新发展格局下如何优化政府@@组织结构@@@@@@降低行政成本@@@@

　　摘@@ 要@@:进入新发展阶段@@，贯彻新发展理念@@，构建新发展格局@@，需要@@@@推动有@@效市@@场和有@@为政府@@更好结合@@，要@@建设职责明确@@、依法行政的政府@@治理体系@@。在政府@@治理中@@，政府@@组织结构@@@@对行政成本@@有@@着重要@@影响@@。不合理的机构设置不仅会推高行政行为成本@@，还会导致人@@力成本上升@@。对此@@，应优化政府@@组织结构@@@@@@@@，探寻科学合理的机构设置@@，持续推进改革@@措施@@，坚持人@@员@@编制与需求相适应@@，加快数字政府@@@@建设@@，从@@而有@@效降低行政成本@@@@。

　　机构设置不合理推高行政行为成本@@

　　国家治理@@的一举一动都会产生相应的行政成本@@@@，其中政府@@组织结构@@@@对行政成本@@的影响尤为重要@@@@。根据@@政府@@组织结构@@@@的分布@@，行政成本@@还可分为横向协调行政成本@@@@、层级递进行政成本@@两个方面@@。横向协调行政成本@@是指由于协调部门数量较多以及@@部门间不协调@@，所增加的组织横向协调成本@@；层级递进行政成本@@是指由于组织层级较多@@，从@@而使决策执行质量和实效降低@@，增加了组织间的信息传递成本@@。

　　机构设置不合理造成@@行政管理经费剧增@@。改革@@开放以来@@，我国取得了巨大成就@@，国力也得到明显增强@@，目前已成为世界第二大经济体@@，预计@@2020年@@的@@GDP将@@超过@@100万@@亿元@@@@。但在取得巨大成就的同@@时@@@@，我国的行政管理成本也居高不下@@，而且上升幅度超过了财政收入增长幅度@@，呈现出明显的行政管理经费总量过高@@、比例过重和增速过快特征@@。从@@行政管理支出的绝对额上看@@，1978年@@为@@52.9亿元@@，2008年@@达到@@9795.92亿元@@，同@@1978年@@相比@@，30年@@增长了约@@@@184倍@@。与此同@@时@@@@，中国@@财政总支出从@@@@1978年@@的@@1122.09亿元@@到@@2008年@@的@@62592.66亿元@@，增长了约@@55倍@@；中国@@GDP从@@1978年@@的@@3678.7亿元@@到@@2008年@@的@@319244.6亿元@@，增长了约@@86倍@@。从@@改革@@开放@@30年@@的@@数据上看@@，行政管理费用的增速远远超出了财政总支出和@@GDP的增长速度@@，其后的情况@@也未有@@太大的改观@@，甚至有@@更加严重的趋势@@。行政管理成本的持续快速上升@@，在经济快速发展@@、财政收入不断增长的前提下还可以延续@@，但在我国经济由高速增长向高质量发展转轨的时期@@，在国家为了培养经济新动能@@，为企业减税让利的大背景下@@，这种局面如果不及@@时加以扭转@@，必然会影响到我国全面深化改革@@进程@@。

　　机构设置不合理增加了企业和群众办事成本@@。“放管服@@”改革@@以来@@，各级政府@@通过流程再造@@，减少办事环节@@，取消不合理的审批事项等@@@@，大大提升了行政效率@@，节省@@了企业群众的办事环节@@、办事时间和资金投入@@。如天津市@@的@@“一颗印章管审批@@”、浙江省@@的@@“最多跑一次@@@@”、广东省@@的@@“不见面审批@@”、上海市@@的@@“一网通办@@”等@@。但是@@在很多地方@@，机构设置仍然不尽合理@@，中间环节过多@@@@、审批事项过繁@@，有@@“油水@@”的事情争着管@@、没@@“油水@@”的事情不愿管@@，有@@“油水@@”的事情设置各种显性或隐性门槛@@、没@@“油水@@”的事情放任自流@@，出现监管真空@@，留下各种隐患@@。此外@@，放事不放权@@、放小不放大@@、放虚不放实@@、明放暗不放@@、先放后增等@@情况依然存在@@。一些单位出于部门利益的考量@@，沿用原有@@的管理方式@@，紧紧抓住权力不放@@，造成@@“一个拖后腿@@，全都跑不动@@”现象@@。改革@@不同@@步使得@@成效难以显现@@，甚至形成了新的掣肘@@，影响了改革@@目标的如期实现@@。

