大数据时代@@的来临@@，使得数据成为各领域最重要的生产资料@@，公众的数据意识和@@使用能力随之迅速提升@@。政府@@是国家最大的数据生产者和@@拥有者@@，政府@@数据共享无疑能改善公众对数据的收集与利用能力@@，最大限度地将数据的潜在价值转变为实际效益@@。与此同时@@@@，数据的开放有利于提高政府@@科学决策水平@@，增强信息民主化建设@@，创造一个@@更有责任感@@、更高效@@@@、更透明的政府@@@@。美国作为数据开放的先行者@@，已使用一套科学的运作体系进行数据的采集@@、发布@@、管理和@@维护@@，从国家战略角度将数据作为资产进行管理@@，并取得了显着成效@@，在世界范围内引发了政府@@开放数据的浪潮@@。我国国务院在@@2015年@@9月@@5日@@发布@@的@@《促进大数据发展行动纲要@@》中提出@@，将在@@2018年@@底前建成国家政府@@数据统一开放平台@@@@。在这@@一总目标下@@，本文深入分析了目前@@我国政府@@数据的开放情况@@，并以@@美国为标杆@@，分析其典型做法@@，学习其先进经验@@，结合我国实际国情@@，帮助我国政府@@进一步做好开放数据的工作@@。
1政府@@数据开放@@概述@@
政府@@数据开放@@是指政府@@利用现代信息技术手段@@，主动将自@@身拥有的不涉及个@@人隐私和@@公共安全的数据免费开放给所有民众@@［1］。政府@@数据开放@@一方面@@@@能帮助政府@@部门提高透明度和@@行政治理水平@@，提升公民参与民主政治的积极性@@;另一方面@@@@@@有助于实现数据资源的合理开发和@@利用@@，鼓励社会创新@@，促进经济发展@@。自@@2009年@@起@@，在全球第一个@@政府@@数据开放@@平台@@@@@@data.gov诞生之后@@，英国@@、加拿大@@、新加坡@@、韩国等@@数百个@@国家和@@地区陆续建立了自@@己的政府@@数据开放@@平台@@@@@@，政府@@数据开放@@正逐渐成为世界改革创新的发展趋势@@，成为一个@@国家取得进步和@@发展的核心竞争力@@。
2我国政府@@数据开放@@平台@@@@现状@@
我国政府@@数据开放@@工作从地方层面开始探索@@，目前@@尚未推出国家平台@@@@。自@@2011年@@起@@，北京@@、上海@@等@@地区在大数据的影响下率先开启了政府@@数据开放@@的工作@@，建立了各自@@的政府@@数据开放@@平台@@@@@@(见表@@1)。本文选取北京@@@@、上海@@、浙江@@、武汉@@、青岛@@、无锡@@以@@及佛山市南海区@@@@(以@@下简称南海区@@@@)这@@7个@@具有典型性和@@代表性的数据开放平台@@@@，进行深入研究@@。2.1数据的质量与规范目前@@@@，各地方政府@@开放的数据内容主要包括公共安全@@、交通@@服务@@、教育科技@@、金融服务@@、健康卫生@@、文化娱乐等@@领域@@，其中@@北京@@涉及的领域最广@@，共分为@@17个@@主题@@，其他网站涉及的主题内容都不够全面@@。各政府@@开放平台@@中@@，开放数据最多的是无锡@@@@，共有@@752个@@数据集@@，最少的是南海区@@@@，仅有@@270个@@(截至@@2015年@@10月@@，见图@@1)。对比各网站的数据下载情况可以@@看出@@@@，下载量@@排名靠前的数据多属于教育@@、交通@@、医疗@@、经济等@@与公众生活相关的领域@@，其中@@上海@@的浏览量及数据下载量@@最高@@，有多种数据下载过千次@@@@，但多数网站@@的数据无人问津@@，成为睡眠数据@@，可见各平台@@在数据数量与实用性方面@@还有所欠缺@@。
在数据格式@@@@的多样性上@@，只有青岛@@和@@南海区@@为每个@@数据集@@提供@@多种格式@@@@，以@@便不同需求的使用者对数据的增值利用@@(见表@@2)。根据数据开放标准@@，数据应符合易操作和@@可机读@@(如@@xls，而非@@pdf)，并以@@开放的格式@@确保无需通过指定的应用程序才能访问@@，基于此定义@@，只有上海@@实现了数据完全可机读@@，北京@@100%提供@@了开放格式@@@@(csv)。
