决策是行政权力运行的起点@@，规范行政决策@@行为特别是重大行政决策@@行为@@，是规范行政权力的重点@@，也是法治政府@@@@建设的重点@@@@。法治政府@@@@乃是符合人民群众根本利益的政府@@@@，更是运用法治思维@@、法治方式运转的政府@@@@。规范重大行政决策@@@@，是将权力装进制度笼子的必然结果@@，只有规范了重大行政决策@@@@，我国的法治政府@@@@才能建成@@。当前@@，我国就重大行政决策@@进行中@@央立法的时机已经成熟@@。原因在于@@：一是我国各级政府@@在落实@@《全面推进依法行政实施纲要@@@@》（以下简称@@《纲要@@》）过程中@@@@，已经形成了一些行之有效的做法并构建了一系列的制度@@，这为中@@央立法打下了坚实的基础@@；二是大量的地方立法为中@@央立法积累了经验@@，很多立法已经实施了足够长的时间@@，中@@央立法可以吸收这些已有立法的经验和教训@@，从而有助于出台高质量的中@@央立法@@；三是中@@央立法依然有其必要性和紧迫性@@。虽然我国已有不少地方政府@@进行了规范重大行政决策@@@@的立法@@，但一方面@@，毕竟没有覆盖全国范围@@；另一方面@@，部分地方立法因为@@较早@@，已经略显落伍@@，如果由地方分别进行修法@@，需要耗费大量的人力物力和时间@@，不符合加快建设法治政府@@@@的要求@@。
我国当前@@重大行政决策@@中@@存在的问题@@
我国地方政府@@虽然近年@@来以落实@@《纲要@@》为契机@@，采取了众多的举措规范重大行政决策@@@@@@，但总体来看@@，依然还不够完善@@。
第一@@，在适用重大行政决策@@的事项范围上较偏窄@@。在行政决策@@机制实施过程中@@@@@@，各地方政府@@真正纳入重大行政决策@@范围@@、全程严格按照法定程序进行的决策数量有限@@。就城市而言@@，除了实行目录式管理的城市有十几件重大行政决策@@事项外@@，其他纳入程序决策的事项较少@@，甚至有些职能部门全年@@没有一件事项适用重大行政决策@@程序@@。这无形之中@@架空了重大行政决策@@机制@@，使各项重大行政决策@@制度难以真正落实@@。因而@@，明确重大行政决策@@事项范围@@，实行重大决策事项的目录管理十分必要@@。
第二@@，专家论证缺乏有效的遴选机制及保障@@、监督机制@@。相比于民主决策@@机制@@、公开决策机制@@，作为科学决策@@重要组成部分的专家论证制度的构建亟需进一步加强@@。虽然很多政府@@机关在决策中@@进行了专家论证@@，但在制度上却缺乏有效的遴选机制@@，以及保障机制和监督机制@@@@。在如何遴选合适的专家@@，如何保障专家独立@@、科学地发表意见@@，如何对专家论证进行监督等方面都缺乏有效地规范@@，缺失了上述机制的专家论证制度极易被形式@@化@@、符号化@@，无法充分地发挥其对重大行政决策@@科学性的保障作用@@。
第三@@，风险评估存在一定程度的制度短板@@。作为科学决策@@机制的重要组成部分@@，风险评估的重要性不言而喻@@。就目前个别地方立法所构建的风险评估制度@@，存在着@@“失衡@@”的弊病@@，大多过于片面单一@@，通常只强调社会@@稳定风险评估@@，而对@@“经济@@风险@@”“环境风险@@”等不够重视@@。
第四@@，合法性审查中@@借助@@“外脑@@”进行审查@@的比例较低@@。很多城市对重大决策的合法性审查不够重视@@，而且较少在合法性审查中@@借助@@@@“外脑@@”进行审查@@。合法性审查在缺乏了外部力量介入和推动后@@，容易沦为走过场@@，使得合法性审查制度在实施过程中@@@@成为@@“纸老虎@@”。
第五@@，集体决策的程序有所欠缺@@。重大行政决策@@集体讨论决定是民主集中@@制的直接体现@@，能够确保在重大行政问题决策上的科学化@@、民主化@@，直接影响到政府@@行政管理活动的效能@@。但在实践中@@@@，个别县级政府@@多比照市级政府@@工作规则或者各种会议规则的程序规定进行集体决策@@，灵活性强@@，不利于制度的落实@@，难以有效发挥其对重大行政决策@@科学性的保障作用@@。
