各省@@、自治区@@、直辖市人民政府@@，国务院各部委@@、各直属机构@@：
国家@@发展改革委@@、财政部@@《关于规范实施政府和社会资本合作@@@@新机制@@的指导意见@@》已经国务院同意@@，现转发给你们@@，请认真贯彻落实@@。
国务院办公厅@@
2023年@@11月@@3日@@
（此件公开发布@@）
关于规范实施政府和社会资本合作@@@@
新机制的指导意见@@
国家@@发展改革委@@ 财政部@@
政府和社会资本合作@@（PPP）实施近十@@年@@来@@，一@@定程度上起到了改善公共服务@@@@、拉动有效投资的作用@@，但在实践中也出现了一@@些亟待解决的问题@@@@。为贯彻落实党中央@@、国务院决策部署@@，进一@@步深化基础设施投融资@@体制改革@@，切实激发民间投资活力@@，现就规范实施政府和社会资本合作@@新机制@@@@（简称新机制@@）提出如下指导意见@@。
一@@、准确@@把握新机制的总体要求@@
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导@@，深入贯彻党的二@@十@@大精神@@，坚持稳中求进工作总基调@@，完整@@、准确@@、全面贯彻新发展理念@@，加快构建新发展格局@@，着力推动高质量发展@@，统筹发展和安全@@，规范实施政府和社会资本合作@@新机制@@，充分发挥市场机制作用@@，拓宽民间投资空间@@@@，坚决遏制新增地方政府隐性债务@@，提高基础设施和公用事业项目@@建设@@运营@@水平@@，确保规范发展@@、阳光运行@@。
（一@@）聚焦使用者付费项目@@@@。政府和社会资本合作@@项目@@应聚焦使用者付费项目@@@@@@，明确收费渠道和方式@@，项目@@经营收入能够覆盖建设@@投资和运营@@成本@@@@、具备一@@定投资回报@@，不因采用政府和社会资本合作@@模式额外新增地方财政未来支出责任@@。政府可在严防新增地方政府隐性债务@@、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下@@，按照一@@视同仁的原则@@，在项目@@建设@@期对使用者付费项目@@给予政府投资支持@@；政府付费只能按规定补贴运营@@@@、不能补贴建设@@成本@@。除此之外@@，不得通过可行性缺口补助@@、承诺保底收益率@@、可用性付费等任何方式@@，使用财政资金弥补项目@@建设@@和运营@@成本@@@@。
（二@@）全部采取特许经营模式@@。政府和社会资本合作@@应全部采取特许经营模式@@实施@@，根据项目@@实际情况@@，合理采用建设@@@@—运营@@—移交@@（BOT）、转让@@—运营@@—移交@@（TOT）、改建@@—运营@@—移交@@（ROT）、建设@@—拥有@@—运营@@—移交@@（BOOT）、设计@@—建设@@—融资@@—运营@@—移交@@（DBFOT）等具体实施方式@@，并在合同中明确约定建设@@和运营@@期间的资产权属@@，清晰界定各方权责利关系@@。
（三@@）合理把握重点领域@@。政府和社会资本合作@@应限定于有经营性收益的项目@@@@@@，主要包括公路@@、铁路@@、民航基础设施和交通枢纽等交通项目@@@@，物流枢纽@@、物流园区项目@@@@，城镇供水@@、供气@@、供热@@、停车场等市政项目@@@@，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目@@@@，具有发电功能的水利项目@@@@，体育@@、旅游公共服务@@等社会项目@@@@，智慧城市@@、智慧交通@@、智慧农业@@等新型基础设施项目@@@@，城市更新@@、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目@@@@@@。
（四@@）优先选择民营企业参与@@。要坚持初衷@@、回归本源@@，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作@@新建@@（含改扩建@@）项目@@，制定@@《支持民营企业参与@@的特许经营新建@@（含改扩建@@）项目@@清单@@（2023年@@版@@）》（以下简称清单@@，见附件@@@@）并动态调整@@。市场化程度较高@@、公共属性较弱的项目@@@@@@，应由民营企业独资或控股@@；关系国计民生@@、公共属性较强的项目@@@@@@，民营企业股权占比原则上不低于@@35%；少数涉及国家@@安全@@、公共属性强且具有自然垄断属性的项目@@@@@@，应积极创造条件@@@@、支持民营企业参与@@。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作@@项目@@@@，可积极鼓励民营企业参与@@。外商投资企业参与政府和社会资本合作@@项目@@按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行@@。
