话题参与嘉宾@@：
莫于川@@：中国人民大学法学院教授@@、中国行政法研究所所长@@
王锡锌@@：北京大学法学院教授@@、公众参与研究中心主任@@
程洁@@ ：清华大学法学院副教授@@
编者按@@
政府@@信息公开条例@@@@于@@5月@@1日开始实施@@，相伴而行的@@除了人们为制度的@@进步而发自内心的@@欢呼外@@，还有对在阜阳疫情中逝去生命的@@悲痛之声@@。这也更加让我们坚信政府@@信息公开条例@@@@的@@历史意义与现实意义@@。“徒法不足以自行@@”，政府@@信息公开的@@职责@@、公众的@@知情权@@实现以及开放政府@@的@@@@建设不会一@@蹴而就@@，这需要每个人的@@共同努力@@，我们希望本期评论版面的@@这组信息公开的@@文章@@，能够促进人们对信息公开的@@理解@@，推动条例@@的@@顺利实施@@。
公众参与是信息公开的@@永续推动力@@
如果我们能够真正落实对申请权的@@制度保障@@，那么政府@@信息公开制度的@@实施@@，就将藉由可持续的@@公众参与和行动而获得永续的@@推动力@@
王锡锌@@
理论和实践一@@再提醒我们@@，“自我推动@@”制度变革动力模式存在着极限@@：当制度变革涉及到对改革者原有利益的@@伤害时@@，推动力将递减@@，从而导致动力衰竭和疲惫@@。“动力匮乏@@”是导致许多立法和制度在实施过程中@@“打折@@”、甚至最终形同虚设的@@主要原因@@。在某种程度上@@，政府@@信息公开正是一@@项政府@@@@“自我革命@@”式的@@制度@@。我们应当意识到@@，在这一@@制度的@@实施进程中@@，政府@@的@@@@推动和自我约束固然不可或缺@@，可以起到@@“点火发射@@”的@@原初推动作用@@，但从制度实施的@@广度@@、深度以及可持续度方面看@@，我们需要鼓励和培育大规模的@@@@、可持续的@@力量来抑制政府@@自我推动@@力的@@衰减@@，并提供可更新的@@@@、持续的@@动力@@。
这种推动制度不断前行的@@力量@@，只能是社会个体以及由他们组织起来的@@公民@@社会的@@力量@@。相比于政府@@主导自上而下的@@@@“自我推动@@”，社会公众的@@推动力可以被理解为一@@种自下而上的@@权利和利益推动@@。社会公众的@@推动力有其清晰的@@法律和现实基础@@。从法律上看@@，信息公开既是政府@@职责的@@要求@@@@，更是现代社会公民@@知情权@@的@@要求@@@@，因此@@民众有权利去推动这一@@制度的@@有效运行@@。从现实角度看@@，在现代社会中@@，信息往往意味着利益@@、资源和行动能力@@，因此@@个体和组织都可能基于各种各样的@@利益诉求或公民@@精神而采取行动@@，要求@@政府@@开放相应信息@@。政府@@信息公开制度实践的@@社会推动力不仅有其必要性@@，也完全有其现实性@@。
我们看到@@，政府@@信息公开的@@制度安排其实已经提供了@@“双引擎@@”动力装置@@。在开放政府@@信息的@@操作上@@，一@@是规定@@政府@@应依法主动公开信息@@；二@@是公民@@@@、法人和组织可以依法申请行政机关披露特定信息@@。从这种制度安排看@@，公民@@、法人和组织的@@申请本身就可以构成直接推进信息公开的@@社会性力量@@。从逻辑上讲@@，只要是不属于法定免予公开范围的@@政府@@信息@@，公众都有权利申请信息公开@@。如果我们能够真正落实对申请权的@@制度保障@@，那么政府@@信息公开制度的@@实施@@，就将藉由可持续的@@公众参与和行动而获得永续的@@推动力@@，制度也将在公众日常化的@@@@“消费@@”过程中获得生生不息的@@活力@@。
