摘要@@：“放@@管@@服@@@@”改革@@, 是@@最近几年@@国务院推动政府@@改革@@和行政@@审批制度改革@@的@@@@“先手棋@@”, 但@@其@@中存在@@秩序维度的冲突@@。要让@@“放@@管@@服@@@@”改革@@取得成功@@, 并且让企业和民众有@@“获得感@@”, 须从@@秩序维度@@进行治道变革@@。从@@物理层面来看@@, “获得感@@”与@@“放@@管@@服@@@@”改革@@的@@技术细节改进@@、程序流程优化和服@@务态度与@@质量的提升等方面有关@@。从@@秩序维度@@来看@@, “获得感@@”与@@“放@@管@@服@@@@”各个秩序板块之间的结构契合@@有关@@。从@@关注@@政府@@的秩序维度@@进行治道变革的要义看@@, 是@@从@@权力的治理转向权利@@的治理@@, 从@@单中心的治理转向多元参与@@的治理@@, 从@@强制性@@、等级性@@、条块分割@@、心理失衡的治理@@转向自@@愿的@@@@、平等的@@、整体的@@、网格状@@、心理协调的治理@@。
“放@@管@@服@@@@”改革@@是@@国务院推动政府@@改革@@的@@@@“先手棋@@”, 更是@@行政@@审批制度改革@@在@@新常态时期的重要内容@@。具体地说@@, “放@@”指的是@@中央政府@@也就是@@国务院及其@@各个部门下放@@行政@@审批权@@, 减少以至彻底取消没有@@法律依据和法律授权的行政@@审批权@@, 并厘清多个部门@@重复管@@理的行政@@审批权@@。“管@@”说的是@@政府@@部公共管@@理要创新和加强监管@@@@职能@@, 利用互联网@@@@、大数据等新技术@@、新体制@@, 加强监管@@@@, 加强相关的体制创新@@。“服@@”指的是@@转变政府@@职能@@, 让市@@场决定@@市@@场的事@@, 减少政府@@对市@@场不必要的干预@@, 减少过多的行政@@审批等行为@@, 降低企业和企业家@@市@@场运行的行政@@秩序@@成本@@, 提升企业和企业家@@的活力和创新能力@@。本文将在@@多年@@全国各地实地观察调研的基础上@@@@, 从@@秩序维度@@, 描述放@@管@@服@@@@改革@@@@的现状@@@@, 探索@@“放@@管@@服@@@@”的秩序维度@@及其@@内在@@的秩序冲突@@@@, 分析改革@@中@@企业和民众@@“获得感@@”不足的内在@@逻辑@@, 并从@@秩序维度@@@@ (1) 思考进一@@步推进改革@@的@@政策思路@@。
一@@、“放@@管@@服@@@@”改革@@的@@现状@@
2017年@@3月初@@, 李克强总理在@@@@《政府@@工作报告@@》中说@@:“为使市@@场在@@资源配置中起决定@@性作用@@, 更好发挥政府@@作用@@, 需持续推进政府@@职能转变@@, 深化简政放@@权@@@@、放@@管@@结合@@、优化服@@务改革@@@@。全面实行@@清单管@@理制度@@, 制定国务院部门权力和责任清单@@, 扩大@@市@@场准入负面清单试点@@, 减少政府@@的自@@由裁量权@@, 增加市@@场的自@@主选择权@@。清理取消一@@批生产和服@@务许可证@@。深化商事制度改革@@@@, 实行@@多证合一@@@@@@, 扩大@@‘证照分离@@’改革@@试点@@。完善事中事后监管@@制度@@, 实现@@‘双随机@@、一@@公开@@’监管@@全覆盖@@, 推进综合行政@@执法@@。加快国务院部门和地方政府@@信息系统互联互通@@, 形成全国统一@@@@乐动安卓app 平台@@。”总理认为@@, 这是@@政府@@自@@身的一@@场深刻革命@@, 要继续以壮士断腕的勇气@@, 着力打通@@“最后@@一@@公里@@”, 除烦苛之弊@@、施公平@@之策@@、开便利之门@@, 让企业和群众更多@@感受到@@@@“放@@管@@服@@@@”改革@@成效@@。总理认为@@:“‘放@@管@@服@@@@’改革@@实质是@@政府@@自@@我革命@@, 要削手中的权@@、去部门的利@@、割自@@己的肉@@。计利当计天下利@@, 要相忍为国@@、让利于民@@, 用政府@@减权限权和监管@@改革@@@@, 换来市@@场活力和社会创造力释放@@@@。以舍小利成大义@@、以牺牲@@‘小我@@’成就@@‘大我@@’。”
自@@2001年@@中央推进行政@@审批制度改革@@以来@@, 全国各级政府@@@@、各个地方基本上都建立了@@行政@@服@@务中心@@。有些设在@@乡村@@, 层级较低@@, 但@@可以办理上级政府@@的事情@@@@, 有的还可以异地办理@@, 甚至可以自@@助办理@@, 非常方便@@。据笔者的调研@@, 在@@过去@@, “一@@个审批事项@@@@@@一@@套流程@@”, 项@@目单位办理各类审批手续最多需要对接@@10多个部门@@。时常出现部门职能交叉@@、重复审查@@、申请材料重叠@@, 一@@个项@@目做下来需要提交相关材料@@400多项@@@@。有的审批事项@@@@互为前置@@, 久拖不决@@, 甚至出现一@@两年@@办不完一@@项@@手续的现象@@。现在@@很多地方都做得很好@@, 如河南省开封市@@政府@@于@@2017年@@1月出台@@《开封市@@人民政府@@关于加快推进@@“互联网@@+乐动安卓app ”工作方案@@》, 实行@@“互联网@@+乐动安卓app ”, 开展网上全流程审批@@, 审批事项@@@@包括制造@@、修理计量器具许可证签发@@, 律师事务所设立初审@@, 国有土地使用权划拨审核@@, 劳务派遣许可等@@54个审批事项@@@@@@, 涉及@@34个市@@直部门@@。