（五@@）明确管理责任分工@@。国家@@发展改革委@@要牵头做好特许经营模式推进工作@@，切实加强政策指导@@。地方各级人民政府要切实负起主体@@责任@@，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目@@@@。地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门@@、事业单位等@@，作为特许经营项目@@实施机构@@（以下简称项目@@实施机构@@），负责特许经营方案@@编制@@、特许经营者选择@@、特许经营协议签订@@、项目@@实施监管@@、合作期满移交@@接收等工作@@。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用@@，严格把关项目@@特许经营方案@@等有关内容@@，依法依规履行项目@@审批@@、核准或备案职责@@。各级财政部@@门要严格执行预算管理制度@@，加强地方政府债务管理@@，加大财会监督力度@@，严肃财经纪律@@。
（六@@）稳妥推进新机制实施@@。把握好工作力度@@、节奏@@，2023年@@2月@@政府和社会资本合作@@项目@@清理核查前未完成招标@@采购程序的项目@@@@@@，以及后续新实施的政府和社会资本合作@@项目@@@@，均应按照@@本指导意见规定的新机制执行@@，不再执行@@2015年@@5月@@印发的@@《国务院办公厅@@转发财政部@@发展改革委人民银行关于在公共服务@@领域推广政府和社会资本合作@@模式指导意见的通知@@@@》（国办发@@〔2015〕42号@@）。
二@@、规范推进建设@@实施@@
（七@@）严格审核特许经营方案@@@@。对拟采取特许经营模式实施的项目@@@@@@，项目@@实施机构应参照可行性研究报告编写规范@@，牵头编制特许经营方案@@@@，并比照政府投资项目@@审批权限和要求@@，由有关方面履行审核手续@@，以合理控制项目@@建设@@内容和规模@@、明确项目@@产出@@@@（服务@@）方案@@。在审核特许经营方案@@时@@，要同步开展特许经营模式可行性论证@@，对项目@@是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证@@；必要时可委托专业咨询@@机构评估@@，提高可行性论证质量@@。
（八@@）公平选择特许经营者@@。项目@@实施机构应根据经批准的特许经营方案@@@@，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者@@（含特许经营者联合体@@，下同@@）。应将项目@@运营@@方案@@@@、收费单价@@、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标@@准@@，并高度关注其项目@@管理经验@@、专业运营@@能力@@、企业综合实力@@、信用评级状况@@。选定的特许经营者及其投融资@@@@、建设@@责任原则上不得调整@@，确需调整的应重新履行特许经营者选择@@程序@@。根据国家@@有关规定和项目@@建设@@投资@@、运营@@成本@@、投资回收年@@限等@@，合理确定特许经营期限@@，充分保障特许经营者合法权益@@。特许经营期限原则上不超过@@40年@@，投资规模大@@、回报周期长的特许经营项目@@可以根据实际情况适当延长@@，法律法规另有规定的除外@@。
（九@@）规范签订特许经营协议@@。项目@@实施机构与特许经营者应在法律地位平等@@、权利义务对等的基础上签订特许经营协议@@。需成立项目@@公司的@@，项目@@实施机构应当与特许经营者签订协议@@，约定其在规定期限内成立项目@@公司@@，并与项目@@公司签订特许经营协议@@。特许经营协议应明确项目@@实施范围@@、产出@@（服务@@）质量和标@@准@@、投资收益获得方式@@、项目@@风险管控@@、协议变更@@、特许经营期限等内容@@，约定双方的权利@@、义务和责任@@。
