首先@@基于历史逻辑的@@视角阐释了我国大数据@@治理@@@@的历史变迁@@、演化历程和@@政策部署@@。继而从思维困境@@@@、管理困境@@、法治困境@@三@@个@@层面剖析了我囯大数据@@治理@@@@当前@@面临的藩篱@@。在@@充分@@借鉴发达囯家大数据@@治理@@@@过程中@@@@在@@法律保障@@、共享@@开放@@@@、质量管理等@@方面的成功经验基础上@@，提出了我国大数据@@治理@@@@的价值模型@@，进而从信息扩张@@@@、市@@场拉动@@、政府@@公信@@、绩效评价和@@法律保障五@@个@@维度@@规划了未来发展思路@@，以期对@@我国大数据@@治理@@@@有@@所益助@@。本研究为@@大数据@@治理@@@@困境提供了机理性的框架解释@@，也拓展了大数据@@治理@@@@研究的分@@析路径@@。
一@@、我国大数据@@治理@@@@发展现状分@@析@@
(一@@）大数据@@治理@@@@的发展环境@@日@@益完善@@
据统计@@，政府@@掌握着社会上@@80%的信息资源@@@@。有@@鉴于此@@，从政府@@数据出发@@，审视大数据@@治理@@@@的历史变迁更具有@@一@@般性意义@@。在@@我国@@，政府@@大数据@@治理@@@@起步于@@20世纪@@90年@@代@@，基本与@@国家的电子政务@@建设与@@发展同步进行@@。20年@@来@@，为强化国家各级政务@@部门大数据@@治理@@@@@@，国家电子政务@@主管部门和@@相关业务部门相继出台了多项大数据@@治理@@@@政策文件@@，围绕统筹协调@@、网络建设@@、信息共享@@@@、业务应用@@、安全保密@@、标准规范@@、法律法规和@@绩效考核等@@领域做了全方位任务分@@解和@@实施部署@@（参见表@@@@1)。
表@@1 大数据@@治理@@@@相关政策对@@比分@@析@@
毋庸置疑@@，20多年@@来@@@@，中@@办@@、国办@@、国家发展与@@改革委@@、工信部@@、原国信办等@@相关部门经过不懈努力@@，逐步明确了大数据@@治理@@@@的发展方向@@、重点领域@@、推进思路@@、组织@@体系@@、工作机制@@和@@保障措施@@，为大数据@@治理@@@@健康发展提供了强有@@力的制度@@保障@@，使我国大数据@@治理@@@@发展环境@@和@@领域生态得到持续改善@@，对@@发挥信息化建设效能起到了关键作用@@。近些年@@来@@国家在@@大数据@@治理@@@@方面的重点聚焦在@@网络基础设施@@、安全保密@@、业务应用@@和@@信息共享@@@@@@，开放@@数据的历史任务亦提上日@@程@@，国发@@〔2015〕40号@@、国发@@〔2015〕50号@@和@@发改高@@技@@〔2017〕1449号@@分@@别做了相关要求@@。
(二@@）大数据@@治理@@@@的发展共识已经形成@@
大数据@@是@@新一@@轮信息技术革命与@@经济社会发展融合的产物@@，深深地@@充斥了人类经济社会的许多角落@@，其与@@云计算@@、物联网@@等@@新技术相结合@@，正在@@迅疾并日@@益深刻地@@改变人们的生产@@生活方式@@。界内对@@大数据@@的作用@@、地@@位@@、意义等@@认识不断深化和@@拓展@@，在@@全球信息化快速发展的大背景下@@，数据作为@@国家基础性战略资源@@的重要地@@位@@已得到社会普遍认可@@。国务院@@《促进大数据@@发展行动纲要@@》国发@@〔2015〕50号@@深刻认识到大数据@@正日@@益对@@全球生产@@@@、流通@@、分@@配@@、消费活动以及经济运行机制@@@@、社会生活方式和@@国家治理能力产生重要影响@@，数据作为@@基础性资源@@@@、重要生产@@要素和@@新生创新动力的作用日@@益彰显@@。
首先@@，大数据@@已经成为经济增长的新引擎@@。囯家大数据@@战略的实施@@，推动了大数据@@@@、互联网@@、云计算与@@各行业@@、各领域深度@@融合和@@数字资源@@开发@@@@，大数据@@以数据流引领技术流@@、物质流@@、资金流@@、人才流@@，深刻影响着社会分@@工协作的组织@@模式@@@@，在@@企业@@的决策@@、生产@@、营销@@、渠道@@物流等@@各个@@环节发挥的支撑作用已经得以显现@@。大数据@@将创新作为@@强劲新引擎@@，加速转化新技术@@、新成果@@，选择发展新业态@@、新模式@@@@，为经济稳增长积蓄新动能@@，新兴产业规模不断扩大@@，新兴产业要素不断集聚@@，新兴产业创新能力不断提升@@，新兴产业龙头快速发展@@。深化大数据@@应用已成为维护稳增长@@、促改革@@、调结构@@、惠民生的内在@@需要@@。
