@<促进大数据@@@@发展行动纲要@@>的通知@@》中的思路@@,未来应努力推动建立政府@@部门@@和事业单位等公共机构数据@@资源@@清单@@,制定政府@@数据@@@@开放@@@@行动和年@@度工作计划@@,信用@@@@、交通@@、医疗@@、卫生@@、就业@@、社保@@、地理@@、文化@@、教育@@、科技@@、资源@@、农业@@、环境@@、安监@@、金融@@、质量@@、统计@@、气象@@、海洋@@、企业@@登记监管等民生保障服务@@相关领域@@的政府@@数据@@@@@@,应当优先向社会开放@@@@。社会公众和市场主体@@关注@@度@@、需求度高的政府@@数据@@@@@@,应当优先向社会开放@@@@。

  2、适当限定政府@@数据@@@@开放@@@@的范围@@@@@@。

  政府@@数据@@@@开放@@@@也并非一@@味@@“韩信点兵@@,多多益善@@”。如果家庭中物品和垃圾囤积如山@@,那么我们就很难找到真正需要的物品@@,或许会为此付出更多@@的时间和金钱@@。数据@@囤积的危险性也不亚于这些物理囤积@@。因此@@,在@@确定政府@@数据@@@@开放@@@@范围@@时@@,还应秉承@@@@“最小披露@@”(minimal disclosure)的原则@@@@,应只开放@@与@@公众相关@@、为公众切实所需的数据@@@@,使得公众无需面对冗余的数据@@@@。

  《政府@@信息@@@@公开条例@@》14条规定@@:“行政机关不得公开涉及国家秘密@@@@、商业秘密@@、个人隐私的政府@@信息@@@@@@,但@@是@@,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密@@@@、个人隐私的政府@@信息@@@@@@,可以予以公开@@。”基于此@@,政府@@数据@@@@开放@@@@不得开放@@涉及国家秘密@@的数据@@@@,应结合@@《保守国家秘密@@@@法@@》的规定@@,判断何为@@@@“国家秘密@@”。至于是否开放@@@@、如何开放@@可能涉及商业秘密@@@@、个人隐私的政府@@数据@@@@@@,则应探研@@《政府@@信息@@@@公开条例@@》及相应商业秘密@@立法@@、民事立法中的规定@@@@,并进行逐案分析@@,在@@数据@@开放@@@@所涉及的公共利益和商业秘密@@@@、个人隐私之间@@,进行利益衡量@@。

  3、合理编制政府@@数据@@@@目录@@@@。

  不应以已开放@@的数据@@集和数据@@的依据@@,来编制政府@@数据@@@@目录@@@@。而@@应先编制政府@@数据@@@@目录@@@@,再开放@@相应数据@@@@。政府@@数据@@@@目录@@可包括政府@@数据@@@@资源@@目录及开放@@目录@@,可在@@政府@@网站@@@@上主动公布政府@@数据@@@@开放@@@@目录@@,以听取公众对目录范围@@的意见和建议@@。因法律法规修改或行政管理职能发生变化等涉及目录调整的@@,行政机关应当及时对目录作相应更新@@。

  (三@@)健全完善政府@@数据@@@@开放@@@@的程序@@机制@@

  首先@@,建构政府@@数据@@@@开放@@@@的保密审查程序@@@@,评判政府@@数据@@@@的敏感程度等级@@。可根据政府@@数据@@@@的敏感程度@@,将数据@@分为涉及国家秘密@@数据@@@@、涉及用@@户隐私数据@@和非敏感数据@@@@。对于涉及国家秘密@@的数据@@@@,原则@@上不允许开放@@@@,对于部分需要开放@@的数据@@@@,需要进行脱密处理@@,且控制数据@@分析类型@@;对于涉及用@@户隐私的数据@@@@,视为内部数据@@@@,在@@不违反国家法律法规的条件下@@,予以开放@@或脱敏开放@@@@;对于非敏感数据@@@@,则可完全开放@@@@。