开封在@@商事制度改革@@上率先实现@@了@@@@“二@@十二@@证@@”合一@@@@, 即在@@营业执照等@@“五证合一@@@@@@”基础上@@, 将分别由@@12个部门核发的另外@@17个证照登记备案信息@@, 以二@@维码@@形式加载到@@同一@@个营业执照上@@, 实现@@“二@@十二@@证@@合一@@@@@@”。22项@@手续过去全流程办理至少需@@50个工作日@@, 申请材料需近@@100份@@;现在@@办结时限缩短到@@@@8个至@@10个工作日@@, 申请材料减少@@70%以上@@。 (1) 宁波市@@政府@@把统筹推进服@@务窗口@@、政务@@平台@@@@、审批标准@@、网络数据和监管@@力量的@@“4+1”行政@@审批服@@务集成改革@@@@, 作为@@“最多跑一@@次@@@@”改革@@的@@主抓手@@, 倒逼各级各部门减权@@、放@@权@@、治权@@, 初步实现@@从@@@@“部门窗口@@”到@@“政府@@窗口@@”的界面转变@@, 从@@“各自@@为战@@”到@@“协同作战@@”的办事转变@@, 从@@“行政@@权力@@”到@@“行政@@责任@@”的定位转变@@。目前@@, 宁波市@@本级及所有区县@@@@ (市@@) 行政@@服@@务中心综合窗口设置基本到@@位并对外运行@@, 不动产登记已全面实现@@全程@@“最多跑一@@次@@@@”;40家市@@级部门已公布审批类@@“最多跑一@@次@@@@”事项@@@@1198项@@, 占相关部门在@@用审批类事项@@@@的@@81.6%;各区县@@@@ (市@@) 公布行政@@权力@@类@@“最多跑一@@次@@@@”事项@@@@平均约@@493项@@, 所占比例提高到@@@@74.1%。可见@@, 各地的@@“放@@管@@服@@@@”的确有了@@很大改观@@。
但@@也不可否认@@, 全国各地实际情况非常不一@@样@@。首先@@, 各地的@@经济水平@@、市@@场开放@@程度以及政府@@的财政实力等都有很大差距@@。根据笔者近期调研特色小镇的发展情况来看@@, 西部一@@个小镇只有为数不多的产业@@, 一@@两个成功的企业在@@支撑当地的经济发展@@;东部沿海地区浙江的一@@个小镇各种工业园区成片@@, 已经形成了@@产业集聚@@, 企业家@@投资@@踊跃@@。同样是@@特色小镇规划@@, 四@@川某些地方是@@企业家@@出资@@, 浙江却是@@政府@@出资@@。从@@社会组织的发展情况来看@@, 新疆乌鲁木齐一@@个区只有@@56家社会组织@@, 但@@北京一@@个区却有@@1000多家@@。这些差距使得全国@@“放@@管@@服@@@@”情况千差万别@@, 企业和民众的@@获得感@@也有较大差异@@。如在@@河北有些地方办理二@@手房过户@@, 跑到@@房地产交易管@@理部门协调五六次@@还办不下来@@, 但@@在@@浙江宁波@@, 不动产登记已全面实现@@全城@@“最多跑一@@次@@@@”, 只需花二@@三@@十分钟时间就可办好@@。但@@是@@@@, 根据笔者的调研@@和观察@@, 至少有两个问题值得关注@@@@:
其@@一@@@@, 有些政府@@和部门在@@执行@@“放@@管@@服@@@@”改革@@时@@, 简政放@@权@@和优化服@@务有形式上变化@@, 但@@没有@@实质性变化@@。很多地方政府@@@@、部门以及官员依旧没有@@改变观念@@, 权力的意识强过服@@务的意识@@, “过手@@”就是@@权力的情况依然存在@@@@。比如民非组织的注册@@、备案以及年@@检等常规性业务@@, 按照流程和规则即可办好@@, 可是@@由于政府@@和企业之间存在@@信息不对称@@, 或者后者对政策和操办业务流程不熟悉@@, 导致每一@@个环节都变成@@了@@官员@@“吃拿卡要的权力@@”。再如@@, 为了@@促进新型城镇化和新型农村建设@@, 推动城乡统筹和就地城镇化@@, 国家各部委从@@政策@@、资金@@、土地等多个层面出台措施推动特色小镇的建设@@。但@@由于政策支持的稀缺性@@, 在@@多项@@@@政策红利支持下@@, 特色小镇建设试点的确定@@、评估和规划手续这些正常的业务都变成@@了@@权力@@, 甚至是@@@@可以寻的@@“租@@”。在@@以学术为本的高校也有类似的现象@@。如政府@@出面干预学术@@, 事后抽查已通过所有程序的学位论文@@, 检查出问题就停教师的招生资格@@。这种程序外不正常的行政@@干预@@, 让高校的正常工作受到@@干扰@@。还有任意设立的种种评估检查@@, 不仅干扰正常工作@@, 还滋生了@@腐败和寻租@@的机会和空间@@@@。有些部门服@@务技术有了@@改进@@, 但@@依然@@“门难进@@, 脸难看@@”, 依靠权威@@“吓唬@@”而@@不是@@提供优质的服@@务@@。这些问题的存在@@大大降低了@@企业与@@民众的@@“获得感@@”。
