一@@、引言@@
信息技术水平的高速发展@@, 以及各国政府@@近年@@来@@不断出台的开放@@和透明化@@政策@@, 使开放@@政务@@数据@@信息@@ (一@@般认为@@, 数据是信息的载体@@, 信息是数据的价值体现@@, 但二@@者并无泾渭分明的区别@@) 成为社会关注@@的焦点@@。但是@@, 政务@@数据@@信息开放@@能否提升普通公民参与@@和监督公共决策的能力@@, 能否确保政府@@更负责@@任地根据公共利益行事@@, 却始终存有争议@@。
2009年@@1月@@, 时任美国总统奥巴马签署@@《透明与@@开放@@政府@@备忘录@@》, 承诺建立@@“前所未有的开放@@政府@@@@”以及与@@透明@@、公共参与@@和协同这三@@项原则相联系的政府@@体系@@。美国联邦政府@@为此出台了一@@系列举措@@, 如颁布@@《信息自由法@@备忘录@@》, 要求@@处理积压的信息自由案件@@;实施@@《开放@@政府@@指令@@》, 要求@@政府@@机构主动发布高质量的信息@@;启动@@Data.gov项目@@, 建立统一@@的以@@“开放@@获取@@”为原则的政府@@信息贮存平台@@@@, 等等@@。2011年@@9月@@, 美英等八国政府@@在@@纽约发布@@《开放@@政府@@伙伴关系@@》, 以多边倡议的形式推动建设开放@@政府@@@@。但尽管实施@@了各项努力@@, 依然有实证研究指出@@:第一@@@@, 有动力投入资源和精力积极获取@@、利用海量数据的@@, 往往是组织化的利益团体@@ (如企业和社会组织@@) , 开放@@政务@@数据@@并没有增强@@普通公众获取和利用大数据的能力@@;第二@@@@, 由于普通公众被阻隔在@@高昂的数据信息利用成本之外@@, 根据公众意@@见制定@@、修正有关公共政策的效果也并不显着@@。如何使政务@@数据@@信息开放@@且能有效地为不同群体所用@@, 从@@而促使公共政策更多@@地回应不同群体的需求@@@@, 仍是学术界研究的热点@@。
我国从@@@@1999年@@开始实施@@政府@@上网工程@@, 尤其在@@@@2008年@@国务院颁布@@《中@@华人民共和国政府@@信息公开条例@@@@》之后@@, 推动中@@央和地方政府@@及其各部门切实建设电子政务@@@@、充分保障公众知情权@@, 成为中@@央政府@@的重点工作内容之一@@@@。国务院办公厅于@@2015年@@7月@@1日发布@@《关于运用大数据加强@@对市场主体@@服务和监管@@的若干意见@@》 (国办发@@[2015]51号@@) , 2016年@@12月@@15日公布@@《“十三@@五@@@@”国家信息化规划@@》 (国发@@[2016]73号@@) , 从@@国家治理体系和治理能力现代化的高度@@, 提出@@运用政务@@信息@@大开放@@的手段推进责任政府@@@@建设的要求@@@@@@。在@@社会利益分化加剧@@、民众诉求日益高涨的形势下@@, 更细致地探讨通过怎样的制度建设保证以政务@@信息@@开放@@为手段推动更透明@@、更理性@@、更民主的公共决策@@, 具有相当的紧迫性@@。本文拟带着中@@国政务@@数据@@信息开放@@中@@的实践问题@@, 基于已有研究文献@@, 讨论从@@政务@@信息@@开放@@向责任政府@@@@迈进的制度建设路径@@。
二@@、问责@@、公共决策与@@新治理@@@@:一@@个分析框架@@
建立对人民负责@@的政府@@@@, 这个理念@@在@@古今中@@外政治思想@@中@@源远流长@@。在@@西方@@, 这样的理念@@可以追溯到古希腊和罗马的@@“人民主权@@”思想@@, 在@@古代中@@国@@, 很早也就有@@“天矜于民@@, 民之所欲@@, 天必从@@之@@”“天视自我民视@@, 天听自我民听@@” (《尚书@@·泰誓@@》) , “天生丞民@@@@, 有物有则@@, 民之秉彝@@, 好是懿德@@” (《诗经@@·丞民@@》) 等等@@议论@@。不过@@, 长期以来@@, 对责任政府@@@@的理解局限于选举民主的范畴@@, 认为唯有建立了西方式民选政府@@才具备向人民负责@@的可能性@@, 但是@@正如迈克尔@@·多德@@ (Michael W.Dowdle) 所言@@, 不同人群其实有十分不同的@@“公共问责@@@@”理念@@, 不同理解反映的是不同的历史@@、经验和问题关切@@。关键在@@于@@, 怎样从@@公共治理的背景出发认识问责@@机制面对的问题@@。