其次@@@@，大数据@@已经成社会变革的新动力@@。作为@@21世纪@@的@@"钻石矿@@"，大数据@@带来的社会变革是@@小数据无法比拟的@@，大数据@@已被认为@@是@@社会第四@@生产@@要素@@，深刻改变着社会发展格局@@，是@@驱动社会变革和@@创新的新动力@@。大数据@@时代@@的社会运行特点及规律体现在@@两个@@方面@@。一@@是@@万物皆可数据化@@。2011年@@，麦肯锡公司对@@全世界大数据@@的分@@布作了一@@个@@研究和@@统计@@，中@@国@@2010年@@新增的数据量约为@@250PB，欧洲约为@@2000PB，美国@@约为@@3500PB。物联网@@、互联网@@、移动互联网@@是@@大数据@@的重要来源@@@@。目前@@，eBay的分@@析平台@@每天处理的数据量高@@达@@100PB，超过了纳斯达克交易所每天的数据处理量@@。二@@是@@社会运行机理的可模拟化@@。全量数据突破了传统信息技术和@@数据收集@@"只见树木不见森林@@"的局限@@，为社会发展轨迹和@@演化规律进行精准模拟和@@对@@未来发展走势作出科学预测@@。大数据@@已经在@@@@智慧城市@@@@@@、应急管理@@、舆情监测@@、社会治理@@等@@方面开展了深入应用@@。
再次@@@@，大数据@@已经成为政府@@治理的新支撑@@。大数据@@已经在@@@@"智能化@@"地@@重新塑造着政府@@治理模式@@@@，被认为@@是@@继互联网@@革命之后又一@@次@@技术革命和@@政府@@治理现代化的重要推动力量@@。技术变革既可以带给政府@@治理手段的创新@@，也可能推动治理机制@@的创新@@，最终变革政府@@治理范式弥@@。大数据@@重塑着整体政府@@的运作机制@@@@。整体性治理模式@@@@(holistic governance)是@@在@@对@@新公共管理批评基础上发展起来的@@。大数据@@已经对@@政府@@的决策机制@@@@、治理模式@@和@@工作方式均产生了深刻的影响@@，有@@助于打破政府@@信息孤岛和@@业务藩篱@@，打造纵横贯通@@、上下联动@@、内外协同的整体性治理大格局@@。建设服务型政府@@也不能缺少大数据@@的支撑@@，其大幅提升政府@@提供公共产品和@@公共服务@@的质量和@@效益@@，重塑公众对@@对@@政府@@的信任@@，避免政府@@陷入@@"塔西佗陷阱@@"。
(三@@）大数据@@治理@@@@推进路径日@@益清晰@@
首先@@，国家层面强化顶层设计@@。大数据@@治理@@@@已经成为国家意志@@，党中@@央国务院@@注@@重大数据@@治理@@@@体系的前后衔接性@@，打出一@@系列组合拳@@，把大数据@@上升至国家战略@@，与@@行业发展深度@@融合@@，大数据@@治理@@@@模式@@@@、机制@@、体系和@@生态初步形成@@（参见表@@@@2)。
表@@2国家层面有@@关大数据@@治理@@@@相关文件部署@@
其次@@@@，各地@@区@@各部门注@@重协同推进大数据@@管理机构在@@近年@@如@@雨后春笋般涌现@@。2014年@@2月@@广东省@@大数据@@管理局成立@@，拉开了全国@@大数据@@局成立的帷幕@@，截至@@2017年@@6月@@中@@卫市@@云计算和@@大数据@@发展服务局设立@@，全国@@已经成立@@12家大数据@@管理机构@@。从级别上看@@，主要分@@为正厅级@@（如@@贵州省@@大数据@@管理局@@）、副厅级@@（如@@兰州市@@大数据@@管理局@@）、正处级@@（如@@银川市@@大数据@@管理服务局@@，全国@@第一@@家省@@会城市@@成立@@）和@@副处级@@。大数据@@管理机构主要职能主要定位在@@大数据@@发展战略@@、规划和@@产业政策@@、相关地@@方性法规@@、规章草案@@、地@@方性行业技术规范和@@标准等@@方面@@。此外@@，大数据@@治理@@@@需要发展规划@@的有@@力保障@@。2015年@@是@@大数据@@政策顶层设计年@@@@，2016年@@是@@大数据@@政策部署细化部署年@@@@，2017年@@是@@大数据@@政策落地@@年@@@@。国务院@@部门和@@地@@方政府@@出台了一@@系列建设方案@@、指导意见@@、发展规划@@、行动计划等@@行业和@@地@@方政策有@@力推进着国家文件部署落地@@实施@@（参见表@@@@3)。
表@@3部分@@国务院@@部门和@@地@@方出台的行业政策@@（示例@@)
加快大数据@@与@@地@@区@@经济社会发展深度@@融合的步伐是@@大数据@@治理@@@@的重要环节@@。我国的大数据@@发展势头迅猛@@，正加速融入经济社会各个@@领域@@。国家级大数据@@综合试验区加快推进@@，2015年@@9月@@，贵州启动全国@@首个@@大数据@@综合试验区建设工作@@。跨区域@@类综试区@@（京津冀@@、珠江三@@角洲@@），区域示范类综试区@@（上海@@、河南@@、重庆@@、沈阳@@），大数据@@基础设施统筹发展类综试区@@（内蒙古@@)建设成效显着@@，京津冀@@三@@地@@将在@@@@"十三@@五@@@@"期间共建大数据@@综合试验区@@。很显然@@，这些举措将为有@@效打破数据资源@@壁垒@@、强化基础设施统筹@@，推动相关制度@@创新和@@技术创新@@，提升政府@@治理能力@@，推动经济转型升级提供重要支撑@@。
二@@、影响我国大数据@@治理@@@@的瓶颈障碍@@
大数据@@时代@@的到来为推动信息共享@@@@@@、部门协同@@、社会治理@@、科学决策提供了千载难逢的发展机遇@@，但同时也会遇到许多新的问题与@@挑战@@，阻碍了我国经济社会发展和@@政府@@治理模式@@的转型升级@@。
(一@@）思维困境@@
