一@@、引言@@
技术进步和经济增长使人类社会越来越富足@@，但也使社会形态高度不确定@@和复杂@@。由此导致许多难以解决的棘手问题@@，并极大地增大了社会风险@@[1]。这些高度复杂和很难应对的问题@@，通常被称为@@“邪恶的问题@@”（wickedproblem），以表明其狡猾多变@@、反复无常和无法根治的特征@@[2]。恐怖主义@@、气候变化等@@问题都是国家层面的邪恶问题@@@@，并得到@@广泛的关注@@和研究@@。占道经营@@、野广告@@、垃圾暴露@@、窨井盖缺失等@@则是城市管理的@@邪恶问题@@@@，对此开展的研究则相对不足@@。这些问题看似微不足道@@，但却长期存在并难以治理@@，不仅耗费公共资源@@、影响市容市貌@@，而且造成人员伤亡及其他社会损失@@。如何治理这些问题所带来的挑战@@，就成为城市管理面临的关键课题@@。
以社交媒体@@@@、移动智能终端@@、云计算@@、物联网@@、大数据等@@为代表的新一@@代信息技术@@，使智慧城市@@的雏形初现@@，并为这些城市痛点@@的破解提供了可能@@。[3]针对这些城市痛点@@@@，许多地方政府@@都开展了大量创新@@。特别是@@网格化管理等@@策略的引入@@，在一@@定程度上减少了这些问题的滋生@@。与此同时@@，越来越多的学术机构和企业也参与@@其中@@，推动社会关注@@和众筹众创@@。例如@@，贵州痛客@@梦工场科技有限公司@@，提出@@“痛客@@”的概念@@，发起组织中国痛客@@大赛@@，推动大数据技术解决各类痛点@@难题@@。上海数据开放大赛则从@@数据开放角度出发@@，为参赛者提供城市管理的@@数据资源@@，推动奇思妙想的大数据应用@@。
利用新型信息技术推动城市治理创新@@，并开发和实施可以破解这些痛点@@的解决方案@@，具有重要的现实意义@@。与此同时@@，对这些痛点@@及其解决过程的深入研究@@，也有助于揭示城市治理创新的过程和特征@@，并推动该领域的理论创新@@。但是@@，如何引入智慧城市@@的治理创新@@理念@@，对这些城市痛点@@加以应对和根治@@？目前@@，这方面的研究还不多见@@，且主要以理论探讨为主@@。为此@@，本文以号称城市@@“牛皮癣@@”的野广告@@为例@@，对城市痛点@@的智慧治理@@进行案例研究@@。针对野广告@@的治理难题@@，从@@公众参与@@@@、协同治理@@、智慧城市@@和疏堵并举等@@四个方面入手@@，提出@@“四位一@@体@@”的治理创新方案@@，并讨论其政策启示和理论展望@@。
二@@、城市痛点@@及其治理挑战@@
（一@@）作为城市痛点@@的野广告@@@@
城市痛点@@是城市管理者感到@@头痛的难题@@，属于@@“邪恶的问题@@”。这些问题积年@@已久@@、久治不愈和难以根除@@，虽然城市政府@@部门期望解决这些痛点@@@@，但是@@却苦于无计可施@@，常常不得不束手就擒@@。占道经营@@、野广告@@、垃圾暴露@@、窨井盖缺失等@@都属于@@城市痛点@@@@，不仅备受市民和媒体的广泛关注@@@@，而且常常成为诱发社会矛盾的热点问题@@。为什么这些问题一@@而再再而三@@地发生@@，而政府@@部门却无法有效治理呢@@？这个症结同城市痛点@@的特征不无关系@@。
城市痛点@@具有一@@些显著特征@@，使其无法得到@@根治@@。首先@@，这些问题看似微不足道@@，但却大量存在且频繁发生@@，日积月累会诱发严重的社会矛盾@@。以城市街区暴露的垃圾为例@@，如果得不到@@及时清理@@，久而久之就可能积累到@@难以收场的地步@@。加之暴雨冲刷和污水横流@@，不仅影响城市环境整洁@@，而且会导致邻里纠纷和社会矛盾@@。与此同时@@，这些问题还会诱发连锁反应@@，通过@@“破窗效应@@”使居民养成较差的行为习惯@@，并导致问题丛生的路径依赖@@。
其次@@@@，这些问题往往需要多个政府@@部门协同治理@@@@，但是@@这恰恰是城市管理的@@软肋@@。为了破解这些痛点@@@@，政府@@部门需要安排许多工作人员巡查走访@@，极大地耗费公共资源@@。以占道经营@@为例@@，违法占道经营@@者同城市管理部门就像玩一@@场场@@“猫捉老鼠@@”的游戏@@。与此同时@@，政府@@部门之间推诿扯皮和@@“踢皮球@@”，使居民面对这些问题投诉无门@@。