自下而上的@@社会推动力不仅直接表现在上述申请环节@@，还表现在政府@@信息公开制度的@@其他重要环节@@。例如@@，对于政府@@依法应当主动公开的@@信息@@，政府@@是否发布了@@？信息发布是否准确@@、及时@@、客观@@？发布的@@方式是否便于公众查询@@？对这些实施中不可避免会遭遇的@@问题@@，尽管也可以通过条例@@所设定的@@内部监督程序进行监督@@，但公众的@@监督毫无疑问是不可缺少的@@@@。因此@@，来自社会公众的@@自下而上的@@推动力@@，对于政府@@是否充分履行信息公开义务将构成了一@@种有效的@@@@、广泛的@@制约@@。有了这种制约@@，政府@@的@@@@“自我推动@@”才可以化压力为动力@@；有了这种制约@@，才可以防止一@@些政府@@官员在一@@阵即兴表演之后对制度实施产生审美疲劳@@、规避甚至抵触等情绪化行为@@，制度的@@实施才可以获得结构优化意义上的@@动力装置@@@@。
制度变革推进过程中自下而上的@@社会推动力量@@，在当今中国社会中还显得相当柔弱@@。一@@方面@@，社会的@@组织化程度很低@@，社会成员和利益分散化比较明显@@，个体行动往往面临@@“集体行动的@@困境@@”，影响到有序的@@社会@@“合力@@”的@@形成@@。另一@@方面@@@@，社会公众讨论公共话题的@@平台@@和空间@@依然亟待扩展@@，通过媒体而寻求社会共识@@、讨论公共问题的@@机制仍然显得薄弱@@。同时@@，尽管我们高度重视公民@@的@@表达权@@、知情权@@、参与权@@、监督权@@，但在法律制度层面上@@，这些权利的@@制度保障和救济机制依然亟待完善和充实@@。公民@@社会力量的@@增长@@，有赖于进一@@步的@@社会有序组织化和公众充权@@。
有序的@@社会力量的@@培育@@，最佳的@@途径是公众实践@@。政府@@信息公开领域可以成为这种公众实践的@@重要领域@@，应当在理念上和行动上鼓励公众的@@参与实践@@。强调政府@@信息公开制度实施中自下而上的@@推动力@@，不仅可使我们获得制度实施的@@增援力量@@，而且凸显了公民@@知情权@@这一@@信息公开制度的@@核心基础@@。政府@@向公众开放信息@@，不是@@恩赐@@，不是@@“自我革命@@”，而是一@@项义务@@，是对公民@@知情权@@的@@回应@@。而这正是现代社会中政府@@信息公开制度的@@本质所在@@。
推行政府@@信息公开@@并非一@@片坦途@@
如果不能正确处理好公开后的@@各种问题@@，条例@@施行后因政府@@信息公开争议引起的@@复议@@、诉讼@@、信访案件会蜂拥而来@@
莫于川@@
政府@@信息公开条例@@@@把保障行政相对人依法获得政府@@信息作为首要的@@立法目的@@@@，体现了关注@@民生@@、保障权利@@、提供服务的@@精神@@，具有许多值得关注@@的@@创新内容@@。例如@@：公开条例@@确立了一@@系列基本原则@@，例如@@公开原则@@、平等原则@@、服务原则@@、便民原则@@、安全原则@@、法治原则等等@@。其中的@@服务原则@@特别具有中国特色和当代行政法治特色@@，它要求@@我们建立的@@政府@@信息公开法制不仅能够提高政府@@行为的@@透明度@@，展现阳光@@、廉洁的@@政府@@形象@@，而且能够通过提供政府@@信息促进行政相对人的@@经济社会发展@@，展现出服务型政府@@的@@@@形象@@，体现了我国由管理行政@@、秩序行政转变为服务行政@@、法治行政的@@行政体制改革方向和行政法制发展方针@@。