其@@二@@@@, “放@@管@@结合@@”演变成@@@@“加严监管@@@@”。个人办理一@@些较复杂@@、非常规@@、政府@@加强管@@制的业务时@@, 仍然需要依靠传统人脉资源去协调政府@@关系@@。个人如此@@@@, 企业就更难了@@@@。为了@@生存有的企业甚至不得不做一@@些违规的事情@@@@。比如有些金融企业资金@@充裕但@@缺乏各种牌照将资金@@发出去@@, 包括金融牌照@@、小贷牌照等@@。面对@@“从@@紧管@@制@@, 过手@@就是@@权力和利益@@”的局面@@, 并非符合条件就能将牌照办下来@@, 这些金融企业去办理各种牌照业务时@@, 需要通过非常规@@的手段@@, 走后门送东西花买路钱@@。现实是@@一@@个牌照办下来@@, 容易的要花上百万元@@, 而@@难的牌照则需要花费上亿元@@。税收服@@务也是@@如此@@@@。国家一@@直呼吁以税制改革@@减轻企业负担@@, 但@@很多中小企业依然感觉中国税负偏高@@, 是@@企业生存和发展的沉重负担@@。在@@税赋改革@@的@@过程中@@, 提倡减税同时@@加强稽征管@@理@@, 但@@减税未必减到@@@@, 增加收费却很容易@@。这导致很多中小企业税负增加@@, 有的甚至因没有@@营利空间@@而@@关门@@。若要继续生存和发展@@, 就要想办法送钱@@, 而@@且事后还须缄默不语以免惹火上身@@。
这些问题说明@@, 政府@@“放@@管@@服@@@@”改革@@尽管@@取得了@@一@@定的成就@@@@, 但@@依然@@有努力和改进空间@@@@。简政放@@权@@很多是@@技术上@@、流程上要完善的任务@@, 但@@有些则是@@秩序结构的问题@@。下文我们将从@@秩序维度@@来分析@@、理解和思考@@“放@@管@@服@@@@”及其@@内在@@的秩序冲突@@。
二@@、“放@@管@@服@@@@”的秩序维度@@与@@@@“获得感@@”
在@@“放@@管@@服@@@@”改革@@中@@, 从@@物理层面来看@@, 企业和群众有获得感@@与@@技术细节改进@@、程序流程优化和服@@务态度与@@质量的提升等有关系@@;从@@秩序维度@@来看@@, “获得感@@”与@@“放@@管@@服@@@@”各个秩序板块之间的结构契合@@、融合度@@, 从@@而@@能否形成一@@个多中心治理格局有很大关系@@。如果让企业和群众没有@@获得感@@@@, 是@@因为@@“放@@管@@服@@@@”自@@身所处的秩序维度@@之间缺乏比较好的契合机会@@, 从@@而@@存在@@板块的摩擦和冲突@@。这需要先了@@解@@“放@@管@@服@@@@”的秩序维度@@及其@@内在@@的秩序冲突@@@@。
首先@@, “放@@管@@服@@@@”是@@政府@@改革@@的@@一@@部分@@, 本身具有国家秩序的维度@@。从@@理论上来说@@, 国家作为@@合法暴力秩序具有很强的封闭性和内部等级制差别@@, 其@@核心部分无论是@@军队@@、监狱@@, 议会@@、行政@@、司法@@, 还是@@参政党和在@@野党都是@@如此@@@@。在@@物理秩序上@@, 其@@建筑外观高大威严@@;身份@@登记@@、出入安检和门禁严格把控@@。形式上拒外部组织和群众于千里之外@@, 在@@心理上也给人一@@种敬畏@@、威严甚至是@@@@压抑感觉@@。“放@@管@@服@@@@”本身并不是@@国家秩序的核心内容@@, 但@@作为@@其@@在@@市@@场和社会管@@理领域的延伸@@, 其@@虽然在@@物理秩序上@@敞开了@@门户@@, 但@@有些官员或工作人员在@@心理上仍以@@“统治者@@”自@@居@@, 甚至抱持@@“父母官@@”的心态@@, 即使口称@@“公仆@@”, 也不是@@真正@@“公仆@@”, 并没有@@转变观念@@, 没有@@把办事的企业和群众当成@@“上帝@@”。在@@办事的过程中@@, 由于信息的不对称@@, 群众咨询@@的问题比较多时@@, 工作人员会表现出不耐烦@@, 甚至是@@@@厌恶的情绪@@。
在@@国家秩序之外@@, 还有市@@场秩序和专业秩序@@@@。市@@场秩序是@@扩展的@@, 具有开放@@@@、竞争和流动性@@, 只要具有灵敏市@@场嗅觉@@, 抓住机遇就可以让人迅速致富@@, 积累的财富即使是@@最腐败的高官也无法企及@@。专业秩序@@让人在@@自@@身的专业领域具有权威性@@, 积累的社会声望可持续终身@@, 这让很多官员都甚为羡慕@@。但@@官员在@@国家秩序下位高权重@@, 优越心态依然没有@@根本上改观@@。“戏子@@”、“暴发户@@”、“穷酸学者@@”是@@部分官员看低艺术家@@、企业家@@和大学者的语言@@。在@@这个维度中@@, 官员和艺术家@@、企业家@@、学者是@@不平等的@@@@。后者在@@秩序维度上的贫困@@, 使得他们努力争取官方的头衔或级别@@, 以融入国家秩序里去@@。但@@从@@专业@@、市@@场的角度来说@@, 一@@旦获得@@“官衔@@”或者官方认定的@@“职业等级@@”, 他们又往往被贬为@@“御用@@”、“应声虫@@”, 没有@@“独立人格@@”。在@@此背景下@@, 处于@@两难@@状态@@的艺术家@@、企业家@@和学者@@, 显然@@很难从@@@@“放@@管@@服@@@@”改革@@中@@得到@@@@“获得感@@”。当然@@, 一@@般企业和群众更是@@连@@“两难@@”的选择都没有@@@@, 就更谈不上@@“获得感@@”了@@。
其@@次@@@@, 从@@政府@@秩序的角度来说@@, 可以分为决策@@秩序@@@@、执行秩序和监督秩序@@。从@@整体上看@@, 政府@@秩序虽然没有@@国家秩序那么森严@@, 但@@仍有严格的等级制@@, 官大一@@级压死人@@, 人与@@人之间高度不平等@@。这不仅在@@物理上让企业@@、民众与@@政府@@隔离@@, 其@@强大的权威还会让他们在@@心理上存有戒备@@。越是@@核心的政府@@秩序@@模块@@, 越有威严@@, 执行一@@般相对决策@@和监督模块级别比较低@@, 则会受到@@参与@@其@@间的多元主体@@和卷入其@@中的各种因素的制约@@。在@@中国政府@@秩序中@@, 决策@@和监督模块相互之间虽然有分工@@, 但@@决策@@者往往还有领导@@、指导和监督的职责@@。在@@强化监督问责的整体性压力下@@, 监督模块即使级别比较低也同样具有秩序模块上的优势@@。其@@结果导致处于@@执行秩序模块的官员@@, 与@@决策@@和监督模块的官员相比@@, 总是@@处于@@下位@@。