在@@民主@@社会里@@, 公共问责@@@@制度的建构必须面对三@@重难题@@:
第一@@@@, 多元分化@@。从@@卢梭@@ (Jean-Jacques Rousseau) 提出@@“服从@@@@‘公意@@’而非服从@@@@@@‘众意@@’”的命题开始@@, 立法和公共决策应当以公共利益而非个人利益的加聚为基础@@, 就已经成为民主理想所坚持的基本原则@@。依照这个原则@@, 民主问责@@的主体@@应当是人民而非个体公民或特殊利益集团@@。但是@@, 西方政治制度建基于个人主义的理念@@之上@@, 西方民主体@@制以政党政治来应对多元分化@@的社会结构@@, 主张每个利益群体通过自己的代表在@@立法和公共决策过程中@@进行博弈@@, 由此加剧了社会的分化和争议@@, 并且为防止某一@@个利益群体垄断政治权力@@, 在@@制度中@@设置大量的@@“否决点@@”, 经常导致政策谈判陷入僵局@@。而且@@, 现代社会的多元分化@@状况远远高于政党政治的预设@@:现代社会呈现为意见的碎片化@@, 而非仅仅基于性别@@、种族@@、阶级@@、身份地位等静态范畴@@。如何实现公共政策对全体人民@@——而非选民或其他特殊人群@@——负责@@, 成为问责@@机制设计的第一@@@@个需要@@面对的大难题@@。
第二@@@@, 政治劳动分工@@。职业政治家@@一@@方面@@需要@@顺应民意发表意见@@, 另一@@方面@@@@又必须真诚地展现其价值理念@@@@ (例如@@在@@表达公共意见时展现其道德偏好和价值立场@@) , 这个双重责任经常导致各类官员的政治困境@@。政治理论家经常讨论的一@@个案例是@@:1990年@@代美国北达科他州一@@位共和党参议员投票反对该州立法机构一@@项禁止堕胎的法案@@, 他认为这项立法侵犯妇女基本自由而且@@在@@道德上无法立足@@, 但是@@这位参议员本身是来自以反堕胎闻名的保守主义选区@@, 由此产生这位议员是遵守了还是违背了其政治责任的争论@@。总之@@, 民主问责@@机制的设计还必须考虑如何使政治家@@或决策者在@@保持其价值判断与@@尊重民意之间达成平衡@@。
第三@@@@, 官僚@@自主性的制度基础@@。在@@任何较大型的治理体系中@@@@, 依照科层制@@原理设计而成的官僚@@组织体系都是其中@@不可或缺的力量@@。韦伯@@ (Max Weber) 早在@@@@20世纪@@初就看到了一@@种悲观的前景@@:受目的理性支配的官僚@@体系@@, 为提高运作上的效率@@, 必然会侧重于程序@@、规则@@、目的与@@手段的计算@@, 成为一@@种维护其知识和权力秘密化的反民主力量@@, 即封闭性的@@“官僚@@身份团体@@”。当然@@, 政治体和官僚@@体系内部会对官员进行监控@@, 但这种监控又极有可能束缚官僚@@们的手脚@@, 从@@而桎梏官僚@@体系回应社会需求@@@@的积极性@@。值得说明的是@@, 本文不区分所谓@@“政治家@@”与@@“官僚@@”的不同问责@@方式@@, 而是笼统以@@“政府@@问责@@@@”这一@@术语来表述@@, 这样处理既是为了简化论述也是有一@@定依据的@@:如同伍德@@ (B.Dan Wood) 和沃特曼@@ (Richard W.Waterman) 指出的那样@@, 从@@1980年@@代开始@@, 一@@方面@@, 职业政治家@@日益强@@调其专业技术性的特点@@, 另一@@方面@@@@, 对官僚@@的政治控制@@也有加强@@的趋势@@, 这两种变化导致了政治家@@与@@官僚@@两者行为特征上的趋近@@。而针对当代中@@国的公共决策体制@@, 似乎更不宜对两者强@@做区分@@。
总而言之@@, 为设计问责@@制@@, 无法回避这三@@大难题@@:如何保证问责@@主体@@不局限于有较强@@组织能力和技术能力的特定人群@@, 而是更广大的公众@@;如何保证合乎规范的行为既顺从@@民众意@@愿又合理体现决策者的专业见解或价值判断@@;如何保证问责@@依据经常能超越组织效率的考量@@, 而回应社会的实际需求@@@@?