  其二@@@@,应赋予行政相对人对政府@@数据@@@@开放@@@@的请求权@@。公民@@、法人和其他组织@@对于应当列入开放@@目录未列入@@,或者应当开放@@未开放@@的政府@@数据@@@@@@,可以通过开放@@平台@@或其他方式提出@@开放@@需求申请@@。负责提供政府@@数据@@@@的行政主体@@应及时进行答复@@,同意的则及时列入开放@@目录@@,或开放@@数据@@@@,不同意的则需说明理由@@。

  其三@@@@,在@@行政体系内部@@,引入对政府@@数据@@@@开放@@@@的绩效考核@@。在@@未来@@,县级以上人民政府@@应将政府@@数据@@@@开放@@@@工作纳入年@@度目标绩效考核@@,可以委托第三@@@@方对政府@@数据@@@@开放@@@@绩效进行评估@@,也鼓励第三@@@@方独立开展对政府@@数据@@@@开放@@@@绩效的评估@@。

  (四@@)界定政府@@数据@@@@开放@@@@的标准@@@@

  政府@@数据@@@@开放@@@@要求任何人在@@任何时间@@、任何地点能对相应电子数据@@进行利用@@和再利用@@@@,这要求政府@@数据@@@@开放@@@@的标准@@化@@,包括数据@@采集@@、数据@@格式@@@@、数据@@结构的标准@@化@@,实现政府@@开放@@数据@@的@@“书同文@@,车同轨@@”,保证数据@@的互联@@、开放@@与@@共享@@。

  目前@@我国政府@@数据@@@@开放@@@@的数据@@资源@@种类繁多@@,数据@@格式@@@@、发布标准@@和元数据@@不统一@@@@。政府@@部门@@有时以@@word文件@@、.pdf文件@@或复杂的@@html网页文件@@等形式发布数据@@@@,这或有其便捷之处@@,但@@造成了系统或机器提取数据@@的困难@@,不利于用@@户的利用@@@@。数据@@标准@@中应要求数据@@不仅人工可读@@,还要为机器可读@@。为此应以@@CSV、 XLS、 JSON、 XML、 Shapefile等多种可机读格式@@来发布数据@@@@,应尽量提供多种开放@@格式@@的政府@@数据@@@@@@,而@@非单一@@格式@@的数据@@@@,以便不同需求的数据@@使用@@者更为便捷地对数据@@进行增值利用@@@@。

  目前@@各部门@@上传数据@@的要求@@、格式@@、内容@@不统一@@@@;政府@@数据@@@@开放@@@@门户网站@@上欠缺全面@@、完整@@的元数据@@@@,即欠缺关于数据@@的数据@@@@。未来应制定和实施政府@@数据@@@@开放@@@@标准@@的规范体系@@@@,尽快建立政府@@数据@@@@采集质量@@保障和安全管理标准@@@@,加快建立政府@@部门@@@@、事业单位等公共机构的数据@@开放@@@@标准@@体系@@。既要防止一@@个术语@@、一@@个条目指代不同的事项@@,也要防止不同的术语@@、条目来指代一@@个事项@@。

  应要求政府@@数据@@@@满足可用@@性@@、准确@@性@@、完整@@性@@、一@@致性@@、时效性和可机读等最低标准@@@@,以最大程度提升获取@@数据@@和再利用@@数据@@的能力@@。在@@建构政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@@@、移动手机@@软件等时@@,应尽量选择与@@开放@@数据@@相近的架构@@。通过统一@@数据@@交换标准@@@@,整合各部门@@发布的数据@@资源@@@@,削减政府@@数据@@@@开放@@@@的技术@@壁垒@@,有利于公众更好地利用@@开放@@数据@@@@。

  四@@、政府@@数据@@@@开放@@@@与@@更好治理@@

  数据@@和信息@@在@@治理能力中起着基础性的作用@@@@,政府@@处于数据@@和信息@@节点@@(modality)的要冲@@,掌握庞大和完整@@的信息@@@@。为了实现更好治理的目标@@@@,有必要建构政府@@数据@@@@统一@@共享交换平台@@@@,改进开放@@政府@@数据@@@@的质量@@@@,通过引入政府@@@@、企业@@和公众的合作治理@@,更好地促进政府@@数据@@@@开放@@@@@@,使得开放@@数据@@由原始数据@@转变为可利用@@的知识@@(actionable knowledge),实现更好治理的目标@@。