　　行政层级不合理影响服务效率提升@@。当前@@，我国的行政层级分为中央@@—省@@—市@@—县@@—乡五级@@，行政层级偏多@@，必然导致行政效率缺失@@。特别是机构设置纵向@@“上下一般粗@@”问题@@，一直为理论界和实务界所关注@@@@。上下对口的机构设置@@，使得@@“二传手@@”过多@@，一是影响政策落地速度@@，二是难免出现以下级文件落实上级文件@@、以下级会议精神落实上级会议精神的情况@@@@。反过来情况亦然@@，基层情况要@@层层上报@@，当出现一些不利情况和问题@@时@@，为了推卸责任@@，“二传手@@”们往往会对汇报的问题@@层层设卡@@、层层淡化@@，最终变形走样@@，影响最高权力部门的决策判断@@。近些年@@来@@，我国在打破行政层级方面做了许多有@@益的尝试@@，如推行省@@直管县@@@@改革@@@@，但后期并没@@有@@全面铺开@@；大部制@@改革@@在部分省@@份@@进展较好@@，但在很多省@@份@@却难有@@大的进展@@；党政机构合署办公@@推进的速度较快@@，但因为时间较短@@，目前大多只是处于磨合阶段@@。

　　对机构本身的内在扩张性缺乏有@@效遏制@@。改革@@开放是一项前所未有@@的伟大事业@@，在改革@@进程中@@，肯定会不断出现新情况@@、新问题@@@@，需要@@@@及@@时加以研究解决@@。为此@@，有@@些地方政府@@往往采取设立临时机构的方式@@，以保证事情有@@人@@管@@。但是@@，为了强调自身的重要@@性@@，许多临时机构变成常设机构@@，小机构变成大机构@@，甚至还在其根本不需要@@@@参加的领域插一脚@@，然后再要@@人@@@@、要@@权@@。如前些年@@某地方政府@@专门设置了@@“馒头办@@”，在网上发酵后引得社会群众议论纷纷@@。又如@@，网上还曾流传一份任职通知@@，某中等@@城市@@的一位副市@@长身兼@@40多个临时机构的负责人@@@@。人@@的精力是有@@限的@@，这种情况下@@，即使这位副市@@长@@“5+2”“白加黑@@”，又怎么能把每项工作都做好@@。临时性机构的大量存在@@，一方面降低了行政效率@@，增加了行政成本@@@@，也给办事企业和群众增加了时间和资金成本@@；另一方面有@@些临时性机构通过不断地介入其他领域@@，突显自己的重要@@性@@，甚至达到升格的目的@@，挤占了其他机构的行政资源@@。

　　机构设置不合理造成@@协调成本高企@@。由于纵向和横向上的政府@@职能部门设置过多@@过细@@，许多事情要@@经过@@多个部门@@，导致办事时间长@@，协调成本居高不下@@。经过@@40多年@@的@@改革@@开放@@，早期一些局部性@@、容易改的地方改得差不多了@@，现在留下来的多是@@“硬骨头@@”，通常会涉及@@到多部门@@、多区域@@，单兵突进式的改革@@已经起不到太大效果@@。对此@@，国家出台了一系列政策加以调整@@，如建立部际协调机构等@@@@@@，明确同@@一事项下的牵头部@@门@@。但由于部门间@@、地方间的改革@@不同@@步@@、政策不一致@@，协调起来依然困难重重@@。例如@@，在某级政府@@部门内部的不同@@职能处室之间@@，相互掣肘的情况@@普遍存在@@。此外@@，在地方改革@@中也经常遇到类似问题@@@@，比如在京津冀协同@@发展战略@@、粤港澳大湾区建设@@、长三角一体化发展战略上@@，也常因为区域间在资源@@、政策等@@方面的不同@@步@@，制约了整体改革@@步伐@@。粤港澳大湾区建设@@更因为涉及@@到三地不同@@的法律制度体系@@，协调成本大@@，协调时间长@@。