伴随着互联网@@等信息技术的飞速发展@@, 意见交流的规模和愿望大幅度提升@@, 监管@@机构面临的状况也远较以往更为复杂@@。乔纳森@@·G·S·考佩尔@@ (Jonathan G.S.Koppell) 针对互联网@@多头监管@@体系提出@@问责@@制设计的五@@个关键维度@@: (1) 透明化@@。官僚@@或其他监管@@组织必须就其行为给出说明@@, 接受质询@@、审查和追责@@@@。 (2) 可追责@@性@@。官僚@@或组织能够被确定其行为与@@特定的后果有联系@@, 并且存在@@着可以对不负责@@任行为实施@@制裁的可能性@@。 (3) 可控制@@性@@。可控性维度建立在@@传统公共行政学的@@“委托@@—代理@@”模型上@@:作为代理@@人的官僚@@体系或执行人员必须根据作为委托@@人的人民@@、立法者或者上级官员的要求@@@@行事@@, 不但行为目的是为完成预定任务@@, 而且@@行为过程也必须遵循程序@@。 (4) 追责@@。最直接的追责@@方式就是判断行为是否符合法律规定@@, 但由于公共事务的复杂性@@, 公务行为规范也应当保持一@@定的弹性@@。 (5) 社会回应性@@。回应性的要求@@@@可以分为两种不同类型@@:一@@种是根据官僚@@体系能否积极回应民众的@@“需求@@” (demands) 来判断@@;另一@@种是依据官僚@@体系能否积极回应发展的@@“需要@@” (needs) 。前者指某种社会自主性的意愿@@@@, 后者指立法或政治精英确定的某种实质性目标@@ (如促进平等@@、发展经济等@@) 。在@@五@@个维度中@@@@, 透明化@@最为重要@@, 保障并且贯彻在@@其他问责@@机制运作之内@@。考佩尔@@的设计对于解决前述三@@大难题有启发意义@@:透明化@@要求@@政治家@@和官僚@@通过@@“公开给出理由@@@@”的方式向民众说明决策依据@@, 使决策不能受限于一@@部分人群@@ (如选民或其他利益集团@@) 的意愿@@, 同时@@, 可追责@@性@@、可控制@@性@@、追责@@和社会回应性@@的机制设计@@, 为官员既遵守相应的约束@@, 又获得一@@定的自由裁量权去关心更大范围的公益或者更具有紧迫性的特殊利益建立了制度条件@@。
不过@@, 考佩尔@@的问责@@制设计思路依然过于局限在@@传统的@@“监管@@—问责@@”模式之中@@@@, 把监管@@和问责@@看作管理者与@@被管理者两极各自承担的职权@@。在@@近年@@的@@欧美国家里@@, 出现@@公民和一@@线工作者直接参与@@有关信息监管@@@@、教育@@、治安@@、生态环境保护@@、医疗和药品管理等复杂领域公共决策的实践@@, 已经引发公共治理体系的重大变革@@@@。这种被理论家称为@@“新治理@@” (new governance) 的结构性变革@@@@, 包括了相关研究文献中@@所谓的@@实验主义治理@@、协同治理@@、网络化治理@@、新公共管理等多种创新内容@@, 其基本的特征是挑战传统上以@@“控制@@—命令@@”型规则@@为核心的治理模式@@。考佩尔@@虽然是从@@互联网@@的去中@@心监管@@机制出发提出@@的设想@@, 但对@@“新治理@@”模式下更广泛的多元参与@@@@、网络化和动态化监管@@特征依然是关注@@不够的@@。
按照萨贝尔@@ (Charles F.Sabel) 和泽特林@@ (Jonathan Zeitlin) 的分析@@, 在@@新治理@@模式下@@, 产生了一@@系列制度变化@@:例如@@, 上级部门监管@@一@@线工作者合规行为的职责转化为协助后者共同探索解决方案@@, 官员遵从@@规则@@的强@@制义务让位于回应和解决问题的动态责任@@, 官僚@@体系受目的理性支配的倾向逐步向着尊重参与@@和公民自治等价值开放@@@@。与@@此相应@@, 问责@@机制的运作和意义出现@@了变革@@@@:第一@@@@, 决策者就公共政策@@“给出理由@@”的要求@@@@, 不应仅是消极地展现相关的数据和资料@@, 更应当辅助公民理解和利用这些信息@@;第二@@@@, 公共责任无法在@@@@“委托@@—代理@@”模型下进行设计@@, 因为最终是通过不同参与@@者的合力作用形成的决策结果@@, 难以归责于某一@@个主体@@@@;第三@@@@, 官员遵守法律法规的合规性义务@@, 被一@@种解决问题的实效性要求@@所取代@@, 对官员的追责@@发生改变@@:不是事后追究官员有没有遵守法律法规@@, 而是事先敦促及协助其处理问题@@。可以说@@, 公共责任成为一@@种类似柯林@@·斯考特@@ (Colin Scott) 所谓的@@“扩展责任@@” (extended accountability) :由于决策链条的错综复杂@@, 无法在@@决策行为与@@政策后果之间建立直接的因果关系@@, 但是@@能够根据公共政策所激发的多元主体@@参与@@决策的效果来设置公共责任@@。