最后@@，城市管理部门可以使用的传统手段无法奏效@@，城市痛点@@陷入常态化和无序化@@。城市痛点@@就像一@@个病入膏肓的垂死之人一@@样@@，似乎任何手术和药剂都无济于事@@。与此同时@@，这些问题的涉案金额不高@@，惩罚力度不够@@，也在一@@定程度上纵容了违法行为的持续发生@@。疲于奔命的城市管理部门通常采取@@“运动式治理@@”的非常规手段@@，在城市痛点@@恶化时才行动起来@@，但往往为时已晚和收效甚微@@。
非法张@@贴广告@@，俗称@@“野广告@@”或@@“牛皮癣@@”，是城市治理的@@“顽疾@@”或@@“痛点@@”。不法广告商或@@居民在路面@@、电线杆@@、墙面等@@张@@贴的广告@@，不仅影响市容美观@@，而且难以清理整顿@@。许多广告属于@@非法广告@@，涉及色情@@、金融诈骗@@、虚假医药等@@领域@@，对城市健康风气造成负面影响@@。城市管理部门不得不花费巨资雇人清理@@，并开发强力清除@@野广告@@的机器和药剂@@。尽管环卫工人可以利用先进技术和工具快速清理@@，但野广告@@却层出不穷@@，可谓@@“野火烧不尽@@，春风吹又生@@”。清理后的野广告@@通常会留下无法根除的斑痕@@，就像城市皮肤的一@@道道创伤一@@样难以彻底抹去@@。此外@@，得不到@@有效根治的野广告@@@@，还可能诱发其他人效法@@，产生所谓的@@“破窗效应@@”，使城市管理难上加难@@。因此@@，在野广告@@滋生泛滥的街区@@，往往也是犯罪猖獗和社会秩序混乱的区域@@，为公共治安留下严重隐患@@。结合上述讨论@@，可以认定野广告@@是城市管理的@@痛点@@之一@@@@，也是亟待破解的邪恶问题@@@@。
（二@@）野广告@@的治理挑战@@
中国几乎所有城市都不同程度地存在野广告@@问题@@，面临问题泛滥而难以根治的困境@@。无论是城市政府@@有关部门还是社区基层组织@@，都下大力气去治理野广告@@@@。虽然取得了一@@定效果@@，但是@@总体来说@@收效甚微@@。概括来说@@，目前@@的做法主要包括事后清理@@、宣传教育@@、“保甲连坐@@”和罚款停机等@@方式@@。但是@@总体来说@@，这些做法是低效@@、费力和不可持续的@@。
面对野广告@@@@，政府@@部门首先@@想到@@的是快速清理@@。这种@@做法不仅耗费大量财力人力物力@@，而且治标不治本@@。一@@些张@@贴牢固甚至刷漆的野广告@@@@，很难完全清除@@@@。张@@贴在高处的野广告@@@@，清除@@可能带来工作人员的安全风险@@。除了事后清理@@，政府@@部门对市民进行宣传教育@@@@，培养他们爱护环境的意识@@。这固然可以减少野广告@@@@，但是@@对广告商而言却爱莫能助@@。与此同时@@，宣传感化是德治@@，需要长期持续的@@“浸濡@@”，很难同目前@@城市管理的@@迫切需求相匹配@@。
目前@@一@@些社区要求商户负责@@“三@@包@@”，清理其负责区域的野广告@@@@，类似于@@“保甲连坐@@”的方式@@。这种@@层层下派任务和划片治理的方式@@简单粗放@@，同事后清理如出一@@辙@@，也无法完全根治野广告@@@@。不仅如此@@，商户经营业务繁忙@@，无暇顾及野广告@@@@。清理野广告@@徒增商户的成本@@，不利于简政放权和营造良好的营商环境@@@@。
按照市容规定@@，可以对违规商家和个人处以@@1000元以下的罚款@@。对于拒不配合的@@，可以对留有通信号码的野广告@@@@，暂停其通信服务@@。由于罚款的额度较低@@，同广告商的巨额商业收益不成比例@@，无法发挥震慑作用@@，因此@@其作用有限@@。暂停通信服务的做法@@，等@@于掐断了广告商的信息来源和收入渠道@@，具有很强的威慑力@@。但是@@，广告商仍然可以频繁更换通信号码@@，所以此法也有一@@定局限@@。此外@@，依靠城市管理部门的工作人员去排除和清理@@，仍然是一@@项浩大而低效的工作@@，总体可持续性并不强@@。
综上所述@@，各地政府@@部门在治理野广告@@方面不可谓@@不够用心用力@@。但是@@，鉴于目前@@的做法仍然没有摆脱既定的框架和传统的模式@@，所以仍然是治标不治本和收效甚微@@。因此@@，需要创新求变@@，引入智慧城市@@的治理理念@@@@，并提出@@更有针对性@@、效率性@@、有效性和可持续性的治理方案@@。