“放@@管@@服@@@@”涉及@@政府@@决策@@@@、执行和监督全过程@@, 目前@@主要内容集中在@@行政@@审批@@, 基本上处于@@执行秩序的模块里@@。在@@中国政府@@秩序中@@, 如上文所述@@, 执行一@@般相对决策@@和监督模块级别比较低@@, 因此@@处于@@执行秩序模块的官员相对而@@言也总是@@处于@@下位@@@@。在@@这种情况下@@, 决策@@者和监督者基本上不做@@“放@@管@@服@@@@”的事情@@, 但@@执行者却既要做事情又要承担责任@@。显然@@, 在@@秩序维度里@@, 前两者因为做得少@@, 不会犯错@@;后者因为做事@@, 反而@@存在@@犯错的概率@@。但@@为了@@明哲保身@@, 执行者主要精力和策略@@会放@@在@@不犯错的事情@@上@@, 甚至出现不作为@@@@、消极懒政的情况@@, 得过且过@@, 不负责任@@, 不求有功@@, 但@@求无过@@。如果要其@@承担责任@@, 就需要给予额外的好处@@, 比如以@@“灰色收入@@”、“腐败寻租@@@@”作为@@承担责任的@@“风险补偿@@”。而@@此时@@, 决策@@者和监督者明知执行者做事有风险@@, 或者是@@有违规之嫌@@, 但@@为了@@鼓励执行者先做事情@@, 也只好睁只眼闭只眼@@。于是@@@@, 所谓官场的@@“潜规则@@”应运而@@生@@, 三@@个板块之间获得了@@@@“潜规则@@”层次@@的@@“假性和谐@@”, 但@@其@@秩序上不对称冲突依然存在@@@@。由此@@, 执行者很难有获得感@@@@, 而@@企业和民众的@@利益经常成为@@“假性和谐@@”的牺牲品@@, 更难有获得感@@@@。其@@秩序维度的原因在@@于@@“放@@管@@服@@@@”在@@政府@@秩序里@@, 处于@@“小媳妇@@”的位置@@。
再次@@@@, “国家或者政府@@@@”被企业和民众视为铁板一@@块@@。从@@物理秩序上来说@@, 国家或者政府@@@@有纵向多层级设置和横向地域上的划分@@, 一@@个地方的政府@@部门虽然有相对集中的政务@@区@@, 但@@还有很多部门依然分散办公@@, 有些部门如国家卫计委还在@@友谊宾馆租@@房子办公@@。有些部门虽有服@@务中心@@, 但@@服@@务中心和办公区也经常在@@地域上分割@@。笔者曾通过导航@@去某个政府@@办公区开会@@, 前台告知我走错了@@@@, 我到@@达的不是@@对外服@@务会务区@@, 心里感觉@@“政府@@”好难找@@。对于普通民众来说@@, 必会经常遇到@@类似的经历@@。由于碎片化的部门设置和地域上分割@@, 各级政府@@出现了@@@@“条块分割@@”的政府@@秩序@@, 而@@“放@@管@@服@@@@”也因此@@处于@@高度@@“条块分割@@”的状态@@@@。若直接作用于企业和民众@@, 其@@获得的服@@务也是@@碎片化和不流畅的@@, 其@@“获得感@@”自@@然局限于@@“条块分割@@”的状态@@@@。
最明显的例子是@@户籍和证照管@@理@@。因为户籍管@@理@@、身份@@证管@@理@@、出生地管@@理@@, 每个人都有户籍所占地@@、身份@@证所在@@地和出身所在@@地@@, 由此@@居民就被贴上了@@@@“条块分割@@”的地域身份@@@@。但@@是@@@@民众作为@@公民可以在@@全国找工作@@, 在@@各地办企业@@。注册企业虽然是@@本地化的@@, 但@@做生意却是@@全国性的甚至全世界的@@。其@@结果就出现了@@@@“条块分割@@”的政府@@秩序@@与@@一@@体化的居住秩序@@、旅游秩序@@、工作秩序@@、市@@场秩序和社会秩序之间的秩序冲突@@。在@@这些不同秩序模块之间@@, 政府@@秩序显然@@占优势@@。因为它掌握着权力@@, 可以强制性分配社会和经济资源@@。证照资源有规定机动车的行驶权利@@@@, 限制和分配购房@@、投资@@、做慈善公益等权力@@。在@@这种情况下@@, 权力导向的政府@@秩序@@变成@@了@@条块分割@@的@@、强制性的政府@@秩序@@@@, 处于@@这样@@秩序维度的@@“放@@管@@服@@@@”, 对于处于@@自@@愿自@@由的社会和市@@场秩序中的企业和民众@@, 显然@@不会有多少@@“获得感@@”。