（十@@）严格履行投资管理程序@@。对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目@@@@，应按照@@《政府投资条例@@》有关规定履行审批手续@@；对由社会资本方单独投资的项目@@@@@@，应按照@@《企业投资项目@@核准和备案管理条例@@》有关规定履行核准或备案手续@@。规范履行项目@@调整程序@@，完成审批@@、核准或备案手续的项目@@@@如发生变更建设@@地点@@、调整主要建设@@内容@@、调整建设@@标@@准等重大情形@@，应报请原审批@@、核准机关重新履行项目@@审核程序@@，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案@@审核工作@@。特许经营项目@@法人确定后@@，如与前期办理审批@@、用地@@、规划等手续时的项目@@@@法人不一@@致@@，应依法办理项目@@法人变更手续@@，项目@@实施机构应给予必要支持和便利@@。
（十@@一@@@@）做好项目@@建设@@实施管理@@。特许经营者应做深做实项目@@前期工作@@，严格按照有关规定优化工程建设@@方案@@@@，合理安排工期@@，有效控制造价@@，保障工程质量@@，做好运营@@筹备@@。对地质条件复杂@@、施工风险较大@@、存在维修养护困难的项目@@@@@@，应完善勘察和施工设计@@@@，强化建设@@风险控制@@，防止项目@@烂尾@@。项目@@建成后@@，应依法依规及时组织竣工验收和专项验收@@。需要试运行或试运营@@的项目@@@@@@，应在投入试运行或试运营@@前符合相应要求并取得试运行或试运营@@许可@@。
三@@、切实加强运营@@监管@@
（十@@二@@@@）定期开展项目@@运营@@评价@@。项目@@实施机构应会同有关方面对项目@@运营@@情况进行监测分析@@，开展运营@@评价@@，评估潜在风险@@，建立约束机制@@，切实保障公共产品@@、公共服务@@的质量和效率@@。项目@@实施机构应将社会公众意见作为项目@@监测分析和运营@@评价的重要内容@@，加大公共监督力度@@，按照有关规定开展绩效评价@@。
（十@@三@@@@）惩戒违法违规和失信行为@@。如特许经营者存在违反法律法规和国家@@强制性标@@准@@，严重危害公共利益@@，造成重大质量@@、安全事故或突发环境事件等情形@@，有关方面应依法依规责令限期改正并予以处罚@@。对提供的公共产品@@、公共服务@@不满足特许经营协议约定标@@准的@@，特许经营者应按照@@协议约定承担违约责任@@。依法依规将项目@@相关方的失信信息纳入全国信用信息共享平台@@@@。
（十@@四@@@@）规范开展特许经营协议变更@@和项目@@移交@@等工作@@。在特许经营协议有效期内@@，如确需变更协议内容@@，协议当事人应在协商一@@致的基础上依法签订补充协议@@。特许经营期限届满或提前终止的@@，应按协议约定依法依规做好移交@@或退出工作@@，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设@@@@—移交@@（BT）模式变相举债@@；拟继续采取特许经营模式的@@，应按规定重新选择特许经营者@@，同等条件下可优先选择原特许经营者@@。特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的@@，同等条件下可优先选择原特许经营者@@。对因特许经营协议引发的各类争议@@，鼓励通过友好协商解决@@，必要时可根据争议性质@@，依法依规申请仲裁@@、申请行政复议或提起行政@@、民事诉讼@@，妥善处理解决@@。
（十@@五@@@@）建立常态化信息披露机制@@。项目@@实施机构应将项目@@建设@@内容@@、特许经营中标@@结果@@、特许经营协议主要内容@@、公共产品和公共服务@@标@@准@@、运营@@考核结果等非涉密信息@@，依托全国投资项目@@在线审批监管平台@@@@，及时向社会公开@@。特许经营者应将项目@@每季度运营@@情况@@、经审计的年@@度财务报表等信息@@，通过适当方式向社会公开@@。
四@@、加大政策保障力度@@
（十@@六@@@@）加强组织实施@@。各地区要压紧压实主体@@责任@@，完善工作机制@@，精心组织实施@@。各有关部门要强化协同联动@@，明确政策规定@@，加强实施监管@@。国家@@发展改革委@@要制定@@特许经营方案@@编写大纲@@、特许经营协议范本和实施细则@@，指导各地区按照新机制要求依法合规@@、稳妥有序实施政府和社会资本合作@@项目@@@@，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件@@，营造良好制度环境@@。