2.2数据的描述与使用@@
元数据作为描述数据的数据@@，使信息的描述和@@分类实现格式@@化@@，促进数据集的高效@@利用@@。目前@@各地方均提供@@元数据@@，包括文件大小@@、文件格式@@@@、发布@@日@@期以@@及更新频率等@@@@。文件大小和@@文件格式@@@@作为描述数据最基本的信息@@，可以@@帮助用户在下载前对数据作简要了解@@。各地方都提供@@文件格式@@@@@@，但只有浙江@@@@、北京@@和@@无锡@@提供@@了数据的文件大小@@。而就发布@@日@@期和@@更新频率而言@@，武汉@@的这@@两项信息均没有被明确标记@@，南海区@@未提供@@发布@@日@@期@@，并以@@更新时间代替更新频率@@，但将其标记在数据页面@@的做法@@，更方便用户的查找@@。数据开放平台@@上的数据使用时应具有非歧视性@@，可让所有人使用而无登记要求@@［2］。目前@@只有浙江@@和@@无锡@@满足该条件@@，其他地方的数据获取都需要注册登录@@，且上海@@和@@北京@@的注册过程较为严格@@、繁琐@@，需要用户的真实姓名@@、电话@@、邮箱及身份证号@@。另外@@，在数据的使用权利上@@，未有一个@@地方明确确保使用者享有免费@@、自@@由增值利用@@、自@@由分享@@传播的权利@@。
2.3平台@@的组织与管理@@
数据分类是评价一个@@政府@@数据开放@@平台@@@@的重要指标@@，完善的数据分类在方便平台@@管理和@@数据维护的同时@@@@，还有利于用户对数据的使用和@@查找@@。在分类方面@@@@，多数网站@@(浙江@@，北京@@，武汉@@，无锡@@，南海区@@)采用两种方式@@，即按主题和@@提供@@机构@@进行分类@@，方式略显单一@@。上海@@在两种基本分类的基础上增加了综合评价分类@@，青岛@@则额外提供@@标签@@选项@@，使每种主题和@@提供@@机构@@有相应的标签@@与之对应@@，一定程度上缩小了数据的查找范围@@。
除分类外@@，数据开放平台@@还应提供@@直接@@、高效@@、多样化的检索功能@@。目前@@，各个@@平台@@的检索功能均包括分类导航@@和@@关键词检索@@。上海@@、无锡@@、浙江@@在检索时允许多个@@分类交叉限定选择@@。青岛@@为每个@@数据集@@提供@@@@“相关接口@@@@”和@@“相关数据@@”这@@两项信息推荐@@，帮助用户发现其潜在数据需求@@。上海@@、武汉@@、青岛@@还支持按特定属性@@(下载量@@、更新日@@期等@@@@)进行排序检索@@。
从表@@3可以@@看出@@，除浙江@@@@、无锡@@外@@，各平台@@都提供@@交互功能@@，并允许@@用户对数据需求提出建议@@。其中@@，关于数据集使用反馈@@，武汉@@采取星级评分方式@@，北京@@、南海区@@采用文字评论方式@@，上海@@和@@青岛@@则结合了这@@两种方式@@。在数据共享方面@@@@，只有青岛@@和@@南海区@@为该项目设立微博@@、微信账号@@，传播和@@推送政府@@数据的相关内容@@，同时@@允许用户将数据分享@@至@@相应的社会媒体@@。
2.4数据的应用与创新@@
在数据的社会化应用方面@@@@，青岛@@、武汉@@开放了@@API接口@@，武汉@@还在此基础上为开发者提供@@@@指导建议@@，为第三方开发建立技术基础@@。各平台@@都设定了应用频道展示数据应用@@，提供@@数据应用最多的是上海@@@@，共有@@76个@@应用@@，最少的为青岛@@@@，仅有@@5个@@(见图@@2)，北京@@还公开了各应用使用的原始数据@@。目前@@除上海@@外@@，各地方都支持@@APP应用的提交@@。部分地方政府@@为鼓励社会公众基于网站的数据进行创新@@，还组织相关应用竞赛@@，这@@其中@@包括北京@@@@2004年@@5月@@的@@“应用创意@@”大赛和@@上海@@的@@“游族杯@@”创新应用大赛@@。其他地方只是增加了应用推荐栏目@@，没有实质性的行动为第三方推广牵线搭桥@@。