最后@@是@@@@“放@@管@@服@@@@”的心理秩序@@。在@@上述国家秩序@@、政府@@秩序的格局下@@, 国家秩序内部@@、政府@@秩序内部和政府@@秩序与@@市@@场社会秩序之间@@, 形成了@@一@@个习惯性的心理秩序@@@@, 即对现实问题的妥协@@态度@@。政府@@的核心目的是@@为了@@稳定@@, 官员是@@为仕途@@, 企业和市@@场是@@为逐利@@, 群众和百姓为了@@息事宁人@@。在@@这个格局中@@, 即使遇到@@不满意的事情@@@@, 人们也不愿去据理力争@@, 为了@@维护自@@己的权益@@, 只求@@“大事化小@@, 小事化了@@@@”。于是@@@@, 若谁想打破这个@@“妥协@@”状态@@, 就会被视为@@“你生气@@了@@@@”, 希望你@@“平静一@@下@@”, “理性处理@@”。也就是@@说@@, 大家的心理期待是@@平静地接受这个状态@@@@。如果你不接受@@, 就变成@@了@@你破坏和谐@@。当然@@, 你若想改变@@, 免于这种秩序的@@“伤害@@”, 就必须以@@“生气@@”、“不平静@@”、“不理性@@”的方式来解决@@, 甚至是@@@@“大吵大闹@@”一@@番来结束@@这个冲突@@, 于是@@@@就形成了@@中国特色的@@“维权秩序@@”, 即使正常的@@“信访秩序@@”变成@@“不正常的闹访秩序@@”, 以至控制信访也会变成@@权力@@, 让国家信访局出现了@@腐败窝案@@。这种很不正常的难得糊涂的心理状态@@@@, 缘于不同秩序维度的冲突和无可奈何的妥协@@@@。显然@@, 这样@@的@@“放@@管@@服@@@@”, 也不会让人满意@@。
三@@、“放@@管@@服@@@@”改革@@的@@“获得感@@”秩序维度及其@@对策@@
任何事物都处于@@秩序维度@@, “放@@管@@服@@@@”如此@@, “放@@管@@服@@@@”改革@@的@@“获得感@@”亦如此@@@@。对企业和民众来说@@, “放@@管@@服@@@@”改革@@的@@获得感@@@@, 简言之就是@@政府@@简政放@@权@@@@, 减少行政@@审批带给他们的实质性利益@@。从@@秩序维度@@上来看@@, “放@@管@@服@@@@”改革@@最重要的获得感@@来自@@办事成本@@、时间成本和心理成本降低@@, 使他们获得心理上的满足感@@、愉悦感@@。由于办事效率提高了@@@@, 节约的时间和资源@@, 人们可以做更多@@的事情@@@@, 也提高了@@整体社会效益@@。行政@@审批制度改革@@之所以让企业和民众在@@秩序维度上还没有@@获得感@@@@, 主要是@@因为@@国家秩序过度扩展@@、政府@@秩序高度等级化@@、行政@@部门条块分割@@@@, 从@@而@@导致各个秩序维度的模块之间很难契合@@。因此@@就需要关注@@企业和民众的@@@@“获得感@@”的秩序维度@@。企业和民众在@@政府@@秩序@@、行政@@秩序@@、物理秩序和心理秩序各个维度取得了@@@@“获得感@@”, “放@@管@@服@@@@”改革@@才算真正成功@@。
决定@@“放@@管@@服@@@@”改革@@获得感@@的第一@@@@个秩序维度是@@政府@@秩序@@。政府@@秩序是@@国家秩序的行政@@秩序@@部分@@, 这个层次@@的@@@@“获得感@@”, 往往与@@国家治理体系建设和能力水平有很大的关系@@, 这涉及@@政治体制改革@@@@、司法@@改革@@和军事体制改革@@等议题@@。如果司法@@秩序公开@@、公平@@、公正@@、清明@@, 政治秩序能够把不同的利益和民意集中起来@@, 能够让企业家@@和民众的意见能够得到@@真正表达@@, 那就意味着强制不是@@直接的强制@@, 而@@是@@基于@@同意和参与@@的强制@@。可见@@, 国家治理体系和治理能力建设非常重要@@, 这是@@国家秩序让企业和民众有@@“放@@管@@服@@@@”获得感@@的基础@@。在@@国家秩序的强制性背景下@@, 有一@@个因素值得关注@@@@:如詹姆斯@@·斯科特所洞察的@@, “国家是@@一@@个令人苦恼的机构@@, 一@@方面@@, 它保护我们的自@@由@@, 另一@@方面@@@@又限制我们的自@@由@@”。换言之@@, 国家秩序也是@@一@@个令人苦恼的秩序@@:一@@方面@@, 人民政府@@为人民服@@务@@;另一@@方面@@@@, 它又有令人民@@“恐惧@@”的一@@面@@。古代国家秩序的强制性基于@@国家暴力@@, 民众即便不同意@@、不认可@@, 也要服@@从@@@@。在@@这种秩序里@@, 企业和民众不可能有@@“获得感@@”。现代国家秩序往往基于@@契约或者同意@@, 基于@@对程序的认可@@, 或者基于@@对结果的认可@@。在@@这样@@的@@秩序里@@, 人们的获得感@@显然@@是@@基于@@国家秩序维度的@@。这也说明只有通过现代国家治理体系和治理能力建设@@, 才能提升@@“放@@管@@服@@@@”改革@@的@@“获得感@@”。“放@@管@@服@@@@”改革@@直接涉及@@行政@@秩序@@的@@执行模块@@, 改善国家治理体系@@, 提升行政@@治理能力@@, 是@@“放@@管@@服@@@@”改革@@本身的要求@@, 也是@@建设国家治理体系与@@提升能力建设水平的重要举措@@。国务院把@@“放@@管@@服@@@@”改革@@当作政府@@治理体系与@@能力建设的@@“先手棋@@”, 是@@非常正确和有远见的@@。
决定@@“放@@管@@服@@@@”改革@@获得感@@的第二@@@@个秩序维度是@@行政@@秩序@@维度@@。行政@@秩序@@涉及@@多方面的内在@@秩序@@, 包括领导秩序@@、决策@@秩序@@、执行秩序和监督秩序@@;在@@执行秩序层面还有行政@@管@@理秩序@@、执法秩序@@、行政@@司法@@秩序@@;与@@此相关的@@, 还有专业秩序@@和公民参与@@秩序@@。企业和民众的@@“获得感@@”源于行政@@内在@@秩序的反应@@。例如现在@@网民把专家称为@@“砖家@@”, 这意味对专业秩序@@的@@“获得感@@”极其@@缺乏@@。究其@@原因@@, 一@@方面@@是@@专业秩序@@自@@身太专注于专业技术而@@忽视了@@以人为本@@, 专家们所设计或规划的秩序往往忽略@@了@@真实的生活和市@@场@@, 引起企业和民众对专业不满@@;另一@@方面@@@@是@@行政@@部门往往认为@@, 专家解读具有权威性@@, 民众的想法可以被忽略@@@@, 引起他们对专家的反感@@。