  (一@@)政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@的建构@@

  在@@美国@@@@,1997年@@建立的@@@@Fedstats gov网站@@侧重于政府@@的经济@@数据@@@@、人口趋势数据@@@@、教育@@数据@@@@、公共卫生@@数据@@等统计@@数据@@@@;2007年@@建立的@@@@USA Spending gov网站@@侧重于公布政府@@的财政支出信息@@@@;2007建立的@@Recovery gov网站@@侧重于公布支持美国@@经济@@复苏的资助款使用@@信息@@@@。在@@2009年@@《开放@@政府@@指令@@》的影响下@@,美国@@推出了@@Data gov网站@@,它目前@@提供了@@76个联邦政府@@部门@@@@,145,333个数据@@组的信息@@@@。Data gov创设了农业@@@@、商务@@、气候@@、消费者@@、生态系统@@、教育@@、能源@@、金融@@、健康@@、地方政府@@@@、制造@@、海洋@@、公共安全@@、科学@@研究共@@14个数据@@群@@(community),它还提供了针对不同用@@户的数据@@格式@@@@和工具@@。各联邦行政机关将数据@@@@、数据@@库从后台上传到@@Data gov,通过这里@@,公众可以找到所有联邦政府@@的数据@@@@。

  我国目前@@尚无类似于美国@@的国家政府@@数据@@@@统一@@开放@@平台@@@@,在@@中央层面更多@@是由各部门@@建构自己的政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@@@,例如@@教育@@部建设的@@“国家教育@@资源@@公共服务@@平台@@@@”,国家工商行政管理总局建构的@@“全国企业@@信用@@@@信息@@公示系统@@”。但@@对于建构政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@的中央政府@@部门@@而@@言@@,其平台@@也未能整合该部门@@所有的开放@@政府@@数据@@@@@@。还存在@@相当多的中央政府@@部门@@@@,分别按照管理事项逐一@@建立政府@@开放@@数据@@的平台@@或网站@@@@,这既不利于对政府@@数据@@@@资源@@的有效整合和利用@@@@,也不利于公众的访问和查询@@。

  我国地方政府@@@@多建立了政府@@数据@@@@开放@@@@统一@@平台@@@@,如北京市的@@“北京市政务@@数据@@资源@@网@@”,上海市的@@“上海市政府@@数据@@@@服务@@网@@”,贵州省依托@@“云上贵州@@”建设的政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@@@。但@@各地的政府@@数据@@@@开放@@@@统一@@平台@@往往不为公众所知@@,访问量和下载量很低@@,还有相当多的数据@@未被纳入平台@@之中@@。以北京市为例@@,发改委的价格数据@@@@、教委的教育@@资源@@数据@@@@、文化@@局的文化@@场馆及演出展览数据@@@@、食品药品监管局的质量@@公告和食品抽检信息@@等等@@,都散见于各部门@@网站@@@@,而@@未在@@数据@@平台@@中有所体现@@。这些未被纳入数据@@开放@@@@平台@@的数据@@具有较高的增值利用@@价值@@、一@@定的结构化水平@@,但@@分布分散@@、更新频繁@@,这导致在@@采集发布@@、部门@@协调和后续的持续维护上产生较高成本@@,也影响了对政府@@开放@@数据@@的有效利用@@@@。

  西方学者提出@@了@@“作为平台@@的政府@@@@”(government as a platform)的理念@@,论述了数据@@平台@@对政府@@治理的意义@@。在@@我国@@,在@@2015年@@国务院印发的@@《促进大数据@@@@发展行动纲要@@》中也明确指出@@,加快政府@@信息@@@@平台@@整合@@,消除信息@@孤岛@@,2018年@@底前建成国家政府@@数据@@@@统一@@开放@@平台@@@@,“除国务院另有规定外@@,原则@@上不再审批有关部门@@@@、地市级以下@@(不含地市级@@)政府@@新建孤立的信息@@平台@@和信息@@系统@@。”

