一@@、 本次@@调查的方法与过程@@
本次@@调查采取的主要方法是与项目主要负责人的座谈@@。由@@于电子政务@@在@@我国还是一@@个@@新生事物@@，还没有规范的统计方法@@，项目之间的差别很大@@，数据统计也很难说明更多@@的问题@@，所以我们把重点放在@@具体电子政务@@项目的调研上@@，通过对不同层次@@@@，不同地区的电子政务@@项目@@的典型调查@@，来形成广东电子政务@@发展@@的整体印象@@。
由@@于电子政务@@成败关键点不是在@@技术上@@，而是业务的效益与可持续性@@，所以在@@调查前@@，我们圈定了四@@个主要问题作为调查的重点@@，这些问题是@@：
1. 投资的规模与资金来源@@@@？
2. 本项目能否取得效益@@？谁是真正的受益人@@？
3. 本项目的可持续性如@@何@@？
4. 推动本项目发展@@的动力机制如@@何@@？
我们相信这些问题的答案对于我们判定广东省电子政务@@发展@@是否健康@@，及判定未来的发展@@前景有着重要意义@@。
调查组@@认为@@，在@@推进电子政务@@发展@@的过程中@@，但最重要的因素@@，深入地了解电子政务@@项目的主要领导人的思想@@、动机@@、愿景以及对电子政务@@的认识水平是理解与认识广东省电子政务@@发展@@现状与未来的最有效的手段@@。我们把调查的焦点放在@@人身上@@，很少看演示@@，缩短汇报时间@@，以便集中精力与项目负责人们进行座谈@@，了解他们的真实想法@@。
在@@省信息产业厅的精心安排下@@，我们自@@2月@@15日起到@@2月@@20日止@@，考察了省委@@、办@@、局的@@8个重要单位@@，考察了广州@@、深圳两个大城市及江门@@、中山@@、汕尾三@@个地级市的一@@些电子政务@@项目@@，累计接触的项目数超过了二@@十个@@。通过与各方面电子政务@@的领导人@@、项目负责人的座谈交流@@，使我们对这些推动电子政务@@的关键人物们的思想@@、态度@@、理解力有了一@@定深度的了解@@。对政府@@部门的行为动机@@也有了一@@定的认识@@，尽管这些认识还是初步的@@，但是@@对我们理解广东省电子政务@@的特点有着重要的意义@@，它将使本次@@调查的报告更实际@@，也更有针对性@@。
在@@调查讨论的过程中@@，我们也对有关部门在@@推进电子政务@@的过程中碰到的一@@些实际问题与困难进行了讨论@@，这些讨论激发了大家的智慧@@，广东省信息办@@电子政务@@处神志雄@@处长@@带领着几位工作人员@@一@@直积极地参与调查与讨论@@，在@@本报告的最后两章@@，我们将会对广东电子政务@@中的一@@些具体问题提出一@@些建议@@，这些建议的合理之处凝聚了全体参与者的智慧@@，建议中的不当之处@@，则说明认识还需要有一@@个@@过程@@，需要更多@@的实践来锤炼@@。
二@@、 对广东电子政务@@的整体印象@@
近两年来@@，北京调查组@@的成员@@曾多次@@到广东地区进行电子政务@@的调查@@，对该地区的电子政务@@水平有着一@@定的了解@@，但这次@@集中调查的结果还是超出了我们的预想@@。广东地区电子政务@@应用的广东与深度@@，以及干部的认识水平都给我们以深刻的印象@@。我们也看到了工作中存在@@的一@@些问题@@，但这并不影响我们做出@@“广东电子政务@@已步入良性发展@@@@”的判断@@。几点突出的印象是@@：应用广@@、有深度@@、干部好@@。
1.应用广@@。在@@我们访谈的省直单位@@、有关城市政府@@部门@@，成功的与不成功的例子已非常之多@@，电子政务@@的应用已非常普遍@@。很多省直机关的微机普及率已超过人手一@@台@@。几乎所有的省直部门以及全部地市@@，都有自己的公开@@网站@@，为了推动政府@@网站@@的水平提高@@@@，广东省政府@@请计世资讯对@@42个省直机关网站与@@23个城市级网站进行了客观性的评测@@，这表明广东地区的政府@@网站@@已进入提高@@质量的阶段@@@@。在@@珠三@@角领域@@，项目的联网审批已不是什么新鲜事@@，在@@为企业的审批@@、登记办@@事服务方面@@，各城市都争相进行改进@@，从集中办@@公到网上审批@@，电子政务@@已成为地区吸引投资@@@@、提高@@地区竞争力的手段@@。在@@调查中@@，我们看到了很多成功的项目@@，以及如@@拆迁资源管理@@系统一@@类的极富创造性的应用实例@@，没有一@@定量的普遍性@@，我们也找不出这样多成功的例子@@。
2.有深度@@。广东电子政务@@建设的深度首先表现在@@对项目应用效益的关注@@@@，广东人的务实精神在@@电子政务@@项目的选择与推进中都有很好的体现@@。大部分的应用已经渡过了初期注重形式的阶段@@@@。广东开发区领导中止了并不实用的网上办@@文系统@@，代之以更有效的计划@@，地市的一@@些重要项目已进入再反复的改进阶段@@@@。说明广东电子政务@@深度的另一@@依据是电子政务@@的应用正在@@与业务重组@@@@、机构改革联系起来@@。典型的例子是地税@@信息的大集中方案@@，利用电子政务@@技术对地税@@的管理@@模式进行着改造@@，以求得更高@@的服务效率@@。省工商局也依据信息技术带来的新环境@@，将原来十几项单独的业务管理@@线进行重组@@@@，重组@@为登记@@、案件@@、监管三@@条新的业务流@@。电子政务@@应用深化的第三@@项表现是资金来源@@广泛化@@。很多项目在@@利用市场渠道筹资@@，这不仅反映了主管领导的企业家精神@@@@，还反映了领导们对于本电子政务@@项目应用效益的信心@@。