中国行政@@秩序@@中还普遍存在@@一@@种倾向@@, 即当社会问题出现时@@, 认为只要警察这类执法官员出面问题就能轻易解决@@。然而@@如此@@解决问题往往基于@@对国家暴力的恐惧@@@@, 基于@@企业和民众的@@无可奈何而@@不是@@基于@@事实本身@@, 于是@@@@很可能埋下了@@@@“仇恨隐患@@”, 在@@某一@@时刻导致机会主义行为滋生@@, 甚至引发极端事件@@, 比如屡屡发生的拆迁事件@@。而@@极端事件的发生@@, 又会使政府@@更加依赖强制性@@、更加依赖警察权力@@, 由此@@进入恶性循环@@, 其@@结果将对政治秩序@@、司法@@秩序的社会基础产生消极影响@@, 政府@@秩序的社会基础也因此@@而@@被削弱@@。要建成并维护一@@个和谐社会@@, 主要的问题是@@确保赋予政府@@的强制力量只用于维护自@@由@@, 而@@不能变成@@自@@由的威胁@@。在@@基于@@恐惧@@的行政@@秩序@@中@@, 企业和民众即使有办成事情的@@“获得感@@”, 在@@秩序维度该@@“获得感@@”也是@@不真实@@, 不可持续的@@。在@@政府@@秩序维度里@@, 要建设服@@务型政府@@@@, 强调政府@@服@@务@@, 且使强制基于@@同意@@, 基于@@对程序和结果的认可@@, 才能真正让老百姓有一@@种真实的@@“获得感@@”。当然@@, 这里的@@“获得感@@”也是@@有天花板的@@, 因为在@@有等级的秩序中所获得的服@@务也是@@有等级的@@。这与@@平等契约的市@@场经济的秩序里市@@场服@@务的获得感@@有很大差异@@。重要问题在@@于@@, 通过建设法治政府@@@@、透明政府@@@@、廉洁政府@@@@、责任政府@@@@, 提高政府@@服@@务能力和水平@@, 从@@而@@进一@@步提升获得感@@的天花板@@。
在@@行政@@的内在@@秩序中@@, 企业和群众直接面对@@的是@@执行秩序@@。执行就是@@在@@政策期望与@@所感知的政策结果之间所发生的活动@@,所以其@@@@“获得感@@”也往往与@@执行秩序中期望与@@结果的距离有直接关系@@。企业和民众对于决策@@秩序@@和监督秩序相对而@@言比较有获得感@@@@, 基于@@其@@策略@@的考虑@@, 他们认为决策@@和监督秩序是@@可以依靠的力量@@。其@@结果往往导致决策@@秩序@@@@、监督秩序和企业民众的公共参与@@一@@起面向执行秩序@@, 从@@而@@在@@问责格局之中@@, 使执行部门变成@@一@@个弱势群体@@。决策@@、监督和企业民众作为@@问责者@@, 其@@秩序维度似乎永远都是@@正确的@@, 因为如上文所言@@, 执行者有较多犯错的概率@@, 常处于@@担心出错需要承担责任的位置@@@@。当然@@, 由于执行秩序了@@解实际情况@@, 具有具体操作上的优势@@, 尤其@@是@@信息方面的优势@@, 决策@@和监督实际上会因为要让@@执行秩序做事而@@纵容其@@犯错@@, 企业和民众在@@很多情况下也对执行秩序的不规范运作无可奈何@@。在@@不同秩序板块不对等的关系模式下@@, 企业群众对执行秩序的要求仅是@@不出事@@, 把事情办好@@。但@@“放@@管@@服@@@@”改革@@所追求的不仅仅是@@办好事@@, 还要在@@时间上@@、成本上@@, 尤其@@是@@在@@心理上使民众有获得感@@@@。这就需要变革治理结构@@, 使各秩序板块间形成比较平等的@@秩序格局@@, 让执行面敢于反馈决策@@层和监督层的问题@@, 也敢于反馈企业和群众的问题@@, 为决策@@层@@、监督层和企业@@、群众做好相关服@@务@@。
行政@@秩序@@的@@“获得感@@”还与@@执行秩序的内在@@秩序有关系@@。行政@@审批是@@执法秩序@@@@, 也是@@行政@@监管@@秩序@@、专业秩序@@, 当然@@也包括公民参与@@的秩序@@。行政@@审批作为@@执法秩序@@@@, 是@@政府@@秩序中的一@@个模块@@, 要直接面向企业和群众@@, 因而@@需要与@@其@@他秩序相协调@@。这个时候@@, 行政@@审批制度改革@@就需要整体性政府@@的努力@@。不仅要提升行政@@审批自@@身的效率@@, 而@@且还要全面推动政府@@改革@@@@, 这样@@才能有效提升企业和民众对政府@@的获得感@@@@。
至于第三@@@@个秩序维度@@, 从@@企业和民众的@@角度来说@@, “放@@管@@服@@@@”改革@@的@@获得感@@@@首先@@是@@民众对政府@@物理秩序的印象@@。当前@@, 政府@@物理上实现@@了@@从@@衙门到@@服@@务平台@@的转变@@, 大门是@@敞开的@@, 工作是@@柜台式的且窗口很低@@, 大厅设有专门等候区@@、咨询@@台@@, 有服@@务指南@@, 还有引导的工作人员@@。但@@服@@务大厅或者中心依然是@@行政@@分割的@@, 不同大厅或者中心等级不同@@, 权限不同@@。让企业和民众可就近服@@务中心办任何事情@@, 甚至在@@乡村都能够办理市@@政府@@的事情@@@@, 还是@@对整体性政府@@建设的一@@个挑战@@。宁波分类重构服@@务窗口@@, 坚持全程化服@@务@@, 推进服@@务窗口集成@@, 实现@@“一@@窗受理@@”, 改变过去审批一@@环套一@@环@@、互为前置的做法@@, 实行@@“前台综合受理@@、后台分类办理@@、统一@@窗口出件@@”的服@@务新模式@@。