换言之@@, 在@@新治理@@模式之下@@, 在@@问责@@@@、公共决策和信息开放@@之间形成一@@个复杂的循环关系@@ (如图@@@@1所示@@) :政府@@开放@@有关经济社会政治的数据信息@@, 该信息必须对普通公民的行为选择产生实质影响@@;由于海量信息的利用成本高昂@@, 政府@@及其专家应该提供一@@定的支持@@, 辅助公民理解和利用这些数据@@;不同个体@@、不同群体基于开放@@数据而形成的方案@@, 必须与@@政府@@的专业考虑放在@@一@@起进行论辩和协商@@, 最终形成公共政策@@。政府@@有责任创建这样的协商平台@@并且协助提供专业辅导和数据资料@@;公共政策执行过程中@@的数据信息同样应当通过政务@@数据@@开放@@平台@@适时开放@@@@, 一@@方面@@帮助公众有效监督执行情况@@, 另一@@方面@@@@使多元参与@@者有能力及时提出@@修正政策的建议@@, 督促决策改进和完善@@;在@@整个决策过程中@@@@, 政府@@责任不仅在@@于@@“开放@@”政务@@数据@@, 更在@@于帮助个人和集体理解这些数据@@, 协助不同群体利用政务@@数据@@信息进行协商@@, 以及督促不同参与@@者对外开放@@各自的决策信息@@。这种复杂的数据开放@@与@@公共决策关系模型更有效地回应问责@@机制设计的三@@重难题@@:其一@@@@, 政府@@开放@@有关经济社会政治的数据信息@@, 该信息必须对普通公民的行为选择产生实质影响@@, 但是@@由于海量信息的利用成本高昂@@@@, 政府@@及其专家应该提供一@@定的支持@@, 辅助公民理解和利用这些数据@@。其二@@@@, 不同个体@@、不同集体基于开放@@数据而形成的方案@@, 必须与@@政府@@的专业考虑放在@@一@@起进行论辩和协商@@, 最终形成公共政策@@。政府@@有责任创建这样的协商平台@@并且协助提供专业辅导和数据资料@@。其三@@@@, 在@@公共政策执行过程中@@的数据信息同样应当通过政务@@信息@@开放@@平台@@适时开放@@@@, 一@@方面@@帮助公众有效监督执行情况@@, 另一@@方面@@@@使多元参与@@者有能力及时提出@@修正政策的建议@@, 督促决策改进和完善@@。总之@@, 在@@整个决策过程中@@@@, 政府@@责任不仅在@@于@@“开放@@”政务@@信息@@, 更在@@于帮助个人和集体理解这些数据@@信息@@, 协助不同群体利用政务@@数据@@信息进行协商@@以及督促不同参与@@者开放@@各自的决策信息@@。
图@@1 新治理@@模式下数据开放@@与@@公共决策循环关系@@
三@@、数据信息壁垒与@@需求@@压抑@@:相关结构性障碍的分析@@@@
在@@很长时期以内@@, 政务@@数据@@信息开放@@政策没有成为我国执政精英的考虑内容@@。
在@@改革开放@@之前@@, 革命传统的影响使我国的权力组织形式具有强@@烈的反理性官僚@@体系的色彩@@, 如同金耀基所强@@调的@@, 革命的政治理念@@和组织理念@@决定了当时的权力组织形式不可能容纳官僚@@自主性@@、政治劳动分工@@的理念@@@@。金耀基指出当时中@@国权力组织形式的基本特征@@:第一@@@@, 反科层制@@@@。垂直的等级序列被认为会引发@@“踢皮球@@”的陈规陋习而受到拒斥@@, 动员群众是组织活动的最高要求@@@@。第二@@@@, 反功能分化@@。必要的劳动分工并不意味着责任上的分立@@, “分工不分家@@”提出@@了一@@种必须协作处理问题的要求@@@@@@。第三@@@@, 反专家路线@@。推崇@@“既红又专@@”, 专家路线则被视为反政治和反人民的主张@@。第四@@@@, 反行政专业化@@。行政领导权必须融入群众路线@@, 不允许@@“坐在@@办公室里指挥@@”“动口不动手@@”的官僚@@阶层的存在@@@@。