公开条例@@还确立了一@@系列重要制度@@，例如@@政府@@信息的@@主动公开和依申请公开制度@@，政府@@信息的@@公开范围和豁免公开范围制度@@，政府@@信息的@@公开主体@@制度@@，政府@@信息的@@公开发布和统一@@协调制度@@，政府@@信息的@@公开程序@@制度@@，政府@@信息可分割提供制度@@，政府@@信息的@@监督和保障制度@@。其中一@@些制度创新具有重大现实意义@@。
公开条例@@对于推进社会主义民主法制建设和反腐倡廉具有多方面作用@@。第一@@@@，公开条例@@规定@@的@@内容包括了政府@@信息公开的@@主体@@@@、要求@@、基本内容@@、重点内容@@、公开程序@@、监督检查@@、权利救济等丰富的@@内容@@，以保证准确@@、及时@@地公开政府@@信息@@。行政机关的@@职责权限@@、办事程序@@、办事结果@@、监督方式等政府@@信息为广大群众知晓@@，有利于保障人民群众的@@知情权@@@@、参与权@@和监督权@@@@，促进政府@@机关正确地行使行政权力@@，实现依法行政@@。第二@@@@，便于从制度上@@、从源头上遏制和预防腐败@@。阳光是最好的@@防腐剂@@，行政权力公开透明运行会大大地降低腐败发生的@@机率@@。公开条例@@是推进社会主义民主@@，建设阳光政府@@@@、法治政府@@的@@@@重要举措@@。第三@@@@，能够促进行政机关工作作风的@@转变@@。推行政府@@信息公开@@，能够促进行政机关和公务人员以人为本@@、行政为民@@、依法办事@@、廉洁奉公@@，不断提高行政水平和工作效率@@。第四@@@@，有利于推进和统一@@全国的@@政府@@信息公开工作@@。在公开条例@@出台之前@@，许多地方推行了政务@@公开的@@试点@@，也对此作出一@@些具体规定@@@@。公开条例@@出台以后@@，各地政府@@信息公开工作应按公开条例@@进行统一@@规范@@。
政府@@信息公开法制的@@建立和完善@@，事关行政理念的@@调整和行政模式的@@转变@@，牵一@@发而动全身@@，特别是在区域发展极不均衡@@、政府@@层级繁琐复杂的@@我国@@，实现这一@@进程殊为不易@@，因此@@实施工作难度不会小@@。现在公开条例@@即将施行@@，不管此前的@@准备工作如何@@，接下来亟需做好的@@工作包括@@：一@@是机构调整和队伍建设@@，调整工作职能@@，划清责任界限@@；二@@是尽快清理本届政府@@信息以编制公开目录加以公布并及时@@更新@@；三@@是加强网站建设@@，整合政府@@网站@@上的@@各种公开栏目并保障其发布@@、检索@@、申请等基本功能的@@实现@@；四@@是务必作出必要投入@@，将档案馆和公共图书馆辟为公开场所并配置必要设备@@；五是制定有关规范性文件@@，健全工作机制@@；六是亟需开展行政公务人员特别是信息公开工作干部的@@专门培训@@；七是抓住施行后出现的@@典型案例和事例进行剖析@@、总结经验@@，加大宣传力度@@，争取广大民众和全社会对政府@@信息公开工作的@@理解@@、支持和参与@@，形成良好的@@外部环境@@。
值得一@@提的@@是@@，公开条例@@规定@@的@@第三@@@@类政府@@信息公开主体@@@@(第一@@@@类是行政机关@@，第二@@@@类是法律法规授权的@@具有管理公共事务职能的@@组织@@)，也即教育@@、医疗卫生@@、计划生育@@、供水@@、供电@@、供气@@、供热@@、环保@@、公共交通等与人民群众利益密切相关的@@大量公共企事业单位@@，由于认识水平@@、人员素质@@、工作性质@@、约束机制等多方面原因@@，他们可能是公开条例@@实施过程中最易被忽视@@、最易生弊端的@@薄弱环节@@，亟需政府@@信息公开工作的@@领导机关和主管部门给予高度重视@@、加强指导和督促检查@@，防止其不透明@@、不公正@@、不廉洁的@@公共服务行为严重伤害人民群众利益@@。