所谓大数据@@思维@@，就是@@一@@切以数据为中@@心的思维模式@@@@，即从大数据@@出发研究问题@@，从海量@@数据中@@剖析问题@@、理解问题@@、解决问题@@，用数据来管理经济社会活动@@，用数据来进行科学决策@@。大数据@@思维是@@这个@@时代对@@每一@@个@@人@@@@、每一@@个@@组织@@机构提出的要求@@。正如@@美国@@谚语所言@@，"除了上帝@@，任何人都必须用数据来说话@@"。数据是@@科学的度@@量@@，人们不能漠视数据@@。数据治理@@的前提是@@树立正确的大数据@@观@@。但由于受传统管理行为@@、思想观念@@、行为模式@@的影响@@，人们对@@大数据@@的思维认识仍存在@@许多误区@@，亟需一@@一@@厘清@@。
首先@@，大数据@@是@@数据资源@@@@，奥巴马政府@@甚至将大数据@@定义为@@"未来的新石油@@"，是@@21世纪@@人类最宝贵的财富@@，由此@@可见大数据@@作为@@战略资源@@的重要性@@。其次@@@@，大数据@@是@@一@@种@@技术和@@方法@@，有@@人将它称为继实验科学@@、理论@@科学和@@计算科学之后的第四@@种@@科学研究模式@@@@。早在@@@@1980年@@，着名未来学家阿尔文@@·托夫勒@@（Alvin Toffler)便在@@@@《第三@@次@@浪潮@@》一@@书中@@@@，热情地@@将大数据@@赞颂为@@"第三@@次@@浪的华彩乐章@@"。再次@@@@，大数据@@是@@一@@门新兴科学@@。如@@经济学@@、政治学@@、社会学@@、信息学一@@样@@，大数据@@也是@@一@@门基础学科@@。虽然在@@科学研究方面@@，大数据@@还没有@@形成严密的理论@@基础@@和@@逻辑体系@@，但是@@@@，作为@@一@@门萌芽学科@@，大数据@@正在@@从应用实践领域逐步形成自身的范式@@、理论@@、方法和@@标准@@。此外@@，中@@国@@科学院院士李国杰等@@指出@@，大数据@@科学作为@@一@@个@@横跨信息科学@@、社会科学@@、网络科学@@、系统科学@@、心理学@@、经济学等@@诸多领域的新兴交叉学科方向正在@@逐步形成@@。
由此@@，从统计学角度@@而言@@，大数据@@对@@抽样方式造成了巨大冲击@@，传统的研究模式@@已经难以为继@@，比如@@@@公众对@@政府@@统计部门公布的物价指数和@@基尼系数引发的怀疑正如@@舍恩伯格和@@肯尼思@@·库克耶所言@@，随机采样方法具有@@与@@生倶来的缺陷@@：一@@是@@采样的随机性实现难度@@大@@，二@@是@@不适用考察子类别情况@@，三@@是@@采样忽略了细节考察@@，四@@是@@调查结果缺乏延展性@@，五@@是@@难以用于奇异值分@@析@@。从信息技术角度@@来看@@，传统数据挖掘方法已不再适应日@@新月@@异的数据环境@@@@，数据采集@@@@、数据存储@@@@、数据分@@析以及可视化等@@诸多方面捉襟见肘@@，由此@@需要设计适合大数据@@分@@析的数据仓库架构@@@@。从思维逻辑审视@@，大数据@@对@@传统的因果关系带来了颠覆性的挑战@@。统计学家纳特@@·西尔弗在@@其@@《信号@@和@@噪声@@》中@@认为@@@@：大数据@@中@@大多数都是@@不相干的噪音@@。除非有@@很好的技术信息进行过滤和@@处理@@，否则将惹上麻烦@@。舍恩伯格等@@在@@@@《大数据@@时代@@》一@@书中@@@@指出@@，没有@@必要非得知道@@现象背后的原因@@，而是@@要让数据自己发声@@。他们认为@@@@，相关关系能够帮助我们更好地@@了解这个@@世界@@。该作者甚至大胆预言@@，大数据@@的核心将会是@@基于相关关系分@@析法上的预测@@，进而提出@@"大数据@@三@@原则@@"：要全体不要抽样@@，要效率不要绝对@@精确@@，要相关不要因果@@。
(二@@）管理困境@@
传统管理模式@@和@@组织@@架构@@给跨部门@@@@、跨层级@@、跨区域@@的数据共享@@带来了实际困难@@，这是@@大数据@@治理@@@@面临的最大挑战@@。当前@@，80%的数据资源@@掌握在@@政府@@部门@@，应该说@@，撬动政府@@数据治理@@是@@发挥数据效力的关键@@。遗憾的是@@@@，长期以来@@，我国政府@@组织@@架构@@是@@中@@央@@-省@@-地@@-县@@-乡五@@级@@，加上一@@些副省@@级城市@@@@，行政层级长达六级@@，造成了政府@@各职能部门垂直互动难@@，中@@间经过层级越多@@，信息传递速度@@越慢@@，信息被过滤和@@扭曲的可能性就越大@@。此外@@，我国目前@@尚未对@@信息资源@@的归属@@、采集@@、整合@@、开发@@、利用等@@权@@、责@@、利做出制度@@化安排@@，信息资源@@部门化@@，部门资源@@利益化现象普遍存在@@@@，给数据资源@@的共享@@协同架设了难以逾越的屏障@@，加剧了信息资源@@分@@割和@@垄断@@，阻碍了政府@@信息资源@@有@@效整合@@和@@综合应用@@。囯家电子政务@@内网尚未完全建成@@。国家电子政务@@外网省@@级@@、地@@市@@级@@、县@@级@@、乡镇街道@@覆盖率分@@别达到@@100%、94.3%、83.5%和@@33.6%，现有@@外网承载各级政务@@部门的社会管理和@@公共服务@@业务系统较少@@，仅包括国家应急平台@@系统@@、监察部纠风业务系统等@@@@10个@@部委的@@12项业务应用@@系统@@。此外@@，由于历史原因@@，大量业务专网广泛存在@@且互相隔离@@，中@@央的@@38个@@部门的@@80多个@@政务@@专网中@@@@，横向交互率仅有@@@@0.1%，基本上都是@@信息孤岛@@。我国目前@@电子政务@@网络内网@@、外网和@@专网@@"三@@网并存@@"的格局给跨网的信息资源@@@@共享@@和@@数据开放@@@@设置了天然屏障@@。