同时@@, 统一@@设置市@@@@、县@@、乡三@@级行政@@服@@务中心的功能定位@@、运行模式@@、管@@理机制@@, 构建市@@县@@同权一@@体化@@、扁平化审批机制@@, 依法依规充分向区县@@@@ (市@@) 下放@@市@@级行政@@审批权及相应的监督管@@理权@@, 实现@@市@@域一@@体@@、无差异的@@乐动安卓app 。目前@@, 在@@宁波市@@级权限范围@@, 群众和企业基本能够在@@县@@一@@级办完所有的审批手续@@。[1]这就从@@物理上真正实现@@了@@政府@@内部条块分割@@但@@外部整体运作的目标@@。这个集中是@@通过政府@@内部运作的流程和业务整合@@, 以及互联网@@办公的技术整合实现@@的@@, 这个努力值得关注@@@@。整合越好@@, 办事成本越低@@, 民众的获得感@@就越高@@。在@@从@@严监管@@的形势下@@, 很多中小企业不得不违规操作@@。现在@@情况已有所变化@@, 辽宁民心网@@ (http://www.mxwz.com) 最近的运作表明@@, 企业投诉有所增长@@。这说明现在@@政府@@服@@务正逐步到@@位@@, 企业也开始敢于投诉@@、不怕投诉@@, 其@@心理秩序发生了@@变化@@。
最后@@, 企业和民众的@@获得感@@最终还是@@一@@个心理上的获得感@@@@。政府@@的权威的获得@@, 大而@@言之@@, 不是@@基于@@信息不对称@@, 不是@@基于@@企业和民众的@@恐惧@@@@, 而@@是@@基于@@提供公共服@@务@@、公共利益来维护公共秩序@@。小而@@言之@@, 需要让@@企业和民众对政府@@物理秩序产生适应感@@。现在@@民众对很多行政@@服@@务中心的物理秩序的适应感增强了@@@@, 但@@还需要在@@心理上给予更多@@的关照@@。群众和企业在@@心理秩序上的期待@@, 更多@@地体现在@@细节的处理上@@, 而@@这又需要在@@物理秩序上@@@@、技术细节上给予更多@@关注@@@@, 比如机构咨询@@电话畅通@@, 设置咨询@@服@@务台@@, 安排人工引导@@, 加强各个方面的流程设计@@, 让一@@个很业余的人也能简单适应@@, 像操作傻瓜相机一@@样很容易进入状态@@@@。
四@@、“放@@管@@服@@@@”秩序维度的治道变革@@
经过若干年@@的努力@@, “放@@管@@服@@@@”改革@@在@@国务院的强力推动下@@, 部分地方如浙江省等地已经进入了@@成果收获的阶段@@。但@@不能忽视的是@@@@, “放@@管@@服@@@@”获得感@@在@@不同地域差异性很大@@, 且各地企业和民众获得感@@普遍不足@@。这不仅是@@技术和物理层面的问题@@, 更是@@治理秩序结构的问题@@。因此@@要从@@秩序的维度进行治道变革@@, 实现@@从@@权力治理到@@权利@@治理@@@@, 从@@单中心治理到@@多元治理@@, 从@@强制性@@、等级性@@、条块分割@@、心理失衡的治理@@到@@自@@愿的@@、平等的@@、整体的@@、网格状@@、心理协调的治理@@的转变@@。
从@@权力治理到@@权利@@治理@@。在@@权力的治理模式中@@, 政府@@行为的主要目标是@@管@@制@@、征收@@, 以及提供被看作是@@具有政府@@专属特性的产品和服@@务@@ (公共物品@@) 。政府@@并不仅仅是@@一@@种选择@@。它还是@@一@@个机构@@, 被广泛地认为拥有独断的权力@@, 可以合法地使用强力或以强力为威胁@@, 来使一@@些人可以合法地强制另一@@些人@@。在@@大多数人同政府@@打交道的经验中@@, 最大的刺激是@@官僚政治的傲慢@@。基于@@“权利@@”的治理是@@借助于交易的治理@@, 强调构建其@@他行为主体@@能有效参与@@的体制框架@@, 并在@@相应的宪法规定和民主授权的基础上@@@@, 对这个体制框架进行评估@@, 以确保其@@良好运行@@。可以明确的是@@@@, 政府@@“放@@管@@服@@@@改革@@@@”的目的是@@为了@@让市@@场起决定@@性的作用和更好地发挥政府@@作用@@, 为企业和群众除烦苛之弊@@@@、施公平@@之策@@、开便利之门@@。这就意味着@@, 政府@@有权力但@@止于权利@@@@, 政府@@的治理基础要从@@权力转向权利@@@@, 还权于民@@, 不与@@民争利@@。孔子主张@@“政府@@惠而@@不费@@”, “因民之所利而@@利之@@”, 这对于@@“放@@管@@服@@@@”改革@@来说@@, 则是@@要理清政府@@与@@社会@@, 政府@@与@@市@@场@@, 政府@@与@@公民之间的边界和职能@@, 让两者之间的管@@和被管@@的权力关系转变为各司其@@职的权利@@关系@@。“公民身份@@即个人权利@@@@, 权利@@为个人提供了@@自@@主的空间@@@@, 使之免于他人或共同体的干预@@, 国家的功能仅在@@于保护个人权利@@@@, 个人权利@@优先于国家@@。公民身份@@是@@通往个人自@@由的一@@种手段@@, 而@@不是@@自@@由本身@@”。政府@@要把个人@@、市@@场和社会能够做的事情@@@@, 把政府@@不适宜做的事情@@@@, 拆分出政府@@@@, 只做适合政府@@做的事情@@@@。凡是@@市@@场能够自@@行解决的问题@@, 政府@@必须退出@@, 从@@而@@减少政府@@通过权力介入市@@场而@@获利的条件@@。要把政府@@机关的管@@制职能转变为服@@务职能@@。