（三@@）新加坡的治理经验与启示@@
无论国内还是国外@@，城市管理者都对层出不穷的野广告@@头疼不已@@。在野广告@@的治理方面@@，国内外城市都进行了持续不懈的探索和实践@@，并积累了值得参考的经验@@。这里以笔者在新加坡的观察和研究为例@@，介绍其治理野广告@@的实践做法和经验启示@@[4]。新加坡在治理野广告@@方面经验丰富@@，并积累了许多富有创新性的实践@@，使之成为享誉全球的@@“花园城市@@”。野广告@@虽然本身是城市管理者头疼的难题@@，但是@@对其治理的过程中也蕴含着值得挖掘的智慧城市@@建设良方@@。概括来说@@，新加坡在治理野广告@@方面采取了严刑酷法@@、技术创新@@、疏堵结合@@、群众路线等@@做法@@[5]。
新加坡素以罚款名目繁多著名@@，因此@@也被称为@@“罚款之都@@”（fine city）。在野广告@@治理方面@@，政府@@严厉罚款@@，并有其他配套惩戒措施@@，甚至可以动用刑罚@@。比如@@，负责野广告@@治理的陆路交通局就从@@@@2015年@@提高罚款额度@@，从@@过去的首犯罚款@@300新币@@增加到@@@@500新币@@（1新币@@约合@@5元人民币@@）。如果累犯则增加罚款额度@@，并最高可罚款@@2000新币@@。这样一@@来@@，令胆敢违法的广告商和居民闻风丧胆@@。除非不知情或@@侥幸@@，否则广告商和居民绝不敢违法张@@贴野广告@@@@。2011年@@政府@@开出@@674张@@罚单@@，2012年@@减少至@@454张@@，2013年@@则进一@@步减少至不足@@300张@@。
野广告@@通常出现在灯柱@@、电线杆@@或@@墙面上@@，所以新加坡政府@@采用新材料来装饰街道立面@@，广告一@@贴就自动掉落@@，很难保持在上面@@。尽管这项技术会增加政府@@开支@@，但是@@其效果却立竿见影@@。2009年@@，新加坡政府@@试点该计划@@，发现其效果显著@@，于是在全岛推广@@。从@@2010年@@开始@@，新加坡政府@@就在主要路段和交通枢纽布设这种@@防贴材料@@，目前@@已在全岛@@600多个地点近两万个路灯柱和道路设施上使用该材料@@。这项技术创新@@使非法张@@贴的广告一@@吹就落@@，大大减少了政府@@清除@@的费用@@，使政府@@每年@@减少开支达@@10万新币@@@@。
如果只是上述两方面做法@@，可能还无法真正消除野广告@@@@，因为广告的需求仍然存在@@。如果广告需求得不到@@解决@@，野广告@@可能@@“蹬鼻子上脸@@”，出现在更加难以清除@@的地方@@，如楼顶@@、墙角@@。野广告@@还有可能使用不需要张@@贴的载体@@，如喷漆或@@钉立@@，使清除@@工作更加困难@@。因此@@，新加坡在地铁站@@、巴士站@@、商场和组屋区等@@设立公开广告窗@@，广告商和居民可以@@花费低廉价格租用的广告位@@，而不必铤而走险去张@@贴野广告@@@@。一@@般来说@@，只需花费@@0.5到@@1新币@@，就可以张@@贴一@@张@@@@A4纸大小的广告@@。2011年@@以来@@，新加坡政府@@在人流密集的地铁站附近广设低价广告橱窗@@，并大力宣传教育@@@@，显著减少了非法广告的滋生@@。不过@@，对于广告内容本身就违法的野广告@@而言@@（如色情@@、赌博等@@@@），可能这种@@方法也无法奏效@@。
尽管新加坡雇佣了全世界密度最高的清洁工@@，但是@@如果没有民众的积极参与@@@@，政府@@也只能为治理野广告@@而疲于奔命@@。因此@@，新加坡政府@@推出了鼓励民众参与@@监督的渠道和手机应用程序@@（APP）“一@@联通@@”（OneService）。居民可以@@“随手拍@@”去举报野广告@@@@等@@问题@@，并得到@@有关部门的快速回复和处理@@。这种@@APP类似于@@美国波士顿治理道路坑洞的@@“街震@@”（StreetBump）、英国伦敦处理垃圾的@@“伦敦爱净@@”（LoveClean London）、修理路面的@@“我修我街@@”（FixMyStreet）等@@，但是@@又有所不同@@。[4]“一@@联通@@”同中国一@@些城市使用的网格化管理异曲同工@@，鼓励市民举报城市管理中存在的问题@@，为政府@@部门提供了千万双眼睛去发现和定位问题@@。