数据开放@@@@给大数据@@治理@@@@提出了新挑战@@。如@@果没有@@信息的开放@@@@，大数据@@将是@@无源之水@@。《中@@国@@地@@方政府@@数据开放@@@@平台@@报告@@》显示@@，截止@@2017年@@6月@@，全国@@19个@@地@@方政府@@推出数据开放@@@@平台@@@@。表@@3从国家部委@@、省@@、市@@、县@@四@@个@@维度@@@@，对@@我国政府@@数据开放@@@@进展情况进行比较分@@析@@。
表@@3我国数据开放@@@@存在@@的问题统计@@
注@@：以上数据截止@@时间为@@2017年@@9月@@7日@@。
政府@@数据开放@@@@专题请复制链接或识别下方二@@维码@@查看@@@@
表@@3表@@明@@，虽然数据开放@@@@目前@@已经取得了一@@定进展@@，但中@@央层面@@，缺乏国家级统一@@开放@@平台@@@@，中@@央部门数据开放@@@@步履维艰@@。地@@方层面@@，很多地@@方已开始数据开放@@@@的尝试@@，但总体而言开放@@深度@@和@@广度@@均有@@限@@，社会关注@@@@度@@较低@@@@，格式大多单一@@@@，仅南海区采用@@XLS等@@6种@@格式@@。整体来看@@，可机读性较差@@，开放@@授权程度@@较低@@@@，更新周期大多数未公布@@，数据鲜活性得不到有@@效保证@@。此外@@，关于大数据@@方面的地@@方性法规出台进展缓慢@@。到目前@@为止@@，除贵阳已于@@2017年@@4月@@颁布全国@@首部政府@@数据共享@@开放@@@@地@@方性法规外@@，其他地@@区@@尚无公开报道@@@@。
(三@@）法治困境@@
法治思维是@@倡导理性之治@@、动态之治和@@合法之治的思维@@，是@@数据治理@@顺利推进的有@@力保障@@。我国政府@@数据共享@@@@、信息公开@@和@@数据开放@@@@等@@方面的法律法规长期滞后@@。我国于@@2005年@@和@@@@2007年@@先后颁布@@《中@@华人民共和@@国电子签名法@@》《中@@华人民共和@@国政府@@信息公开@@条例@@@@》，对@@推动政府@@部门数据共享@@和@@业务协同起到了一@@定推动作用@@，但电子印章@@、电子证照@@、数据权益归属@@、数据交易等@@相关法律法规尚未出台@@，阻碍了数据在@@部门间的互信互认互通@@，影响了垮部门@@@@、跨层级@@、跨区域@@业务开展@@。主要表@@现在@@以下三@@个@@方面@@。
一@@是@@大数据@@一@@致性和@@权威@@性得不到有@@效保证@@，劣质数据的存在@@直接降低@@了数据质量@@，影响了数据的可用性@@，乃至诱发了错误的决策与@@判断@@。大数据@@一@@般来自多源头@@，而且往往以动态数据流的形式产生@@，大数据@@的多源性导致了不同源头的数据中@@存在@@相同的数据@@。相关政府@@部门与@@行政相对@@人之间的业务数据不能实时同步于其他政府@@部门@@，而且需要行政相对@@人重复提交企业@@基础信息@@，一@@个@@企业@@法人的信息多处存储@@@@，而这些数据变更信息往往难以做到同步@@，造成信息不对@@称@@、数据不一@@致@@，严重影响了数据质量@@。比如@@@@，企业@@在@@工商部门注@@册后@@，既没去组织@@机构代码机构领取组织@@机构代码证@@，也未领取税务部门登记证就开张营业@@，组织@@机构代码中@@心和@@税务部门就无法知晓这些企业@@的存在@@@@。2002年@@，国信办选择北京@@、杭州@@、深圳和@@青岛开展企业@@基础信息共享@@@@试点@@，意外发现大量企业@@存在@@偷税漏税现象@@，分@@别达到了@@17648、11718、8472、50000户@@。
二@@是@@数据归属和@@权益分@@配@@不清@@。数据具有@@资产的属性@@，国内外相关政策均赋予数据该属性@@。公共信息资源@@应归全民所有@@@@，从财产权@@、人格权来看@@，用户@@享有@@个@@人@@数据的所有@@权@@@@；从投入成本来看@@，企业@@对@@于去隐私后的数据集享有@@所有@@权@@@@。我国目前@@数据权益归属@@面临的两大困难是@@数据归属单位不清@@、缺乏完善的个@@人@@信息保护法律体系@@。