3.干部好@@。在@@调查访谈中@@，广东地区电子政务@@的领导干部来表现出来的理解力@@、政策水平@@、务实的精神给我们留下了深刻的印象@@。干部们的观念@@普遍非常前位@@，对于政府@@职能应由@@管理@@型向服务管理@@型转变@@，要用电子政务@@来提高@@政府@@的服务@@效率@@，用公开@@化@@、透明化来政府@@工作的腐败@@，已成为人们的共识@@。通过自然@@、流畅地表述电子政务@@项目背后的动因与思想@@，多数的项目负责人表现了很高@@的水平@@。在@@调研中我们深刻地感觉到干部的思想水准与电子政务@@应用水平有着高@@度的一@@致性@@。在@@每一@@个@@成功应用典型的背后@@，都有着一@@位有远见@@、有魄力的领导者及有创新精神的带头人@@。调查组@@非常感兴趣的问题是@@，什么样的环境与机制促使着大量优秀干部的成长@@@@？并能在@@合适的位置上发挥作用@@？调查组@@相信@@，正是干部的想法在@@决定着电子政务@@的前景@@。
在@@调查中@@，我们也看到了广东电子政务@@工作中表现出来的一@@些混乱与问题@@，看到了先进与后进地区间的巨大的反差@@，也有一@@些项目在@@效益方面@@、可持续性方面存在@@着很多的问题@@，特别是在@@信息保密@@与安全@@、信息共享@@、信用系统建设等方面@@，问题与混乱就更多@@@@。造成这些问题的原因是多方面的@@，既有工作问题@@，认识问题@@，也有历史@@、环境等问题@@。造成混乱的原因也不能都归咎于地方@@，很多混乱是来自上而下的条块管理@@机制的不统一@@@@。电子政务@@是一@@个@@新生事物@@，从上至下认识它都需要有一@@个@@过程@@，出现问题是一@@个@@合理的现象@@@@。广东省电子政务@@出现的这些混乱与问题并不影响我们对全省电子政务@@的现状与前景作出乐观的判断@@@@，支持这种判断最重要的依据是对政府@@干部的认识@@，他们对电子政务@@的态度@@是很理性的@@，他们有着很强的发展@@地区经济的动力@@，这种愿望会使他们会以更务实的态度@@来对待电子政务@@@@。它会有助于广东地区电子政务@@的健康发展@@@@。[page]
三@@、 对广东省信息化工作的评价@@
广东省电子政务@@工作能做到较好的水平应当说@@与省政府@@重视信息化的态度@@有关@@，也与省政府@@有关部门的长@@期政策有关@@。电子政务@@和信息化@@，都是需要有不断积累的过程@@，这使我们很关注@@@@，以往的哪些工作在@@今天产生了比较重要的效果@@。我们体会较深的有以下四@@点@@：
1.对通信基础设施建设的重视@@。广东省是对通信基础设施最重视的省市之一@@@@，也是全国通信基础设施是好的地区之一@@@@。广东的互联网@@上网率一@@直是排名最靠前的几个省市之一@@@@。应当说@@，广东通信环境的优势是与省政府@@的积极态度@@分不开的@@，不仅是省里重视@@，一@@些经济发展@@较好的地区@@，以南海为代表@@，在@@90年代后期就非常积极地筹资改善本地区的通信基本设施环境@@，广东通信环境建设不仅起步早@@，而且投资多元化@@，这就为日后的信息化应用的广泛开展创造了重要的条件@@。上网人数增加的一@@个@@直接效果是带动了信息化知识的普及和信息技术的推广@@。这为后来的电子政务@@及其它信息化应用项目的建设@@带来了很大的方便@@。
2.利用九@@运会的机会@@，有效地改善了政府@@系统的网络通信环境@@。广东省信息产业厅成功地将为九@@运会比赛报导建立起来的光纤网@@，转用为省各级政府@@及到地市的政务@@信息通信网@@，对于推动全省的电子政务@@建设起到了非常重要的作用@@。由@@省政府@@来统一@@提供政府@@间的网络通信服务@@，这就大大降低了很多电子政务@@专项应用的进入门槛@@，不仅仅是通信费用的节省@@，还有技术@@、维护@@、管理@@、托管等费用的节省@@，这就大大降低了应用成本@@，基础网络的完善更帮助用户集中精力于应用@@，更为用户争取了时间@@，更早取得效益@@。很多应用单位都高@@度肯定了这个网的重要@@，如@@果没有这样一@@个@@政府@@网络基础@@，各单位都要去忙着搞通信@@，去联网@@，不仅通信费用上升@@，更重要的是应用精力分散@@，管理@@混乱@@，简单的项目也会困难重重@@，要取得应用成果就难多了@@。
3.对高@@层领导干部加强培训的政策见到了效果@@。广东省在@@前些年就制定了一@@个@@将优秀的副处级以上的中青年干部送出国去培训一@@年的政策@@，这种培训已办@@了四@@期@@，现在@@看来已取得了非常明显的效果@@。我们已看到@@，电子政务@@做得好的地方@@，干部水平都比较高@@@@，很多经过出国培训的干部都在@@关键的岗位上发挥着重要的作用@@。这种培训扩大了干部的视野@@，提升了干部素质@@，提升了国际化的观念@@@@，对于广东省政府@@的观念@@更新起到了重要的作用@@。应当说@@各级政府@@对电子政务@@理解的前位是与这种干部培训政策密@@切相关的@@，领导培训好了@@，才会有更大的带动力@@。此外@@，我们还深感广东珠三@@角地区干部任用机制对信息化的影响@@。聘任制有利于优秀干部的选择@@，那些应用工作开展好的地区干部来源@@的丰富性也成为一@@个@@显著特点@@。后进地区通常干部来源@@狭窄@@，不仅不利于选优@@，而且会带来整个思路@@、视野的狭窄@@，这就更阻碍了后进地区的发展@@@@。