如果不正确认识并妥善解决上述问题@@，公开条例@@确立的@@目标就难以实现@@，公开条例@@施行后因政府@@信息公开争议引起的@@复议@@@@、诉讼@@、信访案件蜂拥而来@@，将使有关政府@@机关陷于极大的@@被动@@。正因为如此@@，可以说公开条例@@颁行使得我国行政公开法制建设获得了重大的@@发展机遇@@，同时@@也面临严峻挑战@@，需要各级政府@@机关和行政公务人员给予足够重视@@、作出积极努力@@，也需要全社会的@@理解@@、支持和参与@@，为公开条例@@的@@顺利施行创造必要的@@工作基础和更好的@@社会条件@@。
实施政府@@信息公开条例@@@@可推广上海经验@@
信息公开规定@@没有影响政府@@决策效率@@，也没有给政府@@治理带来不必要的@@风险@@。相反@@，政府@@行为的@@规范性得以提升@@，个人和组织维护自身权益的@@渠道拓宽@@
程洁@@
许多国内外的@@观察者都认识到@@，在中国实施这样的@@政府@@信息公开条例@@@@将意味着巨大的@@挑战@@；与此同时@@@@，人们也普遍希望条例@@的@@实施能够实现促进政府@@公开透明@@、规范政府@@行为@@、预防腐败等作用@@。不过@@，如何促进条例@@的@@实施@@？如何使条例@@的@@实施反应立法者的@@期望@@？有鉴于各地方政府@@在国务院条例@@通过之前率先展开了制度试验@@，为了探讨上述问题@@，笔者对一@@些地方政府@@实施地方性政府@@信息公开规定@@@@的@@情况进行了实地调研@@。从各地的@@实施情况来看@@，虽然不同地区各具特色@@，但是上海的@@实施情况特别值得作为经验推广和学习@@。总结其经验@@，以下方面值得借鉴@@：
一@@、重视政府@@信息公开的@@制度建设@@。上海市@@2004年@@通过@@《政府@@信息公开规定@@@@》，从通过到实施@@，预留了@@4个月@@准备期@@。当时@@，只有广州市通过了政府@@信息公开规定@@@@@@。上海市@@借鉴了广州市的@@经验@@，并进一@@步完善了政府@@信息公开的@@配套制度@@，包括政府@@信息公开目录@@、政府@@信息公开指南@@、政府@@信息公开指引等@@，还规定@@了政府@@信息公开年@@报@@。上海市@@政府@@网页提供电@@子版政府@@信息公开申请表格@@，可以下载并通过电子邮件申请@@。值得一@@提的@@是@@，上海市@@的@@规定@@与广州市虽然有许多相似之处@@，但是年@@报制度属于上海市@@的@@创新@@。由于年@@报的@@存在@@，使得我们可以从政府@@提供的@@数据中观察到信息公开执行的@@基本情况@@。此外@@，上海的@@某些区还实验了其他公开机制@@。例如@@徐汇区在@@2004年@@5月@@至@@8月@@推行信息公开志愿者服务@@，区府推广政府@@文件电子化@@、并开发了依申请公开业务系统@@、将各部门的@@公开情况计入部门绩效考核体系等等@@。
二@@、领导重视@@、机构设置合理@@。在组织领导方面@@，上海市@@设立了国民经济和信息化领导小组@@，由市长担任领导小组组长@@。部门之间设立政府@@信息公开联席会议@@，主管政府@@信息公开工作@@。上海市@@具体负责政府@@信息公开工作的@@部门是信息化委员会@@，简称信息委@@。该委是上海市@@国民经济和社会信息化领导小组的@@办事机构@@。该委是独立的@@部门@@，对口国务院信息办和信产部等部门@@，除了负责政府@@信息公开工作外@@，还负责其他与信息化相关的@@事务@@。联席会议办公室就设在信息委的@@社会信息化处@@(又称政务@@信息化处@@)。上海市@@还要求@@各部门设立信息公开查阅室@@，并以市图书馆作为集中查阅信息公开的@@机构@@。组织机构级别高@@、协调能力强@@，是上海市@@政府@@信息公开工作得以顺利推进的@@关键@@。
