对于中国这样一个超级大国来说@@，能否处理好央地关系@@，关乎行政管理体制效率和国家稳定繁荣@@。除了央地关系以外@@，省以下政府@@的垂直府际关系@@，不仅有更大的调整空间@@@@，而且可能更加值得探索@@。
十九大报告中指出@@，要@@“赋予省级及以下政府@@更多@@自主权@@@@”。但是@@赋予哪些自主权@@@@？如何赋予自主权@@@@？赋权给哪级政府@@和哪些部门@@？如何在赋权@@的同时避免自主权@@被误用滥用@@？这些问题是央地关系的症结@@，也是未来垂直府际关系的改革重点@@。因此@@，赋予省级及以下政府@@更多@@自主权@@@@，在具体落实时可能面临值得注意的挑战@@。
向下赋权势在必行@@
以笔者在各地调研的情况而言@@，地方和基层政府@@@@的自主权@@的确需要@@强化@@。
中国单一制的压力型体制@@，使所有压力都集中到了基层@@。但是@@，基层政府@@@@也恰恰是资源匮乏和能力不足的层级@@。与此同时@@，基层政府@@@@也是最@@“接地气@@”和熟悉当地情况的@@，最应该有充分的权力去行使职责@@。如何为基层政府@@@@提供必要@@的事权和财权@@，就成为值得探索的重要@@问题@@。
近些年@@来@@，一个值得关注@@的现象是越来越多的中央政府@@部门进行垂直化管理@@。这种@@“一竿子插到底@@”的做法@@，有利于自上而下的统筹和控制@@，但也削弱了各级政府@@的自主权@@@@。这样形成的@@“蜂窝煤@@”式的上下贯通结构@@，很难打通不同部门之间的横向边界@@，不利于跨部门合作和协同治理@@。与此同时@@，强调@@“条条@@”而忽视@@“块块@@”，也使自上而下的管理缺乏弹性和针对性@@。
目前还存在逐级上收权力和逐级下放责任的双向运动@@，在很大程度上削弱了政府@@的韧性和回应力@@。比如@@，由于人口外流和加速城镇化@@，一些市县上收了乡镇和街道的办事权@@。但与此同时@@@@，基层政府@@@@的目标任务却有增无减@@。民众办事需要@@舟车劳顿到中心城市@@，反而不如过去便利@@。但是@@对于企业来说@@，市县政府@@有更大的审批权@@，可以少跑腿多办事@@。所以@@，自上而下的赋权需要@@考虑各地差异和事项不同@@，不能@@“一刀切@@”。
向下赋权带动向上收权@@
中央政府@@应赋予地方政府@@更多@@的自主权@@@@，特别要@@加大审批权的下放力度@@，减少@@各地@@“跑部前进@@”的必要@@@@。不能@@将中央部门不要@@的或没有实质价值的权力下放@@，这不仅无济于事@@，而且会造成赋权假象@@。因此@@，特别要@@真下放权力@@，下放真权力@@，使权力真的下放@@。在规范和厘定各级政府@@权力清单的同时@@，应逐条逐项评估权力归属@@，使权力落在实处并用在实处@@。
2016年@@8月@@，国务院印发@@《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见@@》，指出要@@@@“科学合理划分中央与地方财政事权和支出责任@@，形成中央领导@@、合理授权@@、依法规范@@、运转高效的财政事权和支出责任划分模式@@”。这意味着中央抓顶层设计和宏观调控@@，地方抓具体落实和微观管理@@，形成宏观引导微观@@、顶层带动基层的联动机制@@。
更为重要@@的是@@，要@@以下带上@@，通过向下赋权带动向上收权@@@@。地方政府@@的大部门制改革提升了办事效率@@，但是@@上下级政府@@之间的关系还有待理顺@@。上级政府@@不能@@为了管理便利@@，而指望@@“上下一般粗@@”和上下对口@@。
各地推行的市场监管局@@，就存在上级规定不合实际的难题@@。尽管基层监管有合署办公的必要@@@@@@，但是@@上级的规定或条例却与之龃龉@@。通过地方政府@@的探索@@，为上级政府@@机构改革提供试点经验@@，或可为全面深化改革提供线索@@。如果基层政府@@@@可以实现合署办公和部门精简@@，那么中央和上级部门是否也可以效法推广@@？
赋权不能@@乱权@@
在赋权@@的过程中@@，应依据科学证据和地方经验@@，明确哪些权力是应该下放的@@，并贯彻循证决策的思想@@。与此同时@@，应研究建立各级政府@@事权与财权的根本原则和@@“基本大法@@”，实现赋权有法可依@@，用权有法可循@@，督权有法可据@@。
此外@@，要@@通过向下赋权去进一步释放地方政府@@创新的活力@@，更好地发挥地方积极性@@。通过建立完善容错纠错机制和激励机制@@，使地方官员得到充分的赋权@@，能够没有思想包袱地去先行先试和大胆创新@@。
在赋权@@、扩权和强权的同时@@，应加强对赋权的地方政府@@进行过程和事后监管@@。只有将权力关于制度的牢笼@@，才能确保权力在阳光下运转@@。
对土地财政和省直管县的研究显示@@，地方政府@@通过财政自主权@@而获得的财力@@，并没有用于教育@@、医疗等公共服务领域@@，反而流向了固定资产投资等拉动经济增长的领域@@。如果只是单方面地赋权而不加以引导和监督@@，权力就可能走样乃至扭曲@@，甚至产生难以预料的负面影响@@。因此@@，应在赋权@@的同时加强监督@@，避免权力被滥用或误用@@。
在不同层级的政府@@配置合理的权力@@，不仅有利于发挥各级政府@@的优势@@，也是加强权力制衡与监督的必要@@@@条件@@。上述这些问题与挑战@@，可能是中央政府@@向各级地方政府@@赋权时需要@@特别关注@@的方向@@，也是垂直府际关系管理创新的增长点@@。
如果能够在向下赋权的同时@@，以下带上地推动体制机制的全面改革@@，必将有利于建立健全更加合理高效的政府@@管理@@体制@@。
（作者@@马亮@@为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员@@、公共管理学院副教授@@）