4.信息产业厅做了很多有效应的推进工作@@。例如@@@@，请计世资讯来为全省政府@@网站@@@@（42个省政府@@部门网站和@@23个地市级网站@@）进行第三@@方评测@@，这种评测对于推动各级政府@@积极地改进自己的网站起到了重要的推动作用@@。又如@@积极地推动政府@@间的办@@公文件交换系统@@，这种统一@@的公文交换系统的推动对于各级政府@@内的电子政务@@建设有着重要的推动作用@@。目前@@，省里正在@@推动@@《广东省企业信用信息网@@》的建设@@，尽管这项工作还存在@@着一@@些问题与困难@@，但是@@推动这些业务本身就是对相关部门的一@@次@@很好的培训@@，它们都在@@提高@@着全省政府@@干部对电子政务@@观念技术的认识水平@@。
由@@于缺少经验@@，广东省电子政务@@的建设@@也存在@@很多问题@@，例如@@@@在@@网络的安全管理@@上@@，在@@信息公开@@@@与保密@@问题处理上@@，在@@信息资源如@@何实现共享的问题上@@，都存在@@着许多问题@@，这些问题也有待于广东省政府@@有关部门日后在@@工作中改进@@。
四@@、推动广东省电子政务@@迅速发展@@的深层因素@@
推动电子政务@@迅速发展@@的深层次@@原因是强烈的社会发展@@需求与经济技术条件提供的可能性@@。需求与可能两大因素缺一@@不可@@。
从社会经济技术条件来讲@@，广东的条件在@@全国范围内是排前的@@。广东是我国最先实行改革开放的地方@@，借助于地理优势及改革开放的政策@@，二@@十多年来广东一@@直两位数的增长@@@@，使得整体经济达到了很高@@的水平@@，借助于有效的税收@@，政府@@财政充裕@@，为电子政务@@的发展@@创造了有利的财政条件@@。地区的经济实力增强也推动了通信基础设施的建设@@@@，除了政府@@投资加强通信基础设施建设外@@，中国电信@@、中国移动等许多通信机构也加大了对广东地区的基础设施投入@@，再加之省政府@@利用全国九@@运会的机会进一@@步完省政府@@通信网的建设@@@@，这一@@切都为电子政务@@的开展创造了良好的物质基础@@。地方经济发展@@的另一@@项重要的作用是吸引了来自全国的人才@@。深圳成为以外来人口为主的城市@@。一@@方面由@@于经济发展@@对人才吸引力的增强@@，加之政府@@对发展@@信息产业的重视@@，使得广东地区信息应用人才增多@@。人才资源丰富有利于干部水平提高@@@@，为电子政务@@的应用创造了更好的人才资源@@。同时@@，经济水平的提升同时@@也提升了每项政务@@改革的收效规模与见效速度@@。同样一@@项改进@@，在@@不同地区效果是不同的@@，经济规模大的地方效益也会大@@，在@@经济合作流畅的地区见效就会快得多@@，这就会增加改革的动力@@。总之@@，二@@十多年来广东经济的高@@速增长@@为广东电子政务@@的发展@@提供了很好的经济@@、社会发展@@环境@@。
广东电子政务@@得以迅速发展@@的另一@@重要因素在@@于非常切实的社会需求@@。需求的动力还是源于经济@@。经济发展@@的压力在@@迫使政府@@接受改革@@，提高@@效率@@，转变职能@@，从而重视电子政务@@@@。这种压力的推动表现为以下几点@@：
1.行政业务量的爆长@@@@。广东地区经济规模的爆长@@直接带来了政府@@行政业务工作量的爆长@@@@，至使原有的政府@@工作人员@@不使用先进技术将无法胜任@@。例如@@@@进出口业务量的爆长@@@@，带来了进出口海关的工作量爆长@@@@、进出口配额管理@@@@、审批工作量的爆长@@@@，进出境人员@@数量爆长@@@@，特别是推行@@CEPA计划后广东赴港旅行的开放更使出入境管理@@的工作量翻倍@@。改革开放带来大量的招商引资@@，大量的民间公司涌现@@，这使得工商@@、税务以及相关的审批业务@@、年检业务@@、监督业务工作量直线上升@@。广东地区经济的高@@速发展@@还带来数以千万计的常驻人口管理@@@@。这种实实在@@在@@的业务压力迫使相关政府@@部门利用现代信息技术来改进工作@@。
2.社会经济结构的改变迫使政府@@向服务型政府@@转向@@。政府@@态度@@与地区的经济结构密@@切相关的@@，随着改革开放的发展@@@@，地区的经济结构逐步发生了巨大的变化@@，政府@@的行为风格也在@@逐渐地转变@@。改革开放之初@@，地方政府@@收入来自拨款与国企@@，为了增加地方收入@@，地方政府@@主要的手段是自办@@企业@@，在@@一@@段时间内这些企业也取得了一@@些好成绩@@，如@@当时的万家乐@@、容声等企业@@，当时的竞争对手是老国企@@。然而由@@于体制上政企不分的弊病@@，在@@面对三@@资企业@@@@、私营企业的新竞争对手面前@@，这些新国企就跑不动了@@，一@@些企业被政府@@项目拖垮了@@，干部腐败不断增加@@，政府@@办@@企业越来越得不偿失@@。