数据分析作为数据整合创新的基础环节@@，用适当的统计方法对收集来的数据进行分析@@，有助于最大化地挖掘数据资源潜力@@。目前@@，只有青岛@@提供@@简单的数据分析工具对数据进行统计和@@可视化分析@@，其他地方均未涉及这@@一领域@@。
3我国政府@@数据开放@@存在的问题@@
本研究将我国政府@@数据开放@@平台@@@@的现状与@@Data.gov进行对比分析@@，提出我国开放政府@@实践存在@@6个@@方面@@问题@@。
3.1数据量少@@，实用性和@@规范性差@@
截至@@2015年@@10月@@18日@@，美国共公布@@189434个@@数据集@@。我国公布数据集个@@数最多的无锡@@也仅是其@@0.004%。且在已开放数据中@@，数据内容与社会公众的实际需求仍有很大差距@@，无法满足社会经济与创新领域的需求@@。因此@@，在数据的实用性和@@完整性@@(即除了涉及隐私@@、安全和@@特别限制的数据以@@外@@，保证所有公共数据都是可获得的@@)方面@@，我国还有很大提升空间@@@@。
此外@@，Data.gov上提供@@丰富的数据格式@@@@@@，如@@csv、json、xml、xls、wms、kml/kmz等@@，其中@@包括可机读格式@@@@(如@@xls)和@@开放格式@@@@(如@@csv)，并且同一个@@数据集@@有多种格式@@选择@@。而我国提供@@给用户的格式@@种类单一@@，用户可选范围小@@，并未做到所有数据均提供@@可机读和@@开放格式@@@@@@，给用户对数据的增值利用增加了难度@@。
3.2缺乏完善@@、系统的数据描述@@
Data.gov网站的元数据体系较为完善@@，页面@@包含资源类型@@、数据格式@@@@、唯一标识符@@、机构名称@@、升级频率@@、数据字典@@、关键字@@、公共访问级别@@、使用者排序@@、分析单元@@、地理有效范围@@、与技术文件的链接@@、与源网站其他内容的链接等@@丰富的描述信息@@［3］。而我国多数网站@@的元数据不够完善@@，只是对部分信息进行简单罗列@@，缺少关键信息@@，不利于用户对数据的了解和@@使用@@。
此外@@，Data.gov上的数据免费向所有人开放@@，无需注册登录@@。而国内多数网站@@要求用户事先进行注册@@，且注册过程繁琐@@@@，需要用户的真实信息@@，一定程度上削弱了对信息外泄较敏感用户使用数据的积极性@@。
3.3缺乏完善@@、科学的分类体系@@
关于数据分类@@，美国按主题@@(Topics)、主题类别@@(TopicCategories)、数据类型@@(DatasetType)、标签@@(Tags)、格式@@(Formats)、组织类型@@(OrganizationType)、组织机构@@(Organization)和@@发布@@者@@(Publisher)8个@@方面@@对数据进行组织分类@@，大大方便了用户对数据的查找@@。国内各个@@网站的数据分类方式单一@@，分类方法不够科学@@，分类体系不够完善@@。用户在对数据了解不全面@@，或数据需求不明确的情况下@@，难以@@快速有效地定位到所需数据@@。
在数据检索方面@@@@，Data.gov提供@@分类导航@@和@@关键词检索两种方式@@。完善的分类体系为分类导航@@功能奠定了良好的基础@@。关键词检索时@@，搜索@@框支持空白搜索@@@@，并提供@@自@@动匹配和@@提示功能@@。虽然国内多数网站@@也提供@@这@@两种数据检索方式@@，但分类体系和@@搜索@@功能的不完善给用户的检索带来了不便@@。
3.4缺乏有效@@、丰富的互动交流@@
Data.gov提供@@6类互动交流方式@@，分别是@@:①提出请求@@;②报告问题@@;③将数据分享@@至@@Google+、Twitter和@@Facebook等@@社交平台@@@@;④为开发者提供@@@@API接口@@，并允许@@APP应用的提交@@;⑤用户通过对数据资源的评论实现数据质量的评价交流@@;⑥对用户所提问题按最新@@(Newest)、频繁度@@(Frequent)、投票多少@@(Votes)、活动中@@(Active)和@@无回答@@(Unanswered)5种方式进行组织@@。用户对已有提问进行评论和@@投票@@，其结果形成热点问题排行@@，使重要问题得到强调@@。同时@@，每个@@问题附有标签@@和@@相关问题推荐@@，方便用户找到参考从而更好地解决问题@@。