（十@@七@@@@）做好要素保障和融资@@支持@@。支持在不改变项目@@地表原地类和使用现状的前提下@@，利用地@@下空间@@进行开发建设@@@@，提高土地使用效率@@。支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度@@，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型@@，提高资产利用效率@@。探索分层设立国有建设@@用地@@使用权@@，支持项目@@依法依规加快办理前期手续@@。鼓励金融机构按照风险可控@@、商业可持续的原则@@，采用预期收益质押等方式为特许经营项目@@提供融资@@支持@@。积极支持符合条件的特许经营项目@@发行基础设施领域不动产投资信托基金@@（REITs）。
（十@@八@@@@）支持创新项目@@实施方式@@。鼓励特许经营者通过技术创新@@、管理创新和商业模式创新等降低建设@@和运营@@成本@@@@，提高投资收益@@，促进政府和社会资本合作@@项目@@更好实施@@。特许经营者在保障项目@@质量和产出@@@@（服务@@）效果的前提下@@，通过加强管理@@、降低成本@@、提升效率@@、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有@@。鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产@@，形成投资良性循环@@。
附件@@：支持民营企业参与@@的特许经营新建@@（含改扩建@@）项目@@清单@@（2023年@@版@@）
附件@@
支持民营企业参与@@的特许经营新建@@
（含改扩建@@）项目@@清单@@
（2023年@@版@@）
一@@、应由民营企业独资或控股@@的项目@@@@@@
（一@@）环保领域@@
1.垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目@@@@
（二@@）市政领域@@
2.园区基础设施项目@@@@
3.公共停车场项目@@@@
（三@@）物流领域@@
4.物流枢纽@@、物流园区项目@@@@
（四@@）农业林业领域@@
5.农业废弃物资源化利用项目@@@@
6.旅游农业@@、休闲农业基础设施项目@@@@
7.林业生态项目@@@@
（五@@）社会领域@@
8.体育@@项目@@@@
9.旅游公共服务@@项目@@@@
二@@、民营企业股权占比原则上不低于@@35%的项目@@@@
（一@@）环保领域@@
10.污水处理项目@@@@
11.污水管网项目@@@@
（二@@）市政领域@@
12.城镇供水@@、供气@@、供热@@项目@@@@
（三@@）交通运输领域@@
13.城际铁路@@@@、资源开发性铁路@@和支线铁路@@@@，铁路@@客货运输商业类@@、延伸类业务项目@@@@
14.收费公路项目@@@@（不含投资规模大@@@@、建设@@难度高的收费公路项目@@@@@@）
15.低运量轨道交通项目@@@@
（四@@）物流领域@@
16.机场货运处理设施项目@@@@
17.国家@@物流枢纽@@@@、国家@@骨干冷链物流基地项目@@@@
（五@@）水利领域@@
18.具有发电功能的小型水利项目@@@@
（六@@）新型基础设施领域@@
19.智慧城市@@、智慧交通@@、智慧农业@@、智慧能源项目@@@@
20.数据中心项目@@@@
21.人工智能算力基础设施项目@@@@
22.民用空间@@基础设施项目@@@@
三@@、积极创造条件@@、支持民营企业参与@@的项目@@@@@@
（一@@）交通运输领域@@
23.列入中长期铁路@@网规划@@、国家@@批准的专项规划和区域规划的铁路@@项目@@@@@@
24.投资规模大@@、建设@@难度高的收费公路等项目@@@@
25.城市地铁@@、轻轨和市域@@（郊@@）铁路@@项目@@@@
26.民用运输机场项目@@@@
（二@@）能源领域@@
27.农村电网改造升级项目@@@@
28.油气管网主干线或支线项目@@@@
29.石油@@、天然气储备设施项目@@@@
（三@@）水利领域@@
30.具有发电功能的大中型水利项目@@@@