而与此同时@@@@，三@@资企业@@、民办@@企业却不断发展@@@@，其税收在@@政府@@收入中的比重越来越大@@，以至成为最主要的收入来源@@@@，这种经济结构的变化在@@珠三@@角的影响非常明显@@，政府@@观念发生了很大的改变@@，政府@@开始放弃了自办@@企业的打算@@，而开始提出@@“不求所有@@，但求所在@@@@”的口号@@，拥有企业@@，不一@@定有利@@，而让更多@@企业在@@本地落户@@，发展@@，才更能获利@@。当民营口企业的税收成为地方政府@@的主要财源之后@@，政府@@的态度@@也发生了显著的变化@@，吸引投资@@、吸引企业成为地区发展@@的关键@@。在@@这些地区@@，随处可见的口号@@是@@“为投资人服务@@”，“向纳税人致敬@@”，经济结构的变化在@@推动着政府@@由@@管理@@型向服务管理@@型转变@@，这也是为什么广东@@、地区政府@@要比内地政府@@更接受服务型政府@@的观念@@@@，这也使他们更积极地对待电子政务@@@@。
3.巨大的地区竞争力@@。市场竞争的高@@速发展@@@@，带来了地区间竞争的极大压力@@，各地区都要来争夺投资@@，争取好企业在@@本地落户@@，开始时还是比优惠政策@@，很快@@，人们发现更重要的是综合投资环境@@，不仅是基础设施@@，政府@@的服务@@、政府@@的廉正越来越成为投资环境的核心内容@@，如@@果你做得不好@@，投资就向其他地区转移@@，本地经济发展@@社会停滞@@，所以每个地区都敢怠慢@@，这也是几乎珠三@@角每个城市都在@@搞集中审批@@、网上审批等审批服务的改进@@，激烈的竞争也在@@推动政府@@促进行政公开@@@@，推动廉政@@，地区经济的竞争也促使政府@@在@@用人机制上改革@@，吸引更多@@的人才@@，以提升地区的竞争力@@。从全省的角度上讲@@，整个广东地区面对长@@三@@角的竞争@@，面对着与香港@@、东南亚的竞争@@，经济越发展@@@@，竞争给人们的压力与紧迫感就越强@@，正是这种全国@@、全球大市场中的竞争压力与紧迫感使得广东地区政府@@的改革意识@@、服务意识明显地强于内地@@，广东的政府@@官员@@比内地的干部感受着更多@@的市场竞争的压力@@，这成为他们更积极地支持电子政务@@的一@@个@@重要原因@@。
由@@此@@，我们不难理解广东的电子政务@@为什么会走在@@前面@@。[page]
五@@、 广东省电子政务@@的主要特点@@
广东省电子政务@@工作表现出如@@下的四@@大优点@@：
1.讲求实际@@。在@@我们调查过程中@@，接触的项目大都是有实效的@@，华而不实@@、大而无当的项目不多@@。项目主管人大都比较清醒@@，对效益的讨论也很容易深入与具体@@。在@@中山@@市@@，一@@位政府@@@@官员@@直截了当地批评在@@信息化推广过程中的@@“虚热@@”现象@@，敢于直截了当地批评信息化的@@“虚热@@”在@@推广信息化的热潮中是难能可贵的@@，这反映了干部的务实精神@@。在@@广东开发区@@，一@@位高@@层领导讲述他为什么中止了并没有多少@@效益的高@@层领导的网上公文审批@@，强调@@“有效增长@@@@，持续发展@@@@”的观念@@，正是这种观念使得广东开发区面积不是最大@@，但经济效益始终全国第一@@@@。在@@珠三@@角地区@@，电子政务@@的项目经费主要来自地方财政@@，干部的经济观念很强@@，这种背景使他们对投资效果十分关注@@@@，干部的讲究实际精神直接促成了许多电子政务@@项目的求实特点@@。
2.企业家精神@@。在@@一@@个@@经济活跃的地区中@@，企业家精神@@会得到更好的发挥@@，这种企业家精神@@也会更多@@地表现在@@电子政务@@的应用过程中@@，它表现为信息化应用中的创新性@@。按照信息化理论与概念推导出来的信息化工程项目是很难成功的@@，成功需要寻找能够事半功倍的好机会@@，这就是一@@种创意@@。在@@介绍南海信息经验之时@@，很多人更多@@地看到的是南海市经济实力雄厚@@，却没有细心地观察南海信息化应用中体现出来的企业家精神@@@@。这种精神首先表现在@@选题的创意上@@，应用想象力的智慧才是信息化效益的种子@@。在@@本次@@调查中@@，我们看到了一@@个@@@@“城市拆迁资源管理@@系统@@”的电子政务@@项目@@，它是一@@位负责拆迁审计的处长@@提出来的@@，融会了他多年的拆迁工程管理@@的经验@@，其表现出来的创造性智慧令调查组@@钦佩不已@@。据有关负责人反映@@，这样的典型在@@广东很多@@。广东信息化应用中的企业家精神@@还体现在@@电子政务@@项目投资渠道的多样化方面@@，很多项目是利用社会资金@@，通过政府@@与企业的合作开发@@，即服务了社会@@，又节省了政府@@资金@@，又为企业创造了后来获利的机会@@。
3.积极推动政府@@改革@@。成功的电子政务@@并不是简单的信息技术应用@@，更重要的它应当是一@@项政务@@工作的改革@@，电子政务@@与改革的配套是十分重要的@@。我们虽然还没有这方面的普遍数据@@，但是@@带头的事例已经不少了@@。例如@@@@在@@省工商局@@，原来的业务是以处为单位@@，独立管理@@@@，当推行电子政务@@之后@@，省局就将原来的@@13个独立业务重组@@为登记@@@@、案件@@、监管三@@大流程@@，想返回已不可能了@@。省地税@@局的@@大集中方案对管理@@的冲击更大@@，他们推行了规范化@@、信息化与人才三@@大工程@@，对现有的业务进行了全面整理@@，权力与信息都集中了@@，极大地提高@@了业务管理@@水平@@。珠三@@角地区的网上联合审批都是与业务的流程管理@@改革一@@同进行的@@，没有地方政府@@极大的改革决心@@，联合网上审批是很难做得好的@@。