  在@@中国@@,建构统一@@的开放@@数据@@平台@@之难@@,在@@于不同部门@@的数据@@获取@@途径不同@@、筛选标准@@不同@@、数据@@质量@@@@不同@@,也凸显了部门@@协调和政府@@信息@@@@共享之难@@。应当对现有开放@@政府@@数据@@@@资源@@加以整合@@,建立跨系统@@、跨部门@@的统一@@开放@@数据@@平台@@@@,让行政机关的开放@@数据@@@@、数据@@库信息@@与@@开放@@数据@@平台@@相连接@@,防止出现各自为战@@、重复分散的问题@@,为公众提供一@@站式的政府@@数据@@@@获取@@及相关服务@@@@。

  (二@@)确保政府@@数据@@@@的定期更新@@

  确保政府@@定期更新开放@@数据@@@@,日渐成为政府@@数据@@@@开放@@@@政策的一@@部分@@。澳大利亚的@@“政府@@20”工作组建议@@,在@@实践中@@应尽可能早地@@、定期地更新公共部门@@的信息@@@@。目前@@我国尚无法规和政策来规范政府@@数据@@@@的更新频率@@,实践中@@,上海政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@做得较好@@,在@@2016年@@10月@@10日至@@10月@@13日四@@天内@@,即更新了包括建筑相关行业@@协会信息@@@@、生活垃圾收集点信息@@@@、房屋质量@@检测人员信息@@@@、水域保洁企业@@信息@@@@、公园绿地信息@@等在@@内的二@@十项政府@@数据@@@@产品信息@@@@。而@@北京市政务@@数据@@资源@@网@@于@@2016年@@8月@@1日至@@2016年@@10月@@13日间@@,仅公布了四@@项政府@@数据@@@@产品信息@@@@。在@@未来@@,可考虑在@@政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@中设定自动检查程序@@@@,定期督促相关部门@@更新开放@@政府@@数据@@@@@@。

  (三@@)建构简化@@、用@@户友好型的政府@@数据@@@@开放@@@@系统@@

  美国@@学者桑斯坦@@(Sunstein)教授@@曾论及简化政府@@@@,建构用@@户友好型的信息@@披露体系@@。指出用@@户很难接受纷繁复杂@@、杂乱无章的事物@@,只有化繁就简@@,才能增强用@@户的满意度@@,因此@@建议化繁就简@@,按照行为经济@@学的原理@@,以简化@@、较低成本的方式@@,通过设定默示的选项@@,以简化@@、清晰@@、易于用@@户理解的方式来披露信息@@@@,以实现行政任务@@。

  就政府@@数据@@@@开放@@@@系统的建构而@@言@@,要创设出一@@个简化的@@、用@@户友好型的数据@@开放@@@@平台@@@@,建构一@@个@@“可查找的政府@@@@”(findable government),强化政府@@信息@@@@资源@@的治理能力@@。目前@@的状况是@@,首先@@,绝大多数公众不知道存在@@政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@@@,也就无法利用@@数据@@开放@@@@平台@@@@。第二@@@@,数据@@开放@@@@分类过于简约@@,目录层级项下细目类型较少@@,不便通过目录@@“按图索骥@@”找到相应的数据@@@@。第三@@@@,使用@@数据@@开放@@@@平台@@内置的搜索@@引擎@@,往往搜索@@不到想要的数据@@@@。第四@@@@,获取@@和下载平台@@数据@@时@@,往往要以事先的注册登录为前提@@,影响了公众获取@@平台@@数据@@的积极性和满意度@@。

  未来应借助政府@@网站@@@@@@、社交媒体@@、搜索@@引擎等@@,让更多@@公众理解政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@的存在@@@@,了解政府@@数据@@@@开放@@@@的内容@@及对自己的意义@@,理解如何使用@@开放@@平台@@@@,提升公众的关注@@度@@、参与@@度和支持度@@。可借鉴美国@@政府@@信息@@@@定位@@服务@@@@(Government Information Locator Service)的经验@@,中国政府@@数据@@@@开放@@@@资源@@目录应不断开放@@@@、不断改进@@,并引入@@“数据@@目录@@+服务@@目录@@”等创新型数据@@服务@@形态@@。并可按照@@“领域@@、行业@@、部门@@、主题@@、服务@@”等进行数据@@分类@@,并根据用@@户实际需求@@,来进行数据@@主题@@分类@@,并对分类进行动态调整@@,以提升数据@@检索@@、定位@@、发现的便捷性与@@精准性@@。