第五@@@@, 反行政程序化@@。行政程序被当作压制群众路线的繁文缛节@@, 群众被鼓励根据其意愿去修改不合理的组织规则@@@@。“干部参加劳动@@, 工人参加管理@@”的鞍钢宪法是这个时期权力组织形式的理想化形态@@, 其根本组织方法有两种@@:角色轮换体系和集体决策体系@@。毋庸讳言@@, 否定政治劳动分工@@和官僚@@自主性@@, 加上压抑社会多元性@@, 使改革开放@@前的国家权力经常难以正常运作@@。在@@这种反理性化官僚@@体系的组织理念@@之下@@, 党员干部更需要@@发挥先锋带头作用而不是协助社会自主发展@@, 因此@@, 政务@@开放@@的制度机制进入不了政治精英的视野@@。
改革开放@@之后@@@@, 中@@国迎来了社会利益多元分化@@的剧烈转变@@, 同时@@在@@官僚@@体系的理性化建构上取得长足进步@@, 而公权力体系承担推动社会发展的责任@@, 也在@@国家政策中@@不断获得重申@@与@@强@@调@@。不过@@, 应对复杂社会格局所必需的制度建设@@, 仍然相当滞后@@。政务@@信息@@或信息开放@@领域的弊端突出表现为两种@@:
一@@是形成严重的数据信息壁垒@@。我国官僚@@体系重建的优弊并存@@:虽然科层制@@@@、法律法规和行政程序逐步成熟@@, 但官僚@@问责@@方式依然建立在@@指标@@、项目@@、统计数据@@、干部考核等技术手段构成的@@“压力型体制@@”基础上@@, 经常导致弊端@@:问责@@越强@@硬@@、行为管束越严厉@@, 官僚@@只对其上级负责@@的倾向也就越突出@@。这种状况使得政府@@体系应对问题的能力不断提升@@, 然而@@封闭信息@@、权力运作秘密化的倾向却未获改观@@。已有大量研究指出了政府@@部门把持政务@@运作信息的弊病@@, 例如@@, 2000年@@前后@@, 从@@中@@央到地方推动电子政务@@建设@@, 目的在@@于完善政府@@公共服务职能和职责体系@@, 但各地电子政务@@建设强@@化了部门之间数据信息壁垒的弊端@@, 出现@@“纵@@ (部门系统内@@) 强@@, 横@@ (跨部门之间@@) 弱@@”的景象@@;2003年@@1月@@, 《广州市政府@@信息公开规定@@》作为我国第一@@@@部系统规范政府@@信息公开行为的地方性行政法规正式施行@@, 然而@@在@@实践中@@@@并没有获得克服部门信息壁垒的效果@@, 相反在@@信息获取上严重依赖于部门不受监督的自由裁量权@@;2007年@@公布的@@《中@@华人民共和国政府@@信息公开条例@@@@》, 是在@@总结各地政府@@探索经验的基础上@@形成的一@@部全国性行政法规@@, 被视为在@@保障公民知情权方面取得重大进步@@, 但实施@@效果同样受到学者批评@@, 认为未能突破传统科层文化对于数据信息公开的阻碍@@。
二@@是抑制了社会需求@@@@@@。我国的大数据产业起步虽晚@@, 发展势头却颇为迅猛@@, 不但有阿里@@、汇通天下等一@@批掌握海量优质数据的大企业或机构作为社会化数据商品的源头@@, 近年@@如数据堂@@、数海@@、贵州大数据交易所@@、武汉东湖大数据交易中@@心@@、上海大数据交易中@@心等综合性交易平台@@更是纷纷揭牌@@, 然而@@当前的政务@@数据@@信息管理体制却阻碍着这种发展@@。我国实施@@的是一@@种@@“多头管理@@, 对口负责@@@@”的政务@@数据@@信息资源管理体制@@:各级党政部门和其他企事业单位负责@@管理各自掌握的数据@@;许多部门通过业务相关的事业单位进行数据开放@@和交换@@。这种多头管理@@体制依托于一@@种部门责任分割的制度框架@@, 其特点在@@于@@:首先@@, 具有专业性强@@@@、有条件对大数据进行专门化处理的优点@@;其次@@@@, 不可避免地严重受制于多头管理@@@@、各负其责等结构性障碍@@, 不利于政务@@大数据@@的开放@@共享@@;第三@@@@, 由于法律法规滞后@@, 社会监督严重受限等原因@@, 也造成难以对各部门履行数据开放@@与@@管理责任的实际情况实施@@监督@@。正如有学者批评的@@, 在@@这种管理体制之下@@, 出现@@“一@@手抓建设@@, 一@@手抑需求@@@@, 最终导致供给和需求@@脱节@@”的奇怪现象@@, “一@@方面@@, 我国政府@@非常重视信息公开@@, 建立网站@@、开设机构@@、下拨经费以支持相关工作的开展@@;另一@@方面@@@@, 政府@@在@@进行以上工作时又通过设立门槛@@、附加条款等其他方式手段抑制公民对信息公开的需求@@@@”。