三@@、强调信息公开程序@@的@@规范化@@。实施地方政府@@信息公开规定@@@@面临的@@一@@个普遍问题是@@，政府@@如何处理信息公开申请@@，特别是如何对不同的@@申请给予适当的@@回复@@。上海市@@的@@两项工作对促进公开工作的@@规范化具有建设性的@@意义和效果@@：一@@是制作了一@@份@@“政府@@信息公开申请流程图@@”。该图使得整个申请流程一@@目了然@@，大大提升了当事人和行政机关对申请程序的@@合理预期@@。其次@@@@，在上海市@@的@@年@@度报告中@@，区分了政府@@机关对拒绝提供政府@@信息的@@标准@@，包括非@@《规定@@》所指政府@@信息@@、信息不存在@@、非本部门掌握@@、申请内容不明确@@、规定@@第十条的@@免予公开范围@@、其他原因等@@。如果机械地理解信息公开规定@@@@，一@@定会导致行政机关仅能以公开规定@@所规定@@的@@例外事项@@(即第十条@@)拒绝公开申请@@。但是上海市@@考虑到实际情况的@@复杂性而列举了其他事由并通过年@@度报告公诸于众@@，这对于进一@@步研究和完善信息公开规定@@提供了依据@@，同时@@也使申请人能够对自己的@@申请有更好地预期@@。
四@@、认真对待涉及政府@@信息公开的@@行政诉讼@@@@。上海市@@自信息公开规定@@实施之后@@，马上就引发了行政诉讼@@@@。被称为@@“上海市@@政府@@信息公开第一@@@@案@@”的@@“董铭诉上海市@@徐汇区房管局@@”案件中所涉及的@@相关法律问题@@，也成为研究中国政府@@信息公开规定@@@@的@@重要内容@@。在中国目前的@@法律环境下@@，“民告官@@”依然存在许多有形和无形的@@在障碍@@，在司法实践中往往成为法官回避的@@对象@@。虽然在@@《条例@@》通过前@@，法院可以政府@@信息公开申请不属于行政诉讼@@法受案范围为由拒绝受理相关案件@@，但上海市@@人民法院的@@法官们没有回避问题@@。他们接受了监督政府@@的@@@@责任@@，在依法受理的@@前提下@@，对案件进行区分@@，从政府@@信息的@@范围@@、法律适用的@@依据@@、信息公开决定的@@举证责任等方面积极探索@@，从而确立了对政府@@信息公开决定进行司法审查的@@一@@系列标准@@。使得政府@@信息公开规定@@@@不再限于政府@@和领导人的@@政治承诺@@。
上海市@@政府@@信息公开规定@@@@实施四@@年@@@@，为全国范围内实施@@《政府@@信息公开条例@@@@》积累了诸多经验@@，值得各部门和地方参考和学习@@。从上海市@@实施规定@@的@@情况看@@，信息公开规定@@没有影响政府@@决策效率@@，也没有给政府@@治理带来不必要的@@风险@@。相反@@，政府@@行为的@@规范性得以提升@@，个人和组织维护自身权益的@@渠道拓宽@@。在某些个案中@@，例如@@磁悬浮项目等@@，公众在政府@@披露相关信息之后@@，提高了参与政府@@决策的@@能力和信心@@。上海的@@经验表明@@，促进政府@@公开需要不断规范化政府@@行为@@，法治下的@@透明政府@@是更具公信力和更能应对风险的@@政府@@@@。