　　机构设置不尽合理也导致人@@力成本上升@@

　　行政人@@员@@的多与少只是一个相对概念@@，既不是人@@员@@越多越好@@，也不是人@@员@@越少越好@@，而是要@@达到一个人@@员@@与事务相匹配的状态@@。但是@@我国目前的财政供养人@@员@@偏多则是一个不争的事实@@，由此严重推高了行政人@@力成本@@，并且引发了一系列问题@@和矛盾@@。

　　财政供养人@@员@@总体过多@@@@。长期以来@@，由于行政机构设置过多@@过细@@，导致队伍臃肿@@，一直饱受社会诟病@@。虽然我国纯公务员性质的人@@员@@相对于发达国家并不算多@@，目前大约@@730万@@，但是@@党政机构有@@大量临时聘用的人@@员@@@@，如公安系统的协警@@、城管系统的协管@@、基层大量的专职网格员等@@@@，此外@@对村级领导干部的补贴等@@@@，都需要@@@@国家财政拿钱@@。更为庞大的财政供养群体则在事业单位人@@员@@@@。根据@@2017年@@底的统计数据@@，我国目前有@@近@@140万@@个事业单位@@、3600万@@事业单位人@@员@@@@。他们中的一部分由于承担行政职能@@，需要@@@@国家行政事业经费作为保障@@。国家对此@@多次@@采取硬性政策进行人@@员@@压缩@@，但效果并不理想@@，如目前推行的事业单位改革@@@@，并没@@有@@从@@根本上改变机构设置过多@@@@、财政供养人@@员@@过多@@的@@“双多@@”状况@@。

　　人@@员@@富余和人@@员@@短缺并存@@。行政人@@员@@队伍过于庞大@@，人@@力成本长期居高不下@@，带来了沉重的财政负担@@。同@@时@@，由于有@@些行政机构设置不合理@@，造成@@人@@浮于事@@，又常常出现@@“三个和尚没@@水吃@@”的情况@@；而基层一线行政机构由于级别偏低@@、编制受限@@，还常常处于人@@员@@极度紧缺状态@@，造成@@了人@@员@@富余与人@@员@@短缺并存的局面@@。总体而言@@，人@@员@@配置上呈现出上级机关多@@、基层一线少@@，城市@@等@@地方多@@、偏远地区少@@，强势部门多@@、弱势部门少@@，管理人@@员@@多@@、办事人@@员@@少的状态@@。由于行政人@@员@@分布不均衡@@，特别是一线人@@手短缺@@，一些行政部门又通过大量招聘辅助人@@员@@或者将@@服务岗位外包的方式@@，来缓解人@@手不足的压力@@。更有@@甚者@@，一些行政机构的人@@员@@并不短缺@@，也采取这种方式@@，导致大量在编人@@员@@工作不饱和@@，工作量却压给外聘人@@员@@@@。由于辅助和外聘人@@员@@的业务能力和对工作内容的掌握都有@@一定欠缺@@，不但需要@@@@持续开展业务培训@@，也导致服务效率降低@@，成为行政服务出现@@“中梗阻@@”“最后一公里@@”现象@@的重要@@原因@@。特别需要@@@@引起注意的是@@，有@@些政府@@部门招聘的辅助人@@员@@数量众多@@，虽说不由财政直接支付人@@力成本@@，但却增加了这些部门的创收压力@@，出现一些执法部门通常依靠罚款和设置不合理收费等@@方式加以解决的现象@@@@，容易激化社会矛盾@@，造成@@不安定因素@@。