当然@@，上述问题并非是我国行政决策@@中@@存在问题的全部@@，而仅仅是一些较为典型的问题@@。要有效解决上述问题@@，在充分汲取地方立法经验和教训的基础上出台中@@央立法@@，不失为必要的举措@@。
规范重大行政决策@@@@，重点在程序@@
公共行政的任务主要是执行法律@@和政府@@的指令@@，但并非按照特定的条件和计划单纯地执行@@，而是根据计划的目的@@，创造性地执行特定任务和改善社会@@条件的活动@@。社会@@、经济@@、政治@@、法律@@、技术@@、文化@@、财政等现实状况需要赋予行政机关自主活动的空间@@@@。因而@@，拥有广泛的裁量权乃成为现代行政的重要特征@@，现代行政主要表现为自由裁量权行政@@，绝对的羁束权限行为几乎是不可能的@@。现代行政的这一特征决定了行政机关必然享有广泛的裁量权@@，而实体法在规范自由裁量权方面的作用极其有限@@。因此@@，要规范重大行政决策@@@@@@，重点在程序@@。通过构建合理的程序@@，来制约重大行政决策@@权的行使@@，进而将其纳入法治的轨道@@。也正是因为@@如此@@，国务院@@将正在立法过程中@@@@的规范重大行政决策@@@@的行政法规名称@@，确定为@@《重大行政决策@@程序暂行条例@@》。
《重大行政决策@@程序暂行条例@@》乃是在总结地方立法经验的基础上形成的@@，已经较为完善@@，但还存在着@@进一步完善的空间@@@@，主要体现在以下几个方面@@：
其一@@，主体@@的适用范围应当进一步扩大@@。根据目前国务院@@法制办公室公布@@“征求意见稿@@”的情况来看@@，该条例的适用范围为@@“县级以上人民政府@@@@”，地方政府@@的职能部门等参照适用@@。但众所周知@@，行政机关的层级越高@@，其作出决策的影响越大@@，更可能是重大的决策@@。因此@@，该条例的适用范围应当是所有层级的政府@@@@，以及职能部门@@、法律@@法规授权的行政组织@@。此外@@，鉴于我国很多决策是党的机构作出的现实状况@@，也应当有党内法规对党的重大决策进行规范@@，这也是实现党依法执政的必然要求@@。
其二@@，明确重大行政决策@@的事项范围@@，完善决策事项的目录管理制度@@。对重大决策的事项范围实行目录管理制度是很多地方的成功经验@@。但在哪些事项应当纳入重大决策范围方面@@，应当更为明确@@，如确定立法项目@@、城乡规划调整等是否属于重大决策的事项范围等@@，都有必要进一步明确@@。
其三@@，应当合理构建重大决策的程序步骤@@。决策程序乃是完成决策步骤@@、方法@@、形式@@、顺序的总称@@。我国当前@@大多数的地方立法均围绕着@@“依法决策@@、科学决策@@、民主决策@@”构建起了相关的程序制度@@。但在相关制度的顺序上@@，则大多数语焉不详@@。而从中@@共中@@央@@、国务院@@的相关文件来看@@，这些顺序甚至出现了一定的变化@@。如在国务院@@@@2004年@@颁布的@@《纲要@@》中@@，相关程序的表述是@@“依法决策@@、科学决策@@、民主决策@@”，而在中@@共中@@央@@、国务院@@2015年@@底颁布的@@《法治政府@@@@建设实施纲要@@@@（2015－2020年@@）》中@@，相关的表述是@@“行政决策@@科学民主合法@@”。《重大行政决策@@程序暂行条例@@（征求意见稿@@）》延续了@@《法治政府@@@@建设实施纲要@@@@（2015－2020年@@）》中@@的相关表述@@。但在笔者看来@@，重大行政决策@@并非是仅仅需要完成上述步骤就可以@@，而且还应当按照相应的步骤顺序完成相应的决策机制@@。因为@@，就三者的关系而言@@，合法决策是前提@@，在依法治国@@、建设法治政府@@@@的背景下@@，行政机关的重大决策必须依法进行@@。因而@@，在重大行政决策@@的动议过程中@@@@@@，就应当进行合法性审查@@，而不是仅仅将合法性审查作为重大决策完结前的一个程序@@。如果一个重大决策经过了科学论证@@、民主程序@@，但最后因为@@不合法而不能通过@@，则必将造成资源的浪费@@。因此@@，合法决策是前提@@，其次@@才应当是科学决策@@程序和民主决策@@程序@@，从而让所有的决策程序成为一个科学@@、合理的整体@@。
（作者@@为中@@国政法大学法治政府@@@@研究院教授@@、博导@@）