4.对反腐倡廉@@的重视@@。在@@很多人的想象中@@，多数地方政府@@或政府@@的多数部门对于信息公开@@@@@@，反腐倡廉@@，不应表现有热情@@，因为这是在@@限制自己@@，革自己的命@@，但是@@在@@我们的调查中感觉却不是这样@@，大多数官员@@对信息开放@@，加强社会监督@@，利用电子政务@@来反腐倡廉@@的态度@@非常积极而自然@@，这也使我们惊讶@@，是什么原因促使干部有这样的觉悟呢@@？一@@位干部曾表示@@，原因很多@@，除了教育与法制手段外@@，地区经济的健康发展@@非常重要@@。在@@那些经济发展@@较好的地区@@，干部收入高@@而稳定@@，廉政之风就容易盛行@@，这将有利于地区的工作走上良性循环@@，而在@@那些发展@@比较落后的地区@@，信息公开@@@@、反腐倡廉@@则是一@@个@@不吸引人的话题@@。
六@@、 广东电子政务@@存在@@的不足@@
在@@调查中@@，我们也看到广东省电子政务@@中的一@@些不足@@，如@@：
1.部分单位对电子政务@@的理解停留在@@办@@公自动化阶段@@@@，缺少从外部效果的眼光来设计电子政务@@的应用@@。办@@公自动化与电子政务@@的区别在@@于@@：前者主要着眼于机构内部办@@公效率的改进@@，这是由@@于当时缺乏有效的公众网技术的结果@@。而电子政务@@是互联网@@时代的概念@@，互联网@@提供了政府@@之间@@、政府@@与企业家@@，政府@@与社会公众方便的网络沟通渠道@@，这将有利于我们从社会整体效果上来设计应用任务@@，发达国家把电子政务@@的重点放在@@改善政府@@与社会的沟通上@@，这对我们是一@@重要的启示@@，政府@@改革主要是为了提高@@对外的服务效果与形象@@，如@@果我们只考虑关起门来自己改进@@，那只是停留在@@初期的@@OA阶段@@，整体效益就要差多了@@。
2.有些单位对信息技术的应用还有着非常形式化的理解@@，把信息技术的优势绝对化了@@，在@@推广应用时一@@刀切@@，结果既不利于推广@@，也不利于真正效益的实现@@。在@@一@@个@@单位之中@@，领导层的工作方式@@、信息需求与基层操作人员@@的工作方式与信息需求是有很大不同的@@，领导的工作思考的成分多@@，更关注@@是外部信息与知识@@，而基层工作人员@@工作更多@@是结构化的操作@@，关注@@的是业务中的细节@@。因而一@@刀切的办@@法很难适应@@，对基层适应的网上办@@文@@，对上层不一@@定适用@@，在@@我们调研的过程@@，有些领导已提出了这种问题@@，信息技术的应用是不是真的有好处@@，还需由@@实践来检验@@，我们不应当盲目地接受@@IT企业天花乱坠的宣传@@@@，实事求是地思考最重要@@。
3.在@@信息开放与做好保密@@的处理上@@，缺乏非常清晰明确的规定@@，在@@处理中显得比较混乱@@。造成这种混乱的原因一@@方面是来自十七@@号文件内外网@@的概念与地方政府@@自己的内外网@@概念@@容易发生混淆@@，结果造成很多地方保密@@过度的问题@@，例如@@@@深圳的某一@@市区的内部网也需要物理隔离等非常不合理的问题@@。对于地市政府@@的网络@@，不应当涉及国家机密@@@@，要用经济合理的办@@法来保守政府@@工作秘密@@@@、企业的商业秘密@@@@与个人隐私@@，特别要加强系统运行的安全@@。而在@@这些方面@@，反而重视不够@@，我们将会在@@后面专门讨论调查组@@对这一@@问题的建议@@。
4.另一@@困难较多的问题是信息资源共享@@。在@@我们访谈的地方@@，谈到信息共享@@时都感到问题比较多@@，广东省在@@推广企业信用系统@@的过程中@@，也存在@@许多问题@@。深圳市工商@@、国税@@、地税@@、质监的信息共享@@还是国信办@@抓的四@@个实验点之一@@@@，现在@@这方面工作依然出现了很多问题而难以推进@@。我们认为在@@这里存在@@着一@@个@@对信息共享@@的正确认识与理解的问题@@，应当从共享的合理设计来改进@@，同时@@涉及到各方面的利益问题也应当有针对性的办@@法加以解决@@，而不能非常概念化地处理@@。由@@于这一@@问题很普遍@@，本报告也将对之专门进行讨论@@。
5.电子政务@@的发展@@还不够平衡@@，有些地区还是非常落后@@，我们不能奢望落后地区能迅速赶上来@@，但是@@还缺少一@@些专门适用于落后地区要求与方法@@，目前@@看来在@@这方面还缺乏更有针对性的措施@@。[page]
七@@、工作建议@@1：从政府@@战略出发@@，策划电子政务@@的整体行动@@
广东省电子政务@@工作虽然单个项目成功的很多@@，但是@@在@@整体上看@@，显得与全省总体战略结合得不紧@@，电子政务@@有些象是专项的技术业务@@，过于技术化@@、专业化的倾向将不利于电子政务@@与政府@@改革更紧密@@地结合@@，也不利于电子政务@@发挥更大的效益@@。在@@调查中@@，我们还是感觉到以下一@@些问题@@：