　　存在大量@@“吃空饷@@”和人@@才浪费现象@@@@。“吃空饷@@”现象@@由来已久@@，2014年@@国家曾对@@“吃空饷@@”行为开展专项整治活动@@。根据@@中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室发布各省@@@@、直辖市@@@@、自治区包括新疆生产建设兵团的专项整治工作进展情况@@，共清查出@@“吃空饷@@”人@@员@@163587人@@。按@@2013年@@平均工资@@51474元计算@@，仅此一项每年@@就约浪费财政支出@@84亿元@@。除了明@@“吃空饷@@”情况外@@，还有@@更多@@的隐性@@“吃空饷@@”现象@@。在机构合并或者调整过程中@@，一些人@@失去了@@“位置@@”，变成了只拿工资@@，没@@有@@具体工作安排@@，不需要@@@@上班考勤的@@“闲人@@@@”。一些领导干部离退休还有@@相当长时间@@，因为要@@为新提拔干部让位置@@@@，单位通常也采取保留福利待遇@@，不再让其负责具体工作的方式@@。这批人@@通常有@@较强的工作能力@@，甚至还年@@富力强@@，只因单位感觉难以安排@@，就将@@他们闲置起来@@，不但养了一批只拿工资不干工作的人@@@@，也造成@@了人@@力资源的巨大浪费@@。近年@@来@@，国家一直在研究推出延迟退休的时间表和路线图@@，当看到许多正值壮年@@的@@公务人@@员@@可以或明或暗地@@“吃空饷@@”，而且收入明显高于社会上许多行业的正常从@@业人@@员@@@@，无疑会增加群众的不满情绪@@，也影响了党和政府@@的形象@@。

　　优化政府@@组织结构@@@@@@，是降低行政成本@@的重要@@途径@@

　　党的十九届三中全会审议通过的@@《中共中央关于深化党和国家机构改革@@@@的决定@@》提出@@，“深化党和国家机构改革@@@@，目标是构建系统完备@@、科学规范@@、运行高效的党和国家机构职能体系@@”。2019年@@，习近平总书记在深化党和国家机构改革@@@@总结会议上强调@@，“深化党和国家机构改革@@@@是对党和国家组织结构@@和管理体制的一次@@系统性@@、整体性重构@@”。在今后的机构改革@@中@@，要@@按@@照顶层设计的要@@求@@，着力抓落实@@，以科学完善的机构设置@@，实现行政成本@@较低@@，行政效果较佳@@，将@@我国改革@@开放事业推向新的广度和深度@@。

　　在思想观念上@@，改变全能政府@@理念@@，回归有@@限政府@@@@、服务政府@@本质@@。新中国@@成立后的@@30年@@，我国实行的全能型政府@@模式@@，政府@@管理一切也负责一切@@。但事实证明@@，社会事务极端复杂@@，政府@@不可能对全体国民做到吃喝拉撒睡全部管起来@@，那样不但会制约社会的活力@@，也是政府@@不可能完成的任务@@。到底应该建立一个大政府@@还是小政府@@@@，每个国家在不同@@阶段会有@@自己的考量@@，有@@限型政府@@必然会在许多方面管理服务不到位@@，为了防止出现管理与服务真空@@，就要@@引入合作伙伴@@。政府@@应与社会组织@@开展广泛合作@@，把一些政府@@管不了@@、管不好的事情@@，交由相关社会组织@@去填补@@，形成互助型社会治理模式@@。这样既有@@助于政府@@压缩机构@@设置@@、减少行政人@@员@@@@、减轻成本压力@@，又为社会组织@@发展提供了大有@@作为的空间@@@@。必须注意的是@@，政府@@与社会组织@@等@@建立合作伙伴关系@@，只是分权@@，而不是放任不管@@，政府@@要@@在其中发挥主导作用@@。特别是在最基层的网格单元内@@，应进一步加强党的全面领导@@，引导多元参与@@，实现基层自治@@，最终达到政府@@@@、社会组织@@、人@@民群众多赢的效果@@。