总之@@, 我国当前的问责@@机制建立在@@@@“压力型体制@@”和部门责任分割的基础上@@@@, 不断加强@@的官僚@@体系理性化趋势@@, 无助于克服产生数据信息壁垒和需求@@压抑的结构性障碍@@。问责@@制设计的三@@大难题@@, 在@@当代中@@国呈现出其独特表现@@:其一@@@@, 政府@@长期偏重自身的发展规划@@, 对于多元社会需求@@@@的回应尚显不足@@;其二@@@@, 政府@@的专业技术能力侧重于为实现政策目标服务@@, 对于社会自主发展需求@@的帮助还远远不够@@;其三@@@@, 官僚@@体系在@@资源调配中@@的作用越来越突出@@, 组织效率快速提升@@, 但防范官僚@@体系脱离普通公众需求@@的约束机制却始终未曾建立完备@@。总体而言@@, 自改革开放@@以来@@, 公权力运作逐渐正常化@@, 但是@@如何切实回应并且促进社会的多元需求@@@@, 仍是未解决的问题@@。早在@@@@20世纪@@90年@@代末@@, 就有学者提出@@了从@@压力型体制@@向合作型体制变革@@的思考@@, 而在@@官僚@@体系问责@@机制未发生根本变化的条件下@@, 实难出现@@这样的变革@@@@。
近年@@来@@, 国家有关政策在@@推进产业发展需要@@的同时@@@@, 大力主张回应多元社会需求@@@@@@。国务院于@@2015年@@9月@@5日发布@@《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知@@》 (国发@@[2015]50号@@) , 提出@@“加快建设数据强@@国@@”的理念@@和@@“大力推动政府@@信息系统和公共数据互联开放@@共享@@, 加快政府@@信息平台@@整合@@, 消除信息孤岛@@, 推进数据资源向社会开放@@@@, 增强@@政府@@公信力@@, 引导社会发展@@, 服务公众企业@@”的指导思想@@@@;2016年@@9月@@5日颁布的@@《政务@@信息@@资源共享管理暂行办法@@》, 规定开放@@共享以@@“需求@@”为导向@@, 要求@@“提供信息化条件下社会治理能力和公共服务水平@@”;在@@2017年@@中@@央政府@@工作报告@@中@@@@, 重申@@“加快国务院部门和地方政府@@信息系统互联互通@@, 形成全国统一@@@@乐动安卓app 平台@@”的政府@@改革内容@@。尤其值得指出@@, 与@@2008年@@中@@央政府@@出台@@《政府@@信息公开条例@@》时不同@@, 新一@@轮的政务@@信息@@开放@@是在@@@@“互联网@@+”和大众创业@@、万众创新的政策背景下推行的@@, 各地方政府@@能够更深入认识政务@@信息@@蕴含的经济社会价值@@, 因而表现出更高的热情推动这项工作@@ (如涌现大批量的地方创新@@:北京建设统一@@开放@@平台@@和政务@@数据@@信息目录管理体系@@, 上海的开放@@数据应用创新大赛@@, 贵州的大数据产业发展@@, 武汉和兰州等地的智慧城市@@建设@@, 等等@@) 。有学者说过@@, “互联网@@+”语境下的政务@@开放@@具有不同意义@@, 唯有放在@@与@@透明@@、民主等政治理念@@同等重要的位置上@@, 才能成为改革的主题@@。在@@国家和地方政策展现出强@@有力的推进态势之际@@, 已是时候思考政务@@信息@@大开放@@条件下公共问责@@@@机制的重新设计问题了@@:通过问责@@机制的重新设计@@, 推动官僚@@体系突破压力体制和部门责任分割@@, 一@@方面@@奠定政务@@信息@@可持续性开放@@共享的制度基础@@, 另一@@方面@@@@培育政府@@协助社会多元发展的积极性和能力@@。
四@@、在@@协同共享中@@促进民主问责@@@@
社会理论家涂尔干@@ (Emile Durkheim) 曾说过@@, 以非契约的基础才能保障契约的自由@@。政治学家斯蒂芬@@·霍尔姆斯@@ (Stephen Holmes) 也指出@@, 民主社会同样应有非民主的制度机制作为辅助@@, 以保证自由平等但天赋和其他条件不同的个体在@@社会中@@能充分发展@@。政府@@体系和官僚@@体制本身无法变为完全突破形式理性@@、科层制@@、行政常规的开放@@式民主组织@@, 然而@@却可以通过责任机制的创新@@, 成为推动民主社会良性运作不可或缺的基础性制度@@。