1.各部门更多@@地专注于本单位内部的信息化@@，较少有人进行整体效益的规划设计@@，对外部效果考虑不足@@。例如@@@@，技术人员@@会设计如@@何联网接收报表@@，却没有人去规划如@@何增加这种功能的社会利用率@@，结果在@@使用中实际的业务了了无几@@，致使这种功能开发只有表演阶段@@@@。
2.由@@于很多项目的提出过于内向@@，没有战略性@@、整体性的眼光@@，这样也就不利于实现各部门的相互配合和项目之间的相互配套@@。由@@高@@层领导来组@@织策划是很重要的@@，这会使我们更好地考虑外部的效果@@，并从如@@何更好地实现外部目标的要求出发来组@@织不同机构部门之间的协调@@，从而产生更大效益@@。
3.电子政务@@的项目与政府@@的宣传@@脱节@@，过于零散的电子政务@@项目@@宣传@@也难于形成社会上更深刻的印象@@，这使得电子政务@@的努力对政府@@的公众形象提升贡献不大@@，我们没有把电子政务@@与政府@@改革的关系更充分地宣传@@出来@@，由@@于缺少统一@@的口号@@与目标@@，人们无法把每项电子政务@@业务带来的影响串联为一@@种整体印象@@，这样无形资产就会流失了@@。
4.电子政务@@是一@@项巩固政务@@改革@@，提升政务@@改革效率的工具@@，由@@于缺乏统一@@的规划@@，很多部门在@@推进自己的工作中很少考虑这一@@工具的使用@@，这也是一@@种损失@@。我们在@@省广电局的@@调研中@@，听到的汇报是如@@何在@@网上办@@文却不是如@@何将广播电视的宣传@@与互闻网宣传@@工具相结合@@，这反映了电子政务@@认识的极大偏差@@。
由@@此@@，我们感觉到@@，提出问题的高@@度非常重要@@，从整体规划电子政务@@才会有整体效益@@，从局部规划电子政务@@只能有局部效益@@。因此@@，广东省政府@@应当加强电子政务@@的整体性考虑@@。
电子政务@@的整体性规划不是指技术性的整体规划@@，而是要从政府@@改革@@，政府@@形象的建设@@来给电子政务@@制定明确的任务@@。电子政务@@要与政府@@的目标联系起来@@，组@@织一@@些更有社会效果的行为@@。政府@@的改革目标已经很明确@@，要由@@管理@@型政府@@向服务管理@@型转变@@，要建立一@@个@@依法行政的政府@@@@，一@@个@@廉洁的政府@@@@，一@@个@@“人本@@”政府@@，按照这样的目标@@，电子政务@@的工作与宣传@@都应当与这个目标联系起来@@，至少@@，要让社会知道每项具体工作的战略目的@@。政府@@的一@@项重要的任务是建立公众与政府@@之间的相互信任@@，这种信任是一@@种重要的力量@@，在@@亚洲金融危机时@@，韩国公民对政府@@表现出的信任能使韩国迅速地摆脱危机@@，这就是信任的作用@@。电子政务@@是沟通政府@@与公众@@、促进相互信任的有效工具@@，我们需要从更高@@的角度来认识电子政务@@的作用@@，认识得深@@，效果就会更好@@。
政府@@改革是一@@项长@@久的建设@@@@，这也包括在@@人们心目中的形象建设@@，信用建设@@。电子政务@@在@@政府@@改革中要发挥更大的作用@@，需要我们认真地策划@@。没有多少@@效益是会自发地产生@@，没有多少@@“无意插柳柳成荫@@”的好事@@，如@@效果都是精心计划出来的@@。结合政府@@的目标@@，我们可以组@@织一@@些有效的联合行动@@，以提升分散的电子政务@@的整体效益@@。
一@@个@@可供参考的具体建议是结合行政许可法的贯彻@@，将电子政务@@与政府@@改革@@、公众宣传@@结合起来@@，使之成为提升政府@@形象@@，推行改革的重要活动来进行@@。在@@这一@@过程中@@，我们需要对现有的审批制度进行全面地检查@@，废止不合法的审批制度@@，在@@这个同时@@@@，各地区现有的联网审批的系统都需要进行调整与改进@@，它们需要提高@@到一@@个@@新的水平@@，这也是贯彻行政许可法的重要内容@@。与此配套的是要健全我们的法律法规的网上服务@@，健全网上的宣传@@@@，网上的工作要与宣传@@部门的报刊@@、广播电视等媒体结合起来做@@，这样才更有利于树立政府@@改革的形象@@，增大宣传@@教育的影响力@@。为使这项工作做得更有效果@@，我们需要设计出统一@@的口号@@@@，这种口号是政府@@改革的目标@@，并且按照政府@@的战略要求来规定电子政务@@@@、宣传@@及其他方面该做的工作@@。如@@要便于管理@@@@，还应为这项统一@@活动起一@@个@@好名子@@，好效果一@@定要来自好策划@@。
现在@@省里在@@推广@@“企业信用系统@@”，由@@7个厅局联合发出通知@@，但这个策划还是太偏重于技术@@，应用效果@@，宣传@@、信息共享@@方案的可行性还有些不足@@，还需要更整体化的改进@@。
八@@、工作建议@@2：合理地处理信息安全保密@@问题@@
电子政务@@的信息安全@@、保密@@问题是地方政府@@在@@电子政务@@建设中碰到的一@@个@@难点@@，由@@于有关文件对于各种保密@@要求的边界并无非常清晰的说明@@，至使地方工作出现一@@些困惑@@，针对这些具体的问题现提出调查组@@对此问题的意见@@，希望能有利于工作@@。