三@@是@@立法不完善@@。《信息公开@@条例@@》没有@@涉及到跨部门@@的信息公开@@范畴@@，信息公开@@条例@@例外边界划分@@不清@@。虽然信息公开@@条例@@以公开为原则@@，以不公开为例外@@，但很多事项由于其特殊性和@@重要性@@，如@@何划分@@公开边界需要进一@@步厘清@@。对@@数据开放@@@@而言@@，《关于促进大数据@@发展的行动纲要@@》提出了数据开放@@@@的具体任务@@，但从各部门目前@@进展来看@@，由于缺乏刚性约束@@，政府@@数据开放@@@@仍然步履维艰@@。
三@@、大数据@@治理@@@@的境外经验@@
(一@@）倡导法律先行@@
大数据@@治理@@@@的基本前提是@@强有@@力的法律保障@@。以共享@@开放@@@@为例@@，信息在@@立法上的自由@@是@@共享@@开放@@@@政府@@@@数据的关键@@。目前@@联合国和@@其他区域组织@@在@@内的多边体系都通过一@@系列国家条款@@、国家公约或其他法律的形式来强调信息权利@@，已有@@@@93个@@成员国在@@本国法律中@@以特定立法强调数据治理@@的重要性@@，有@@35个@@国家@@在@@国家宪法中@@涉及了@@"信息自由@@法@@"章节@@，有@@24个@@国家@@有@@相关的立法草案@@。本文以@@G8国家为例@@，分@@析发达国家有@@关大数据@@治理@@@@的相关战略规划@@、行动刚要@@、信息化基础@@、法律法规和@@组织@@体制等@@具体实施情况@@。
表@@4 G8 国家大数据@@治理@@@@的相关政策@@
由表@@@@4可知@@，G8国家数据治理@@的基础较好@@，电子政务@@排名全球排名比较靠前@@，在@@治理过程中@@都非常注@@重法律法规和@@国家战略的保障和@@引领作用@@，相关法律多数聚焦于保护公民隐私和@@信息公开@@@@。从国家战略角度@@审视@@，大多关注@@@@通过数据治理@@@@，更好发挥数据在@@国家治理@@、公共服务@@、社会管理中@@的作用@@，提升公众参与@@度@@和@@政府@@透明度@@@@，提高@@政府@@在@@全球数据治理@@中@@的话语权@@。此外@@，G8所有@@国家都设有@@专职协调机构@@，负责@@国家数据治理@@相关沟通指导协调工作@@。
(二@@）注@@重共享@@开放@@@@@@
发达国家信息化建设起步早@@，政府@@数据潜在@@的重大价值已经得到广泛认可@@。美国@@联邦政府@@提出@@，数据是@@一@@项有@@价值的国家资本@@，应对@@公众开放@@@@，而不是@@把其禁锢在@@政府@@体制内@@。英国@@将政府@@数据比作@@21世纪@@新的原材料@@，是@@难以想象的资源@@@@，大数据@@是@@未来有@@待开发@@的新服务和@@新产品@@。欧盟则将政府@@数据视作能够带来巨大经济社会效益的金矿@@。从发展历程来看@@，国外数据共享@@开放@@@@可分@@为三@@个@@阶段@@。一@@是@@被动共享@@开放@@@@阶段@@（1960-2009年@@），二@@是@@主动共享@@开放@@@@阶段@@（2009-2011年@@），三@@是@@挖掘数据价值阶段@@（2011年@@至今@@）。目前@@，已有@@@@130个@@联合国成员国在@@政府@@开支方面实现数据共享@@@@，在@@教育@@、卫生@@、劳动力@@、环境@@、社会福利等@@领域实现共享@@的囯家数量分@@别是@@@@115个@@、109个@@、107个@@、106个@@、94个@@调查结果还显示@@@@，共享@@政府@@开支数据是@@联合国成员国最常见的信息公开@@行为@@，在@@193个@@联合国成员国中@@@@，有@@97个@@国家@@开放@@了有@@关弱势群体的数据@@。
2013年@@6月@@，八国集团首脑在@@北爱尔兰@@峰会上签署@@《开放@@数据宪章@@》，法国@@、美国@@、英国@@、德国@@、日@@本@@、意大利@@、加拿大@@和@@俄罗斯承诺@@，在@@2013年@@年@@底前@@，制定开放@@数据行动方案@@，最迟在@@@@2015年@@末按照宪章和@@技术附件要求来进一@@步向公众开放@@可机读的政府@@数据@@。
(三@@）强化质量管理@@
世界各国@@（地@@区@@）普遍注@@重通过门户@@网站提高@@数据的可用程度@@@@。某咨询@@公司对@@全球@@23个@@国家@@和@@地@@区@@的数据开放@@@@门户@@进行了调查@@，并对@@数据门户@@的可用性和@@数据可用性两个@@层次@@进行了深入分@@析@@（参见图@@@@1)。
数据来源@@@@：Capgemini Consulting Analysis
图@@1 数据门户@@及数据可用性分@@布@@
在@@图@@@@1中@@，图@@例的大小代表@@了政府@@的支持度@@@@。整体而言@@，奥地@@利@@、爱沙尼亚@@、沙特阿拉伯@@、阿联酋和@@摩洛哥等@@@@5个@@国家@@发展程度@@较低@@@@，属于创始者层次@@@@；新加坡@@、丹麦@@、意大利@@、新西兰@@、挪威@@、香港@@、爱尔兰@@、加纳@@、肯尼亚@@、西班牙@@、比利时@@、智利@@、摩尔多瓦等@@@@13个@@国家@@（地@@区@@）属于追随者层次@@@@；美国@@、英囯@@、法囯@@、加拿大@@、澳大利亚等@@@@5个@@发达国家属于创新者@@，在@@开放@@数据的可用性较高@@@@。