　　在机构设置上@@，党政机构合署办公@@、大部制@@、省@@直管县@@@@、事业单位改革@@等@@要@@继续发力@@。这些改革@@都是我国在深化改革@@方面推出的重大举措@@，已经取得了明显成效@@，今后应当继续深入推进下去@@。党政机构合署办公@@、大部制@@、省@@直管县@@@@改革@@等@@@@，有@@的重点是压缩机构@@设置@@，有@@的重点是减少行政层级@@，目的都是改变机构设置@@，使其更符合国家治理@@体系和治理能力现代化的需要@@@@@@，更有@@利于改革@@开放事业的持续深入推进@@，更方便企业群众创业办事@@。今后应研究针对机构设置@@“上下一般粗@@”的改革@@方案@@，有@@的部门设置可以采取@@“金字塔@@”结构@@，也有@@的部门设置可以采取@@@@“倒金字塔@@@@”结构@@。在上下级的业务对接上@@，既要@@找出@@“一对多@@”的办法@@，也要@@找出@@“多对一@@”的办法@@。很多改革@@需要@@@@通过试点观察效果@@，需要@@@@“摸着石头过河@@”。而且改革@@一定会触动某些部门@@、某些阶层@@、某些人@@员@@的利益@@，因此一些地方和部门领导从@@小集体和个人@@利益出发@@，对改革@@举措先观望@@，再选择性推动@@，对部门和个人@@有@@利的就大力推进@@，对部门和个人@@不利的就能拖则拖@@，直到新的改革@@热点出现@@，原来的改革@@举措慢慢被遗忘@@，或者不再成为改革@@的重点工作@@。为此@@，一定要@@拿出具体措施@@，铲除改革@@中存在的拖延现象@@@@，真正将@@中央的顶层设计在规定时间内落到实处@@。今后对出台的改革@@举措@@，必须制定出具体的路线图和时间表@@，定期考核评估@@，对没@@有@@按@@时完成改革@@任务的单位进行公示@@；对负有@@责任的个人@@调整工作岗位@@，在职务晋升上实行@@“一票否决@@”；对改革@@创新中的失误者@@，制定相应的免责条款@@，保护他们的改革@@积极性@@。

　　在资金使用上@@，要@@加强审计工作力度@@，使财政资金在分配使用上更加合理@@。这些年@@来审计部门做了大量工作@@，封堵了大量@@“跑冒滴漏@@”之处@@，为国家节约了大量财政支出@@。仅以@@2019年@@为@@例@@，湖北省@@审计机关通过审计@@，共查出各类违规损失和浪费问题@@涉及@@金额@@413.33亿元@@，增收节支和挽回损失@@@@321.74亿元@@；吉林省@@通过审计工作@@，挽回损失@@32.2亿元@@；海南省@@也通过审计项目挽回损失@@@@19.79亿元@@。审计工作的重要@@作用不止于当年@@挽回的巨额损失@@，更重要@@的在于财政部门可以据此调整预算资金@@，进行更加合理的分配使用@@，将@@“好钢用在刀刃上@@”。