1.应澄清十七@@号文件的内@@、外网@@概念@@。十七@@号文件中的内@@、外网@@是特指的网络@@，其中@@，内网@@是指由@@国务院办@@公厅主办@@的机要政务@@网@@，其范围只到中央部委和地方的副省级以上的城市@@，不能向下延伸@@。为了防止进一@@步的误解@@，应当用@@“国办@@机要网@@”来代替极易引起误解的内网@@概念@@。这个网络要求物理隔离@@，是仅限于@@“国办@@机要网@@”范围的@@，并不要求其它网络只要名称@@上沾个@@“内网@@”也要有同样的保密@@措施@@。十七@@号文件的外网@@也是一@@个@@特指的网络@@，它是指目前@@正计划要建的联通中央各部委和省市政府@@的信息资源共享网@@，为了防止概念的混乱@@，我们建议用@@“省部网@@”来替代容易引起误解的@@“外网@@”。“省部网@@”与互联网@@是逻辑隔离@@，它是一@@个@@虚拟专网@@（VPN），应当有自己的边界@@，自己的管理@@机构@@，自己的会员@@标准和保密@@管理@@规定@@，地方机构如@@要进入该网成为会员@@@@，必须遵守其规定@@。但是@@“省部网@@”的规定对地方自建的电子政务@@网络的保密@@安全规定并没有约束力@@，地方政府@@自建的政府@@网络@@，要根据自己的情况@@，如@@涉密@@程度@@，涉密@@可能概率及后果之大小@@，来设计自己的保密@@与信息安全方案@@。由@@于很多的混乱是来自于地方的电子政务@@也使用了概念不清的@@“内网@@”、“外网@@”名称@@，建议地方政府@@在@@做方案时@@，都应当为拟建的网络起一@@个@@专有的名称@@@@，以防止过多使用公用的名称@@带来日后的混乱@@ 。
2.省市建立的电子政务@@系统@@，应当尽量避免涉及国家机密@@@@。国家机密@@是失泄后能给国家带来重大损失的机密@@@@，因此@@它应当通过专门的保密@@系统来处理@@，如@@国办@@机要网@@@@，或者通过传统的办@@法不上网@@。国家机密@@与我们常见的政府@@工作秘密@@@@、企业商业秘密@@和个人隐私不同@@，后者可以经济更为合理的保密@@措施来防护@@，而国家机密@@的保护带有政治性@@。把国家机密@@剔除于我们的系统之外@@，对大多数电子政务@@项目来讲没有什么损失@@，而只有好处@@。电子政务@@的总方向是推动政府@@的政务@@开放@@，让政府@@更加透明@@、公开@@、更加接受公众监督@@，加入国家机密@@实际上是与这一@@目标背道而驰@@，国家机密@@可通过专门的渠道去做@@，一@@般不应列入电子政务@@的规划之中@@。
3.对于政府@@的工作秘密@@@@（例如@@@@未成熟的决定@@，政府@@采购的标底@@，人事项目的安排@@……）、企业的商业秘密@@@@、公众的个人隐私@@，都应当认真地给予保密@@@@。这种保密@@方案的设计应当经济合理@@，要使保密@@系统的建设@@与失泄密@@造成的损失风险相适应@@，既防止保密@@不足@@，又要防止保密@@过度@@。
4.要重视信息资源的开放@@，根据政府@@信息资源开放的一@@般观念是@@：政府@@信息开放是原则@@，保密@@是特例@@，我们应当加快政府@@信息的开放工作@@，资料越开放@@，越能够发挥作用@@，将越有利于提高@@电子政务@@的社会效益@@。反之@@，资料越保密@@@@，其处理的成本越高@@@@，而其网上的价值越小@@，使其变得很不经济@@。
5.要高@@度重视系统运行的安全@@。在@@以往的讨论中@@，我们经常过度地重视了信息的保密@@却大大地轻视了信息与系统运行的安全@@。电子政务@@是要为公众@@、为用户服务@@，这种服务应当是可靠的@@，当用户都使用你的服务之时@@，我们则承担了巨大的责任@@，我们要维护@@社会的信任@@，就一@@定要确保系统的可靠稳定的运行@@，这就必须要全面地提升系统的安全性@@，我们应全面认识安全的隐患@@，这包括黑客@@、有意破坏者@@，也包括病毒@@、垃圾邮件的防护@@，以及系统设备的损害@@。不只保密@@是政治@@，系统的安全运行也是政治@@。
这里我们将妥善处理保密@@与信息安全概括为以下四@@个原则@@：
（1）非密@@系统优先@@。这里所指的@@“密@@”，指的是国家机密@@@@，涉及国家机密@@的系统应当单独列支@@，地方电子政务@@要避免涉及@@，以免拖累系统效率@@、进度与成本@@。
（2）逻辑隔离优先@@。不涉及重大国家机密@@的@@，没有必要物理隔离@@。物理隔离不仅成本太高@@@@，而且使用中麻烦不断@@，应尽量避免@@。
（3）信息解密@@优先@@。电子政务@@方向是推动政府@@信息开放与共享@@，多让开放数据上网才会有更好的社会效益@@。
（4）系统安全优先@@。长@@期以来@@，我们只谈保密@@@@，却少谈系统安全@@，因此@@，我们必须投入更多@@的注意力@@，来为系统安全补课@@，为公众为用户负责@@。[page]
九@@、工作建议@@3：经济合理地推进信息共享@@@@
在@@我们的调查中发现@@，信息共享@@问题是很多单位在@@工作中的一@@大难点@@，由@@于一@@些人对信息共享@@的认识过于理想化@@，缺少对共享效益@@、成本的经济性研究而寄希望于不实际的行政手段@@，导致了工作缺乏进展@@。在@@这里提出我们的一@@些看法@@。