在@@当代中@@国社会@@, 多元利益的高度分化已是既定事实@@。在@@实践中@@@@, 基于多元诉求高涨的前提@@, 公共治理探索多元参与@@@@、网络化治理@@模式的制度创新也已经不断出现@@@@。与@@此相应@@, 官僚@@体系的作用和功能必须发生变革@@@@:从@@独断式地引领社会发展转变为兼顾促进发展需要@@和多元需求@@@@;从@@侧重以专业能力服务于政策目标转变为协助多元主体@@协商共治@@;从@@单方面维护其组织效率转变为服务于不同的需求@@@@。李克强@@总理在@@@@2016年@@的@@《政府@@工作报告@@》中@@明确提出@@@@:“大力推行@@‘互联网@@+乐动安卓app ’, 实现部门间数据共享@@, 让居民和企业少跑腿@@、好办事@@、不添堵@@。简除烦苛@@, 禁察非法@@, 使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间@@@@。”在@@2017年@@的@@《政府@@工作报告@@》中@@, 再次@@强@@调让社会享受以@@“放管服@@”为主要内容的@@“政府@@自身革命@@”的改革成效@@@@:“我们一@@定要让企业和群众更多@@感受到@@‘放管服@@’改革成效@@, 着力打通@@‘最后一@@公里@@’, 坚决除烦苛之弊@@、施公平@@之策@@、开便利之门@@。”在@@这种发展新态势下@@, 需要@@专门思考克服我国官僚@@体系中@@导致数据信息壁垒和压抑社会性需求@@弊端的制度创新@@, 创造一@@条@@“政府@@引领改革@@、服务多元社会主体@@@@、推动人民群众分享@@改革成效@@@@”的路径@@:通过有意识地辅助和激励社会公众对于政务@@数据@@信息的@@分享@@@@, 培育政务@@数据@@信息协同共享的多元受益者@@, 形成公共问责@@@@压力@@, 反过来推动和完善责任政府@@@@的建设@@。
在@@公共问责@@@@机制上@@, 可以提出@@如下三@@点制度建设的思路@@:
其一@@@@, 设置和完善政府@@决策向公共利益负责@@的制度机制@@, 官僚@@体系承认和尊重社会多元分化@@的事实@@, 但是@@通过创造不同利益诉求开放@@和协商的平台@@@@, 来促进社会共识的形成@@。首先@@, 必须明确@@, 重大公共决策应当建立在@@开放@@的数据信息的基础上@@@@, 一@@般公共决策至少应提供决策依据的解释和说明@@, 以便于接受公众通过各种途径的质询@@;其次@@@@, 在@@开放@@数据信息的过程中@@@@, 政府@@应建立机制协助社会多元主体@@获取和利用政务@@信息@@@@, 由此培育向政府@@实施@@问责@@的多元主体@@@@。后一@@点至关重要@@, 当前也已有许多制度范例@@, 譬如@@, 以美国@@《信息自由法@@》为代表的传统数据或信息公开政策仅强@@调公共部门披露相应的数据@@, 未能关注@@数据的利用状况@@, 美国联邦政府@@从@@@@2011年@@至今连续出台三@@份@@《开放@@政府@@伙伴关系@@·国家行动计划@@》, 设计了大量有利于社会主体@@利用数据的机制@@, 如设置数据的可机读标准@@、开放@@政府@@决策过程数据@@、提高网上服务的可视化程度和完善便捷化服务方案@@、建立公众向政府@@当局提出@@技术创新方案的在@@线途径@@, 等等@@。通过这些机制在@@@@“制度供给@@”与@@“社会需求@@@@”之间建立紧密联系@@, 保障政务@@数据@@信息开放@@行为长期而有效地持续进行@@。