可以@@看出@@，Data.gov的互动交流功能比较完善@@，体现了网站对用户建议和@@需求的重视@@。与之比较@@，国内各平台@@在互动交流方面@@存在很多不足@@。多数网站@@的互动交流在使用上缺乏便捷@@性@@，需要注册登录后才能提出建议或发表评论@@，并且除青岛@@和@@南海区@@外@@，都没有数据分享@@功能@@，不利于数据和@@平台@@的推广@@。总体上来看@@，国内各网站对互动交流这@@一功能还未给予足够重视@@，反馈形式@@单一@@，使用不够便捷@@，对用户意见和@@建议的回复也有待进一步落实@@。
3.5缺乏便捷@@、良好的创新环境@@
Data.gov上允许用户提交自@@己开发的应用@@，并为开发者提供@@@@@@API接口@@。另外@@，美国民间公益组织阳光基金会曾举办公共数据开发大赛@@，鼓励社会参与数据的创新应用@@。良好的创新环境@@使得目前@@@@Data.gov上提供@@的@@645个@@应用@@中很大一部分来自@@社会公众的开发创新@@。
中国各平台@@在应用的数量上与美国仍有很大差距@@(见图@@3)。而在鼓励社会公众参与方面@@@@，北京@@和@@上海@@也曾举办相关竞赛@@，有一定成效但并未得到广泛关注@@@@。多数网站@@支持@@APP应用的提交@@，但只有少数开放了@@API接口@@，没有为社会公众提供@@良好的创新环境@@@@。总的来说@@，国内在数据的应用创新方面@@已有一定作为@@，但仍需改进创新环境@@，提高社会各界的参与度@@。
3.6缺乏实时@@、有效的数据更新@@
对数据的更新维护是政府@@数据开放@@项目的重要工作@@。Data.gov上数据的更新是实时的@@，截至@@2015年@@10月@@18日@@，网站上的最近更新时间为@@2015年@@10月@@17日@@，多数数据都能按承诺进行更新@@。国内在这@@一方面@@@@做得较好的北京@@和@@上海@@的最近更新时间分别为@@2015年@@10月@@12日@@和@@@@2015年@@10月@@16日@@。且通过一段时间的跟踪调查发现@@，这@@两个@@网站出现新数据或更新数据的周期在一周以@@内@@。其余各地的大量数据虽清晰地标明了更新频率但均未真正兑现承诺@@。
4我国统一数据开放平台@@建设策略@@
显然@@，与美国相比@@，我国的政府@@数据开放@@还处于探索起步阶段@@，不仅尚未建立国家层面的网站@@，各地方政府@@的数据开放平台@@也仍有很大改进空间@@@@。因此@@，本文基于国内政府@@数据开放@@的现状和@@存在的问题@@，提出了@@6条建设对策@@，以@@期快速实现@@“2018年@@底前建成国家政府@@数据统一开放平台@@@@”这@@一目标@@。
4.1转变行政观念@@，制定顶层战略规划@@
首先@@，政府@@应意识到开放数据的价值@@，转变保密@@、封闭的行政观念@@，将数据开放视为政府@@的基本义务@@，结合国情制定顶层战略规划@@和@@切实可行的行动计划@@，并对政府@@数据开放@@的对象@@、形式@@、边界进行严格定义@@，保证数据开放的规范化和@@制度化@@［4］。同时@@，优化法律法规的制度框架@@@@，加强对数据发布@@者和@@使用者的行为规范@@，更有效地保护国家机密和@@个@@人隐私@@。建议设立专门的数据管理机构@@，负责开放数据的整体协调@@、制度建设和@@执行监督@@，使整个@@开放数据工作可以@@有序开展@@。
4.2考虑用户需求@@，提高数据的实用性和@@规范性@@
在数据开放的起步阶段@@，以@@用户需求为导向@@，开放与公众密切相关领域的高价值数据@@，推动用户的参与及基于数据的商业服务的展开@@。随着网站的发展与完善@@，不断扩大数据的领域和@@范围@@，最后致力于实现开放数据的完整性@@，保证所有公共数据都是可获得的@@(涉及个@@人隐私和@@国家安全的除外@@)。同时@@，增加网站的格式@@种类@@，提高开放数据的可机读率@@，使数据尽量以@@方便用户处理的格式@@出现@@，不以@@图片@@、网页@@、pdf格式@@发布@@@@。