此外@@，数据创新组织@@@@（the Center for Data Innovation)对@@G8数据开放@@@@情况进行了深入调查@@，并对@@他们在@@@@G8数据开放@@@@宪章提出的开放@@五@@原则进行对@@应得分@@@@（每项原则最高@@得@@20分@@，参见图@@@@2)结果显示@@@@，G8数据开放@@@@情况差异性较大@@，但从数据质量和@@数量方面来看@@，各国重视程度@@普遍较高@@@@。
图@@2 G8数据开放@@@@情况对@@比@@
信息的效用@@、质量与@@获取的便捷性取决于数据的发布形式@@。世界各国@@在@@数据开放@@@@方面普遍提供了多种@@数据格式@@。以美国@@为例@@，2009年@@5月@@data.gov网站正式上线@@，标志着美国@@政府@@数据开放@@@@实践正式拉开帷幕@@。截至@@2014年@@2月@@10日@@，data.gov网站上共开放@@了@@88137个@@数据集@@，349个@@应用程序@@，140个@@移动应用@@，参与@@的部门达到@@175个@@。此外@@，美囯还有@@@@40个@@州@@、44个@@县@@市@@建立了单独的数据门户@@@@。从数据开放@@@@格式看@@，各国开放@@的数据集以@@CSV、HTML、XLS、NII、PDF等@@一@@种@@或多种@@格式@@出现@@。美国@@数据开放@@@@提供数据格式多达@@46种@@，其中@@应用最广的格式是@@@@HTML、ZIP和@@XML，数据集分@@别高@@达@@20775个@@、12517个@@和@@@@11992个@@。2012年@@5月@@，美国@@出台@@《数字政府@@@@战略@@》，将政府@@开放@@数据作为@@电子政府@@发展的支撑@@，确保数据处于@@"开放@@和@@机器可读@@（open and machine-readable)"的默认状态@@，民众可随时随地@@获取政府@@提供的数据和@@服务@@。2013年@@5月@@，时任总统奥巴马签署@@《政府@@信息公开@@和@@机器可读行政命令@@》，将机器可读列为数据开放@@@@的重要内容@@@@。此外@@，全球有@@@@86个@@国家@@的数据能够通过电脑处理@@，56个@@国家@@以非专有@@数据发布@@，24个@@国家@@提供应用程序编程接口@@，11个@@国家@@发布的数据需要利用万维网标记与@@查询语言@@，如@@RDF和@@SPARQL。
四@@、我国大数据@@治理@@@@的治理机制@@与@@相应对@@策@@
纵观全球@@，大数据@@已经上升为各主要国家的基础性战略资源@@和@@核心创新要素@@。大数据@@是@@工业社会的@@"自由@@"资源@@，谁掌握了数据@@，谁就掌握了主动权@@。面对@@多元@@、异构@@、海量@@、动态的大数据@@@@，必须逐渐实现大数据@@的战略化@@、政策性@@、智慧型管理@@，快速挖掘获得高@@价值信息@@，提高@@领导决策能力@@、社会管理能力和@@公共服务@@能力@@，实现政府@@治理理念@@、架构@@、模式@@、内容@@、手段的转型升级@@。
(一@@）构建大数据@@治理@@@@价值模型@@
Colin Wood认为@@，大数据@@治理@@@@将成为公共部门未来的前沿问题@@。随着互联网@@的蓬勃发展和@@广泛应用@@，信息公开@@、数据共享@@和@@数据开放@@@@已经在@@全球范围得到蓬勃开展@@，对@@大数据@@时代@@数据治理@@提出了新的要求@@，同时也已经成为数据治理@@的应有@@之义@@，基于此@@，我们提出了在@@数据管理基础上构建了大数据@@治理@@@@的价值模型@@（参见图@@@@3)。
图@@3数据治理@@与@@数据管理的关联模型@@
发展的观点@@和@@联系的观点@@是@@马克思唯物辩证法的两个@@总特征@@，从数据管理发展到大数据@@治理@@@@@@，亦必须基于历史的@@、逻辑的@@、演变的观点@@来审视@@。笔者认为@@@@，传统的数据管理主要是@@对@@数据资产管理为核心@@，对@@数据进行采集@@@@、汇聚@@、清洗@@、分@@类@@、组织@@、编码@@、存储@@、检索和@@维护@@，提升数据质量@@，以达到数据质量最优化为最终目标@@。大数据@@治理@@@@则吸收了治理的思维理念@@，除了需要数据管理的基本支撑外@@，更侧重体制机制@@的变革@@、组织@@行为的转型和@@强有@@力的法律法规保障@@，推动数据共享@@@@，促进数据公开@@，强化数据整合@@利用@@，发挥数据潜在@@价值@@，为推动经济发展@@、完善社会治理@@@@、提升政府@@服务@@、优化科学决策提供及时@@、权威@@、完整@@、准确的数据支撑@@。
为更清晰描述数据治理@@与@@数据管理的关联和@@区别@@，作者根据大数据@@治理@@@@当前@@发展形势和@@任务要求@@，进行了补充完善以便使读者能够对@@两者进行更进一@@步区分@@@@。
表@@5数据治理@@与@@大数据@@管理区分@@度@@@@
注@@：图@@中@@标志具体意义为相关比较项的难度@@或复杂度@@@@：高@@ H，中@@ M，低@@ L