1.信息共享@@不是最终目标@@，只是更经济地实现目标的一@@种工具@@。长@@期以来@@，IT企业与媒体把信息共享@@的好处迷信化了@@，让人误以为信息共享@@会带来无穷的利益@@，我们必须放弃这种乌托帮式的幻想@@。信息共享@@只是一@@种工具@@，它也许会带来效益@@，但必然也会带来成本@@，最关键的是看它对目标的贡献@@，这种贡献的价值与所带来的成本相比是否合算@@。因此@@信息共享@@不是个目标问题@@，而是个如@@何利用工具更经济问题@@。首先应当澄清什么是真正的效益目标@@，把信息共享@@的位置摆对@@，进而才好设计共享的分寸@@，使得从最终目标来评价经济上最为合算@@。
2.多数信息共享@@不成功的原因是信息共享@@要求设定得不合理@@。当一@@件事情久做不成之时@@，我们应当反省当初标准定得是否适当@@。实际上很多信息共享@@标准定得是非常轻率的@@，根本没有仔细权衡效益与成本@@。人们经常提出过度的要求@@，例如@@@@在@@企业信用系统@@中@@，要求税务部门提供企业纳税额@@，这使得税务部门非常为难@@，因为纳税额是企业的商业秘密@@@@@@，将纳税数提供出去将增大泄密@@的风险@@，税务部门难以承受这种高@@风险@@。但如@@果只要求提供企业纳税额的百分比@@，我们依旧可以判定企业的纳税信用@@，这会使税务部门如@@释重负@@，合作就会容易得多@@。要求提供纳税额就是过分的要求@@。在@@一@@个@@共享系统的建设@@中@@，很多部门都想搭便车@@，他们会要求不断扩大共享的范围@@，但却不会替你考虑如@@何解决不断上涨的成本@@。这会使系统背离原来设定的目标@@。企业信用系统@@就是信用系统@@，不应当用@@于纪检和公安@@，这会使原来的目标也做不成了@@。
信息共享@@要求过度还表现在@@对速率的要求上@@。例如@@@@对企业的信用判断没有必要要求外界信息实时提供@@，可以批处理@@，甚至脱机进行@@。要求实时@@、联机提供便是速率要求过度@@，它不仅会使成本升高@@@@，还会使供应方的系统安全风险增大@@，却毫不增加收益@@。
正确地设定共享的指标是确保信息共享@@系统成功的关键@@，我们一@@定要用成本的观念@@@@，应用有效性的概率的观念@@来设计共享的尺度@@，不要让概率很小的应用来拉高@@共享的标准@@，以至于破坏整体的经济性@@。适度的信息共享@@标准是确保系统成功的关键@@。
3.妥善地处理信息提供机构的利益问题@@。信息提供机构的实际利益会极大地影响该机构对信息共享@@的态度@@@@，我们应当依据不同机构的实际问题来认真选择解决办@@法@@，而不可简单地依赖行政命令@@。行政命令是短期有效的因素@@，而利益却是长@@期起作用的因素@@，信息共享@@是长@@期的事情@@，如@@果利益问题解决不好@@，即使一@@时解决了@@，以后还是会被怠工@@、质量下降导致日后的系统瘫痪@@。
有些信息利益问题是不合理的@@，如@@有些政府@@部门用政府@@收集的信息资源来进行赢利性服务@@，如@@提供工商企业咨询@@@@，这是一@@种不规范的作法@@，极易造成腐败和破坏政府@@威信@@，我们应当使之规范化@@，要使这种机构与政府@@脱钩@@，政府@@可以依一@@定的条件将信息资源提供给不只一@@家企业或事业单位来提供社会服务@@。赢利性服务与政府@@脱钩将会有效地减少信息开放与信息共享@@的阻力@@，这也是贯彻政府@@信息公开@@@@制度中的非赢利原则的重要措施@@。
有些信息利益问题是来自业务工作量的增加@@。信息提供单位的工作量增加了@@，而信息共享@@的效益却产生在@@另外的单位@@，这会造成一@@种不平衡@@，也会阻碍信息共享@@的推进@@。我们一@@方面要通过精心控制信息的指标要求@@，尽量降低对信息提供单位工作量的增加@@，尽量利用软件技术来控制提供者的边际工作量@@。同时@@还应当申请合理的经费以补偿这种额外增加的付出@@。这些利益问题看来不大@@，但是@@很持久@@，还是不可轻视@@。
我们将促进信息共享@@的一@@些措施的要点整理出来@@，希望对地方的电子政务@@工作能有所帮助@@。
1.以开放促共享@@。先抓信息开放@@，政府@@信息资源开放越多@@，信息共享@@系统越好做@@。绝大多数信息共享@@的内容都是应当能在@@信息开放的范围内得到的@@。
2.以外部效益来带动信息共享@@@@。没有外部效益@@，信息共享@@就会失去目标@@，失去价值标准@@。外部目标明确@@，也有利于政府@@组@@织各部门的配合@@，信息共享@@也会真有效益@@。
3.去掉过度的信息共享@@要求@@。过度的信息要求@@（包括过量@@、过快@@、过细的信息@@）是造成信息共享@@成本急据上升@@，阻力加大@@，以至于失败的主要原因@@，一@@定要精心设计信息共享@@的分寸@@。
4.坚持赢利性的信息服务与政府@@脱钩@@。这也是贯彻政府@@信息公开@@@@的非赢利原则的重要措施@@，政府@@部门的信息赢利性经营是政府@@信息共享@@的拦路虎@@。
5. 重视因信息共享@@而带来工作量增加的部门的利益补偿@@。□
本调查组@@的成员@@@@：
组@@ 长@@：胡小明@@
副组@@长@@@@：神志雄@@
组@@ 员@@：王宝律@@ 乔@@ 阳@@ 李淑芳@@ 聂林海@@ 郭帆@@ 姚振坚@@ 陈永亨@@
高@@ 宁@@ 丁扬程@@
执@@ 笔@@：胡小明@@