其二@@@@, 设置和完善政府@@回应民众诉求@@, 同时@@又为民众创建理性化协商平台@@的机制@@, 官僚@@体系和政府@@专家根据民众诉求设置议题@@, 并且帮助提升民众的有关认识和沟通水平@@。政府@@必须回应民众的诉求@@, 这是现代问责@@机制设计的基本要素@@, 同时@@, 政治家@@亦有责任防止民众因信息不对称或者知识系统的不完善而陷入偏颇@@, 这也是现代政务@@信息@@开放@@制度的核心要求@@@@。耶鲁法学院的阿克曼@@ (Bruce Ackerman) 和费什金@@ (James S.Fishkin) 曾提出@@@@, 为保障选民在@@大选中@@做出理性的选择@@, 有必要在@@大选之前一@@周左右设置一@@个@@“协商日@@”的假日@@, 公民在@@这一@@天里尽可能接触更多@@的有关候选人和政治议题的信息@@, 充分地展开对话@@, 相互就选举意见展开协商和交流然后达成新的认识@@, 等等@@。这种设想当然@@仍只是一@@种思想@@实验@@, 但其指出的问题和应对思路却值得重视@@。在@@重大公共议题上@@, 负责@@任的政府@@和政治家@@应当根据民众需要@@获知的问题来整理和充分开放@@数据信息@@, 帮助民众理性思考@@——这正是民主社会里@@“政治分工@@”得以正当运作的基础@@。有趣的是@@, 费什金在@@我国浙江省泽国镇的民主恳谈会中@@发现了这种政府@@及其基层官员倾听和辅助人民发声的方法@@:乡镇官员公布若干项乡镇基础设施的建设方案信息@@, 经过向乡民详细解释和说明@@, 由乡民协商讨论确定实施@@@@ (包括提出@@修改意见@@) 其中@@的一@@部分方案@@。
其三@@@@, 设置和完善政府@@协助民众利用政务@@数据@@信息参与@@公共决策的机制@@, 通过提供学习和接触更广泛范围数据的机会@@, 官僚@@体系以其专业化技能辅助民众参与@@公共决策@@。在@@这方面@@, 有一@@个非常着名的案例值得借鉴@@, 即巴西阿雷格里港的参与@@式预算制度@@:每年@@通过居民大会选举一@@定数额的代表组成预算委员会@@, 讨论决定下一@@年@@度市政预算的编制@@;在@@正式进行预算讨论之前@@, 政府@@为代表安排@@“学习会议@@”, 学习与@@公共预算相关的知识@@;在@@预算委员会召开之际提供数据和其他技术上的支持@@, 帮助代表充分表达自己社区的预算需求@@@@。在@@这种制度实践中@@@@, 官僚@@和政治家@@的专业技术能力得到重视@@, 然而@@又并不脱离民众的需求@@@@;数据信息开放@@是为社会实现其自主发展服务@@, 然而@@又不至于因技术能力的差异而导致普通民众对海量或专业数据望而却步@@。
当然@@, 上述三@@点思路距离具体的制度设计还有很长的路要走@@, 如何敦促政府@@积极且有效地回应日益多样化的社会发展需求@@是其中@@的难点@@。毋庸讳言@@, 我国国务院@@2016年@@颁布的@@《政务@@信息@@资源共享管理暂行办法@@》, 旨在@@@@“规范政务@@部门间政务@@信息@@资源共享工作@@”, 已经在@@打破部门壁垒的问题上迈出了一@@大步@@, 然而@@, 如何确保政务@@数据@@信息开放@@围绕社会需求@@@@而展开@@, 如何督促官僚@@系统协助普通公民及其他社会主体@@实施@@其参与@@公共决策的权利@@, 仍需大力探索@@。
五@@、结语@@
无论如何@@, 政务@@数据@@信息的@@“开放@@”只是责任政府@@@@建设要求@@的第一@@@@步@@, 政务@@数据@@信息开放@@不仅涉及政府@@工作职责的活动@@, 更是社会多元需求@@得以呈现@@、得以引导@@、得以强@@化的机遇@@。在@@新时代@@的发展条件下@@, 必须深刻认识这一@@点@@。党的第十九次@@全国代表大会重新界定我国社会主要矛盾为@@“人民日益增长的美好生活需要@@和不平衡不充分的发展之间的矛盾@@”, 并且专门指出人民群众@@“在@@民主@@、法治@@、公平@@、正义@@、安全@@、环境等方面的要求@@@@日益增长@@”。以制度创新引领人民群众全面参与@@改革进程@@、分享@@改革成果@@, 是新时代的主旋律@@。在@@我国中@@央政府@@大力推动数据信息开放@@以实现政府@@自身革命@@@@, 同时@@推进大众创新@@、万众创业政策的背景下@@, 亟需探索建立政务@@数据@@信息的@@协同共享体制@@, 通过培育和协助多元主体@@利用政务@@数据@@信息制定公私决策@@, 使一@@般民众真正分享@@政务@@信息@@的价值@@。据此@@, 重新设计公共问责@@@@机制@@, 形成官僚@@系统辅助普通群众实现其发展需求@@的问责@@压力@@, “倒逼@@”各级政府@@积极修改不合理的规章制度@@, 改变官僚@@系统仅向上负责@@以及囿于部门责任分割的行为逻辑@@, 是朝着更为开放@@@@、更为民主@@、更负责@@的新治理@@模式转型的必由之路@@。