  应强化商业搜索@@引擎和政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@的合作@@,考虑将搜索@@引擎内置于政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@中@@,以便于更好地检索数据@@@@。获取@@和下载平台@@数据@@不应再以注册登录为前提@@。应逐步引入数据@@可视化工具@@,实现数据@@的深度关联开放@@@@,更好地满足社会各类群体在@@更多@@应用@@场景下对数据@@查询@@、调用@@@@、研究和开发的使用@@需求@@。

  五@@、结语@@

  相对于政府@@信息@@@@公开立法所保障的政府@@信息@@@@公开请求权而@@言@@,政府@@数据@@@@开放@@@@更多@@倚重于行政机关对政府@@数据@@@@的主动开放@@@@。如果说政府@@信息@@@@公开源自行政合法性的诉求@@,那么政府@@数据@@@@开放@@@@则植根于有效履行行政任务的需要@@。政府@@数据@@@@开放@@@@立法的目的在@@于@@,回应大数据@@@@时代政府@@数据@@@@数量@@、类型和流动性的激增@@,通过立法促进公共数据@@资源@@的开放@@@@,进而@@提高政府@@治理和服务@@水平@@,激发市场活力和社会创造力@@,推动经济@@创新和经济@@社会发展@@。

  应平衡政府@@数据@@@@开放@@@@与@@个人信息@@@@保护的关系@@。《中华人民共和国网络安全法@@》76条规定@@:“个人信息@@@@,是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与@@其他信息@@结合识别自然人个人身份的各种信息@@@@,包括但@@不限于自然人的姓名@@、出生日期@@、身份证件号码@@、个人生物识别信息@@@@、住址@@、电话号码等@@。”《中华人民共和国民法总则@@》111条规定@@,“自然人的个人信息@@@@受法律保护@@”。在@@中国@@政府@@数据@@@@开放@@@@法@@律制度的建构中@@,应重视对个人信息@@@@和个人隐私权的保护@@。在@@开放@@涉及个人隐私的政府@@数据@@@@@@时@@,应遵循合法@@、正当@@、必要的原则@@@@@@,公开政府@@数据@@@@开放@@@@的规则@@,明示政府@@数据@@@@开放@@@@的目的@@、方式和范围@@@@,并经权利人同意@@。对于涉及个人隐私的数据@@@@,也可对相关数据@@进行匿名化处理@@,使得针对匿名化处理后的数据@@@@,用@@“一@@切合理的方法@@”,都无法识别出数据@@的当事人@@,此时相关数据@@已非个人隐私信息@@@@,即可纳入政府@@数据@@@@开放@@@@的范围@@@@@@。

  本文讨论了中国政府@@数据@@@@开放@@@@法@@制的发展与@@建构@@@@。我国目前@@政府@@数据@@@@开放@@@@尚无统一@@完备立法@@,建议可先由国务院颁布@@《政府@@数据@@@@开放@@@@条例@@》,界定政府@@数据@@@@开放@@@@法@@制之要务@@。应进一@@步拓宽政府@@数据@@@@开放@@@@的范围@@@@@@,以开放@@为原则@@@@,以不开放@@为例外@@。应制定和实施政府@@数据@@@@开放@@@@标准@@的规范体系@@,要求数据@@满足可用@@性@@、准确@@性@@、完整@@性@@、一@@致性@@、时效性和可机读等最低标准@@@@。可通过建构统一@@的开放@@数据@@平台@@@@,改进数据@@的可机读性@@@@,确保数据@@的定期更新@@,建构简化@@、用@@户友好型的政府@@数据@@@@开放@@@@系统@@,提高数据@@治理@@水平@@。


来源@@:《行政法学研究@@》

作者@@:南开大学法学院@@ 教授@@ 博士生导师@@ 宋华琳@@

责任编辑@@:hongqiong