管@@制权力本身就是@@寻租@@的条件@@, 而@@服@@务则是@@付出@@。服@@务要求公务员要有志愿者的精神@@, 向服@@务的对象奉献爱心@@, 因而@@可以在@@很大程度上消除部门或单位寻租@@的冲动和空间@@@@。同时@@, 政府@@、市@@场与@@公民都要遵循自@@然之权利@@秩序@@。统治之道应该与@@正义和自@@然的基本原理和谐一@@致@@。孔子曰@@:“天何言哉@@?四@@时行焉@@, 百物生焉@@, 天何言哉@@?”也就是@@说@@, 在@@社会中@@, 要尊重自@@然秩序@@、原始秩序和市@@场秩序@@, 以此来形成相互之间的权利@@秩序@@。为此@@, 政府@@尽量不要依靠权力去干预@@, 而@@要让@@社会和市@@场自@@己运转@@, 以服@@务来维持基本的经济自@@由秩序@@。托马斯杰弗逊曾说@@:“一@@个明智而@@节俭的政府@@是@@约束人们不要互相伤害@@@@, 让他们自@@由地发挥勤劳的精神@@, 而@@不应抢夺他人的劳动果实@@。”亚当@@·斯密认为@@, 经济秩序可以作为@@许多各自@@谋求自@@身利益的人的行动的非意图结果而@@产生@@。
李克强总理强调放@@管@@服@@@@的改革@@要让@@企业和群众有更多@@的获得感@@@@。但@@中国政府@@的传统治理是@@基于@@权力的治理@@, 倾向于以政府@@为唯一@@权威的单中心治理@@, 这阻碍了@@政府@@对于公共精神和服@@务理念的落实@@, 造成政府@@对公民本身作为@@社会治理行为主体@@合法地位的忽视@@, 自@@然有损企业和群众获得感@@@@。阿克顿极具洞察力地告诫世人@@, “权力导致腐败@@, 绝对的权力导致绝对的腐败@@”, 因此@@应当以民主制约单中心的绝对权威@@, 发展多元制约的治理模式@@。市@@场经济是@@中国经济繁荣之道@@, 它需要有效政府@@@@、有限的政府@@@@, 需要廉洁的政府@@@@, 尤其@@需要多元参与@@的政府@@@@。因此@@, 就要从@@结构上去等级化@@, 实现@@多元参与@@的治理之道@@。
最好的政体信奉权力相互制约@@。在@@“放@@管@@服@@@@”的改革@@过程中@@, 我们要用新的制度把政府@@权力规范起来@@, 清理下放@@事项@@@@@@, 进一@@步简政放@@权@@@@, 在@@公共事务领域中实行@@国家和社会@@、政府@@和市@@场@@、政府@@和公民共同参与@@@@, 结成合作@@、协商的伙伴关系@@。这意味着政府@@将自@@主权交还给其@@他的参与@@者并邀请它们参与@@@@, 以形成一@@个互动@@、多元的自@@主治理结构@@。多层面的自@@主治理必然导致更大范围的多元治理体制的形成@@。自@@主治理是@@多元治理的构成要素@@, 只有建立在@@个人选择和自@@主治理基础之上@@, 多元体制才能够充满活力@@。
由此@@, 第一@@@@, 政府@@改革@@不仅要考虑政府@@秩序@@, 而@@且要尊重原始秩序@@、市@@场和社会秩序@@, 给其@@充分的发展空间@@@@, 这样@@才能让@@“放@@管@@服@@@@”的改革@@获得长久可持续的发展@@。第二@@@@, 政府@@改革@@要把新制度@@、新规范逐步细节化@@, 优化办事流程@@, 压缩办事时限@@, 关注@@管@@理和服@@务领域的细节安排@@, 使硬件设施@@、布局@@, 到@@内部机构设置@@、工作流程@@、工作制度等各个方面都得到@@完善@@。第三@@@@, 在@@官员的心态@@和行为上确立人民公仆@@的服@@务姿态@@, 在@@心理和行为两个层面建设服@@务型政府@@@@。他们的行政@@行为应基于@@服@@务而@@不是@@强制和权威@@, 因为民主政府@@是@@为它们的公民服@@务而@@存在@@的@@。第四@@@@, 需广泛推进与@@强化政务@@信息公开和公众参与@@@@, 实行@@网格状@@的合作治理@@ (1) 。在@@强调政府@@与@@其@@他主体@@之间合作@@、信任与@@共同行动@@, 让企业家@@和人民群众广泛参与@@政府@@工作@@, 一@@起解决经济社会生活中的公共问题@@, 从@@而@@在@@心态上和行为上实现@@人民群众的主人翁地位@@。这样@@, 就实现@@了@@从@@强制性@@@@、等级性@@、条块分割@@、心理失衡的治理@@, 转向自@@愿的@@、平等的@@、整体的@@、网格状@@、心理协调的治理@@。
当然@@, 从@@权力秩序走向权利@@秩序@@, 实现@@治道变革@@, 并不意味着对政府@@主导作用的否定@@。在@@权利@@秩序里@@, 政府@@应当也必须有力量@@、有能力在@@多元治理中发挥其@@主导作用@@, 只是@@要使政府@@和社会@@、市@@场之间的关系进入一@@个新的境界@@, 从@@而@@更好地解决公共问题@@。这意味着除政府@@以外更大范围的行动者可以参与@@@@, 以及以权力为基础的@@、强制性和等级性@@的治理模式被摈弃@@, 意味着以减权限权和监管@@改革@@换来市@@场活力和社会创造力释放@@@@@@。总之@@, 关注@@“放@@管@@服@@@@”改革@@及其@@@@获得感@@的秩序结构@@, 从@@而@@实现@@政府@@的治道变革@@。我们一@@定要有长期准备@@, 把这条改革@@之路走好@@。
参考文献@@：略@@
来源@@：《江苏行政@@学院学报@@》
作者@@：毛寿龙@@ 刘茜@@