通过@@上述手段@@，新加坡基本上清除@@了野广告@@@@。虽然在一@@些角落仍然不乏野广告@@@@，但相比其他国家和城市@@，新加坡仍然做得比较令人满意@@。不过@@，新加坡的野广告@@在近些年@@有@@“死灰复燃@@”的迹象@@，这同政府@@放松管制和期望讨好民意不无关系@@。特别是@@2011年@@大选失利以后@@，执政党为了巩固执政基础@@，对民众的管制今不如昔@@，使野广告@@有@@“抬头@@”的迹象@@。但是@@，总体来看野广告@@仍然控制在可接受的范围内@@。
三@@、智慧城市@@的治理创新@@：理念与手段@@
（一@@）智慧城市@@的治理理念@@
智慧城市@@不仅指智慧的技术@@、智慧的人@@，而且更关注@@智慧的协同和合作@@。智慧城市@@意味着通过@@信息技术打造人类合作的新平台@@@@，并推动开放治理和绩效改进@@。一@@座城市的@@“智商@@”就体现在能否充分利用信息技术@@，吸引并动员人力资源@@，并推动不同组织和个体之间的协同与合作@@。[6]在智慧城市@@的协同治理@@中@@，政府@@部门不仅仅需要完善内部管理@@，而且需要加强同其他主体@@的协同@@，共同促进城市痛点@@的消弭@@。因此@@，智慧城市@@的核心要义表现在透明@@、参与@@、创新和协同@@[7]。针对野广告@@等@@城市痛点@@@@，本文设计的治理方案重点突出如下几个智慧城市@@理念要点@@，可以概括为@@“四位一@@体@@”的智慧城市@@治理创新体系@@。
首先@@，智慧城市@@依赖于信息技术的应用@@。信息化时代@@@@，特别是@@Web2.0时代@@，智能移动终端@@、社交媒体@@、地理定位服务@@（GPS）等@@为智慧型治理野广告@@提供了可能@@。如果仍然延续传统思维和陈旧做法@@，就显得不合时宜@@，也无法达到@@效果@@。因此@@，需要在野广告@@等@@城市痛点@@的治理创新中引入和开发各种信息技术@@，推动城市治理的智慧化@@。
其次@@@@，智慧城市@@需要公众参与@@的支持@@。“群众的眼睛是雪亮的@@”。要动员全社会力量参与@@@@，而不只是政府@@@@“唱独角戏@@”，才能根治野广告@@@@。尽管政府@@可以动用其人员和设备@@，但是@@仍然无法做到@@尽善尽美@@。相对来说@@，政府@@“独臂难支@@”，治理的成本收益也不高@@。因此@@，智慧城市@@特别强调人的智慧@@，以及民众参与@@共治城市问题@@。
再次@@@@，智慧城市@@是协同治理@@@@。野广告@@的治理离不开多个部门和单位的协同@@，否则单靠环卫部门的清理@@、城管部门的处罚@@，都是不可取的@@。通信服务公司@@、信用管理机构等@@都需要参与@@协同治理@@@@，才能使野广告@@得到@@根治@@。智慧城市@@不仅需要不同部门提供关联性数据@@，为大数据技术的应用提供平台@@@@；而且需要各个部门通力合作@@，通过@@跨部门协同促进问题破解@@。
最后@@，智慧城市@@是一@@项系统工程@@，需要疏堵并举@@。广告不是坏事@@，野广告@@的出现可以让一@@些有需求的人找到@@商机@@。恰恰是因为缺少足够和有效的合法渠道@@，才使野广告@@出现@@，以满足广告需求@@。因此@@，如果能够变堵为疏@@，在围追堵截的同时予以适当疏导和分流@@，可能起到@@事半功倍的效果@@。因此@@，智慧城市@@不是一@@剂万灵药@@，而是需要多管齐下的综合治理@@。
（二@@）智慧城市@@的治理方案设计@@
基于智慧城市@@的理念@@，以野广告@@为例@@，提出@@了治理城市痛点@@的实施方案@@（参见图@@@@1）。首先@@，市民通过@@城市管理部门开发的手机@@APP举报野广告@@@@。这些上传的信息被汇总和存储为关联数据@@，并在城市管理部门和其他相关部门之间共享共用@@。基于违法事实@@，相关部门对违法企业或@@个人予以处罚@@、通告和列入信用黑名单等@@处理@@，并督促其整改@@。与此同时@@，设立公用广告栏@@，使野广告@@有@@合法出口@@，铲除非法野广告@@的滋生土壤@@。
图@@1 野广告@@的智慧城市@@治理模型@@