　　在行政行为上@@，“放管服@@”改革@@、营商环境@@改善等@@改革@@措施要@@持续推进@@。自推进@@“放管服@@”改革@@以来@@，行政审批事项被大幅压缩@@，行政审批效率得到大幅提升@@。今后应继续推进负面清单@@、权力清单工作@@，将@@权力关进制度的笼子里@@，对政府@@做到@@“法无授权不可为@@”，对群众兑现@@“法无禁止皆可为@@”。对改革@@要@@适时进行效果评估@@，好的经验要@@及@@时总结@@，在更大范围内推广@@，有@@些可以通过法律法规的方式加以固定@@。在加强顶层设计的同@@时@@@@，给予地方政府@@更大的权限@@，使其可以根据@@本地实际@@，推出更适合@@“地情@@”的改革@@方案@@。优化营商环境@@与@@“放管服@@”改革@@一脉相承@@，在当前@@国内外环境发生深刻复杂变化@@，我国提出@@加快构建以国内大循环为主体@@@@、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下@@，应着力在优化营商环境@@上下功夫@@，实现真正意义上的高质量发展@@，做到服务更优质@@、审批更便捷@@、监管更到位@@。营造好的营商环境@@@@，各级政府@@和部门不仅要@@知道在哪些路口@@“开绿灯@@”，还要@@知道在哪些节点@@“亮红灯@@”；哪些路段该@@“加油@@”，哪些路段该@@“踩刹车@@”。

　　在人@@员@@结构@@上@@，坚持编制与需求相适应@@，增减同@@步@@，做到人@@尽其才@@。对于行政人@@员@@要@@严格控制总量@@、合理调节存量@@，做到人@@员@@增减同@@步@@@@。要@@严格控制机关人@@员@@编制@@，重点向基层一线倾斜@@。要@@压缩行政机构内的领导职数和管理岗位@@，增加办事服务岗位@@，切实改变画圈批示者多@@、具体经办人@@少的状况@@@@@@。要@@为基层人@@员@@提供合理可预期的上升通道@@，打破职业晋升的天花板@@，使得@@他们心中有@@目标@@、做事有@@能力@@、工作有@@热情@@。要@@让行政人@@员@@做到能上能下@@、能进能出@@，避免产生@@“进了体制就等@@于进了保险箱@@”，“多干有@@风险@@、少干少出错@@”，“不求有@@功@@、但求无过@@”等@@思想@@。要@@建立严格的考核机制@@，可评估@@、可量化@@，对碌碌无为人@@员@@不能@@“没@@办法@@”。要@@彻底清理@@“吃空饷@@”人@@员@@，加强对在编不在岗等@@隐性@@“吃空饷@@”人@@员@@的管理@@，使其限期回到工作岗位@@，对不遵守规定的按@@政务@@人@@员@@管理条例进行处理@@。要@@强化行政人@@员@@的成本意识和节约意识@@。一个岗位能完成的工作要@@三个岗位来做@@，一个月能完成的工作要@@半年@@才完成等@@现象@@@@，都是对行政成本@@的巨大浪费@@，必须用严格制度加以约束和改变@@。

　　在数字化转型@@上@@，加快数字政府@@@@建设@@，实行扁平化管理@@。经过@@20多年@@的@@政府@@数字化转型@@@@，我国政务@@信息化已经取得重要@@进展@@。整体政府@@@@、开放政府@@@@、协同@@政府@@@@、智慧政府@@的形象已初显现@@。未来要@@进一步在平台@@建设@@、数据治理@@、重构流程@@、重组业务等@@上做文章@@，实现全国@@一体化@@乐动安卓app 平台@@建设目标@@，实现全国@@“一网通办@@”“一网通管@@”，压缩机构@@，减少人@@员@@@@，改革@@机构设置@@“上下一般粗@@”的状况@@@@，削减中间层级@@，实行扁平化管理@@，在建设一个公平正义@@、廉洁有@@为的人@@民满意的服务型政府@@方面迈出实质性步伐@@。

　　【本文作者@@@@ 汪玉凯@@，中国@@行政体制改革@@研究会学术委员会副主任@@、教授@@；袁启华@@，《行政改革@@内参@@》副主编@@。本文系中国@@行政体制改革@@研究会@@2020年@@度重大课题@@“控制和降低行政成本@@研究@@”的阶段性成果@@】