与@@数据管理相比@@，大数据@@治理@@@@的范围更加广泛@@，既涵盖传统的业务数据@@，也包括大量的互联网@@数据@@。从数据类型而言@@，既包括结构化数据@@、半结构化数据@@，也包括非结构化数据@@(即无法通过二@@维表@@结构来表@@达的数据@@，包括视频@@、音频@@、图@@片@@、图@@像@@、文档@@、文本等@@形式@@）。从数据安全的视角来看@@，在@@互联网@@的开放@@环境@@下@@，如@@何有@@效保障国家秘密@@、商业机密@@、个@@人@@隐私@@（比如@@@@公众的通话记录和@@网络访问记录@@），是@@大数据@@治理@@@@必须直面和@@破解的重大挑战@@。此外@@，垮部门@@、跨区域@@、跨层级@@、跨行业的数据共享@@和@@交换@@，客观上要求必须落实国家信息安全等@@级保护制度@@要求@@，加强数据安全管理@@，完善信息共享@@@@@@、业务协同的互联互认@@、身份认证和@@授权管理机制@@@@。
(二@@）构建大数据@@治理@@@@机制@@框架@@
科学顺畅高@@效的大数据@@治理@@@@机制@@是@@实现上述目标的重要保证@@。笔者在@@近年@@对@@有@@关部门决策咨询@@@@、实地@@调研@@、综合分@@析基础上@@，整理提炼出大数据@@治理@@@@的框架架构@@@@（参见图@@@@4)。
图@@4大数据@@治理@@@@的框架结构@@
1.信息扩张@@机制@@@@
信息扩张@@机制@@@@是@@大数据@@由部门内部应用逐渐实现跨区域@@@@、跨部门@@、跨层级@@、跨系统的信息共享@@@@和@@业务协同以及对@@社会公众的数据开放@@@@@@。其中@@涵盖两层含义@@，其一@@是@@在@@共享@@和@@开放@@层面@@，数据能否共享@@和@@开放@@@@，涉及到数据的开放@@性@@、法律边界@@、数据价值实现等@@问题@@，要实现数据由部门内部共享@@@@（包括无条件共享@@@@、有@@条件共享@@@@、不予共享@@等@@三@@种@@形态@@）到对@@社会开放@@的历史过程@@；其二@@是@@在@@原始数据利用层面@@，实现由信息公开@@向数据开放@@@@的历史性跨越@@，实现政府@@部门大数据@@的增值利用@@。从历史演化角度@@看@@，大数据@@治理@@@@过程经历了三@@个@@发展阶段@@@@：20世纪@@以前@@（萌芽阶段@@）、20世纪@@（发展阶段@@）、21世纪@@（成熟阶段@@）。从实践的深度@@和@@应用效能来看@@，进入@@21世纪@@以来@@，大数据@@在@@经济社会发展和@@政府@@治理中@@的应用更为凸显@@，尤其是@@以信息公开@@@@、数据开放@@@@和@@大数据@@汇聚@@@@、整合@@利用为特征的四@@个@@发展阶段@@对@@挖掘大数据@@潜在@@价值@@，提升部门协同@@治理水平和@@大数据@@市@@场化开发@@能力奠定了重要基础@@。在@@此过程中@@@@，信息扩张@@机制@@@@应该且一@@定能发挥重要的保障作用@@。
2.市@@场拉动@@机制@@@@
市@@场拉动@@机制@@@@是@@大数据@@由静态存储@@逐步实现市@@场化动态应用的过程@@。现代管理学之父德鲁克认为@@@@，预测未来最好的方法@@，就是@@去创造未来@@。大数据@@就是@@预测未来@@、创造未来的重要引擎@@。在@@经济学情境下@@，市@@场拉动@@机制@@@@也就是@@把对@@社会而言具有@@稀缺性特征的大数据@@尤其是@@政府@@大数据@@@@，通过全部公开@@、部分@@公开@@、应用公开等@@不同方式合理分@@配@@到社会领域中@@@@，建立市@@场化开发@@和@@应用机制@@@@，重点开发@@行业创新应用@@，挖掘数据资产@@，催生大数据@@发展新业态@@、新模式@@@@，为政府@@和@@社会公众提供可定制化的信息和@@数据服务以及创新红利@@，以实现数据资源@@的价值最大化@@。目前@@，我国在@@大数据@@发展和@@应用方面已具备一@@定基础@@，拥有@@市@@场优势和@@发展潜力@@。通过市@@场拉动@@机制@@@@@@，是@@大数据@@成为推动经济转型发展的新动力@@、重塑国家竞争优势的新机遇和@@提升政府@@治理能力@@的新途径@@，创新社会管理和@@服务模式@@@@，提高@@信息化条件下社会治理@@能力和@@公共服务@@水平@@。
3.政府@@公信@@机制@@@@
政府@@公信@@机制@@@@是@@通过信息公开@@@@、信息共享@@@@、数据开放@@@@等@@方式@@，实现政府@@决策@@、执行@@、监督等@@信息的有@@序汇聚@@和@@数据开放@@@@@@，支撑跨部门@@协同@@@@、领导决策和@@社会化利用@@，支撑实现整体政府@@@@、法治政府@@@@、开放@@政府@@@@、智慧政府@@和@@服务型政府@@建设@@，不断提高@@政府@@的决策能力@@、履职水平和@@透明化程度@@@@，从而提升政府@@公信@@力@@。实现该目标有@@三@@个@@基本要求@@。一@@是@@加大行政审批@@、行政处罚@@、市@@场监管等@@相关信息公开@@和@@数据开放@@@@@@。二@@是@@提升数据使用价值@@，激发群众参与@@管理的主观能动性和@@积极性@@。"天下多忌讳而民弥贫@@"。只有@@把束缚老百姓参与@@政府@@数据开发@@利用手脚的绳索都解开了@@，才能真正发挥@@13亿人的聪明才智和@@创造力@@。三@@是@@充分@@提升政策透明度@@@@，让群众看得见@@，看得懂@@，能切身感受到政府@@大数据@@带来的实惠和@@便利@@。