4.3完善元数据体系@@，提供@@更便捷的数据获取途径@@
目前@@国内各平台@@的元数据体系不够健全@@，缺乏统一的@@、通用的元数据标准@@。为此@@，应在参考国外元数据标准的基础上@@，对各机构所提供@@资源的数据类型@@@@、数据格式@@@@、数据所表述的深层机理@@、所对应的国家主体@@分类标准@@、国民经济行业分类标准@@、数据导出格式@@种类等@@进行定义@@，并在定义的基础上进行分类@@，制定适合自@@身发展的元数据标准@@［5］。同时@@，一方面@@@@，考虑到元数据与对象数据关联的重要性@@，选择合适的封装策略来保障它们之间紧密的联系@@［6］;另一方面@@@@@@，做到数据对所有人无条件免费开放@@，无需用户注册登录和@@提供@@用户的真实信息@@，真正做到数据使用的非歧视性@@，增强用户获取数据的便捷性@@。
4.4健全分类体系@@，提供@@更高效@@@@的数据检索功能@@
分类和@@检索是政府@@数据开放@@平台@@@@的重要功能@@，直接关系到网站的易用性和@@用户的友好性@@。关于数据分类@@，应选取多种分类维度@@，如@@主题@@、提供@@机构@@、格式@@、标签@@等@@@@，在各个@@维度下@@，依据数据集自@@身的特点和@@分类的模式@@，选择不同的分类方法@@，对所有数据集进行科学合理的划分@@。而在检索管理方面@@@@，建议引入词引导技术并对排序技术进行改进@@［7］，同时@@优化搜索@@框的检索功能@@，如@@引入高级搜索@@@@、语义搜索@@等@@功能@@，减少信息噪声@@，使用户的搜索@@行为更准确有效@@。
4.5重视用户反馈@@，建立与公众的良好交互@@
数据平台@@的建设需要不断完善@@，而用户的反馈对此过程起关键作用@@。因此@@，一方面@@@@应丰富平台@@上的互动方式@@，除提建议和@@数据需求的方式外@@，还可以@@借助社会化媒体的力量@@，允许用户将数据和@@对数据的评价分享@@至公众平台@@@@，实现用户间数据的交流@@，同时@@扩大数据门户的知名度和@@影响力@@;另一方面@@@@@@应落实互动交流功能的有效性@@，及时对用户的提问和@@建议进行审核和@@回应@@，并将其公开@@，为有相似疑问的用户提供@@参考@@，减少管理人员重复性工作的同时@@也显示管理者对用户反馈的重视@@。
4.6加强宣传教育@@，调动社会各界共同参与@@
欧美等@@国的经验表明@@，政府@@数据开放@@平台@@@@的发展离不开公众的参与@@。因此@@，应在全社会加强宣传教育@@@@，弘扬数据文化@@，引导更多@@的民众关注@@和@@使用数据开放平台@@@@。同时@@，鼓励公众@@、企业或研究机构等@@对平台@@上的数据进行增值开发@@，使政府@@数据真正造福于民@@。
5结束@@语@@
对我国政府@@而言@@，在数据开放这@@一国际发展趋势下@@，开展政府@@数据开放@@工作既是机遇又是挑战@@。一方面@@@@，政府@@数据的开放会带来巨大的经济效益@@、社会效益和@@政治效益@@;另一方面@@@@@@，我国数据开放步伐比较落后@@，缺少相关经验@@，各方面@@仍有很大改进空间@@@@，对今后数据开放工作的展开是一个@@不小的挑战@@。笔者通过对代表性地方政府@@开放平台@@进行调研@@，分析了我国各地方政府@@数据开放@@平台@@@@建设的现状@@，将其与美国进行比较@@@@，发现差距@@，并提出针对性策略@@，以@@帮助更好地面对挑战@@。我们坚信只要我国政府@@坚持以@@民生需求为导向@@，从意识@@、政策和@@技术@@3个@@层面全方位推进政府@@数据开放@@工作@@，必能激发政府@@数据在提升社会治理能力和@@促进社会发展中的巨大潜力@@。
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