4.绩效评价机制@@@@
绩效评价机制@@@@是@@大数据@@治理@@@@的重要抓手@@，创新电子监察力度@@强化政府@@内部监督督查信息化手段@@，充分@@发挥社会公众外部评价作用@@，建立内外监督评价双轴驱动长效机制@@@@。前者着重从信息公开@@@@、数据共享@@开放@@@@广度@@和@@深度@@开展督查@@，后者着力从社会和@@公众体验程度@@和@@领导决策支撑能力方面来科学制定评价指标体系和@@评价方法@@。建立健全@@"第三@@方评估@@"的模式@@@@，委托专业评估机构@@，对@@数据开放@@@@信息共享@@@@政策落实情况进行评估@@，倒逼提升大数据@@治理@@@@成效@@。采用第三@@方评估@@手段组织@@开展大数据@@共享@@@@、开放@@、汇聚@@、整合@@、应用的星级评估评价@@，以评价考核为手段倒逼各地@@区@@各部门不断提升大数据@@治理@@@@质量@@。
5.法律保障机制@@@@
数据开放@@@@、信息公开@@、个@@人@@隐私@@保护等@@重要领域@@，均离不开完善的法律保障@@。大数据@@治理@@@@过程中@@@@，法律保障机制@@@@主要包括三@@个@@方面@@。一@@是@@通过法律形式@@，确定大数据@@资源@@权益归属@@，即采集@@权@@、所有@@权@@、知情权@@、保存权@@、使用权@@。《经济学家@@》杂志数据编辑肯尼思@@·丘基尔认为@@@@，个@@人@@、企业@@、政府@@都可以是@@数据拥有@@者@@。厘清大数据@@资源@@的责@@权利是@@数据治理@@的重要前提@@。二@@是@@积极研究数据共享@@开放@@@@等@@方面制度@@@@，实现对@@数据资源@@采集@@@@、共享@@、开放@@的规范管理@@，促进政府@@数据在@@风险可控原则下最大程度@@开放@@@@。三@@是@@数据安全和@@个@@人@@隐私@@保护@@。面对@@曰益开放@@的互联网@@@@，数据保护以及个@@人@@隐私@@权成了每个@@公民在@@大数据@@时代@@的新权益@@，而这些权益的滥用和@@侵害也势必带来新的伦理危机@@。如@@何依法依规加强对@@数据滥用@@、侵犯个@@人@@隐私@@等@@行为的管理和@@惩戒@@，也是@@大数据@@治理@@@@的内在@@需求@@。
五@@、总结与@@进一@@步思考@@
大数据@@治理@@@@是@@大数据@@@@、"互联网@@+"情境下等@@所孕育的新命题@@，大数据@@治理@@@@困境的现实演绎促使人们进一@@步思考和@@理解大数据@@治理@@@@与@@政府@@治理日@@益融合的新形态@@。本文在@@现状分@@析@@、经验借鉴基础上@@，尝试将多维机制@@框架从引入大数据@@治理@@@@问题@@，多重机制@@的互动@@、宏观微观的互动都高@@度@@耦合了大数据@@治理@@@@场域的特征@@，该框架为我们探索大数据@@治理@@@@困境提供了有@@益的分@@析工具@@。
研究为@@"互联网@@+"时代的大数据@@治理@@@@提供了理论@@启示@@。一@@方面@@，本文在@@大数据@@治理@@@@问题研究的维度@@下拓展了基于@@"思维一@@管理一@@法治@@"的三@@维考量模型@@，这从根本上提供了深入剖析大数据@@治理@@@@困境的有@@力工具@@。传统的大数据@@治理@@@@研究聚焦于技术策略@@、实施工具等@@@@，却忽视了思维漠视@@@@、管理混乱@@、法治短路@@，漫无目的的扩张式发展模式@@@@、政府@@部门协同@@的叠加低@@效让大数据@@治理@@@@的管理者愈发力不从心@@。另一@@方面@@@@，大数据@@治理@@@@场域政府@@的权威@@和@@市@@场的拉动动力不足@@，基于政府@@权力@@、组织@@机制@@的研究未能引起足够的重视@@。事实上@@，政府@@治理现代化视域下大数据@@治理@@@@的时代命题提供了契机@@，信息扩张@@、市@@场拉动@@、政府@@公信@@、缋效评价@@、法律保障均有@@其自身的发展逻辑@@，五@@维机制@@的动态关联和@@高@@度@@耦合让大数据@@治理@@@@的场景更加丰满@@，五@@者之间的互动和@@演绎让大数据@@治理@@@@困境有@@望从根本上得到解决@@。
当然@@，思维漠视@@、管理混乱@@、法治短路@@三@@者叠加的效力让大数据@@治理@@@@陷入了困境@@，也折射出@@"互联网@@+"、大数据@@时代@@大数据@@治理@@@@范式变革的迫切性@@。尤其是@@市@@场主体@@的协同治理绝不意味着政府@@权限和@@责@@任的减少@@，而是@@对@@政府@@的@@"多元治理@@"理念和@@@@"全景式@@"治理能力提出了更高@@的要求@@。现实依然在@@演绎@@，导向性政策和@@政策细则之间的现实鸿沟仍然存在@@@@，研究也将在@@政府@@部门利益@@、市@@场拉动@@与@@政府@@治理模式@@之间进一@@步展开@@，需继续直面多方利益博弈所引发的现实挑战@@。
