政@@府@@数据资产@@可持续运营评估理论模型@@@@研究@@

　　摘要@@：为推动我国政@@府@@数据开放@@和大数据产业持续健康发展@@, 针对政@@府@@开放@@数据评估研究发展趋势和不足@@, 从创新和可持续发展角度@@, 采用文献调研法@@、归纳演绎法和@@“全评价@@”方法@@, 考察推动政@@府@@数据资产@@在供给方@@→利用方@@→供给方全过程持续运营的内在因素和外在因素@@, 分析政@@府@@数据资产@@可持续运营评估标准@@@@。笔者建议@@, 构建政@@府@@数据资产@@可持续运营评估理论模型@@@@@@, 为大数据产业发展提供决策依据@@。

　　一@@、引言@@

　　大数据环境下@@, 政@@府@@广泛开放@@跨域关联@@、多源异构的海量数据@@, 将其作为无形资产开发@@、增值@@, 成为大数据产业重要的资源供给@@, 是顺应国家大数据发展战略@@@@、转变政@@府@@职能@@、调整产业结构@@、改变经济增长方式@@、实施创新驱动发展规划的必然趋势和智慧选择@@。数据资产是政@@府@@未来的核心资产和社会创新要素@@, 是促进国家产业转型发展@@、社会进步的能量源泉@@, 如@@何使其可持续运营是@@“十三@@五@@@@”时期国家实施大数据战略@@和创新发展的重要命题@@。本文挖掘影响政@@府@@数据持续开放@@和健康利用的因素@@, 找出用以@@判断政@@府@@数据资产@@可持续运营的标准@@, 构建政@@府@@数据资产@@可持续运营评估理论模型@@@@@@, 以@@期为大数据产业发展提供决策依据@@@@。

　　二@@、基本概念@@与相关研究述评@@@@@@

　　(一@@) 基本概念@@

　　本文认为政@@府@@数据资产@@指政@@府@@部门拥有数据的总和@@, 包括其采集的各种公共数据@@、企业数据@@、市民数据以@@及@@其自有的业务数据等@@@@。国家享有政@@府@@数据资产@@所有权@@, 政@@府@@拥有数据资产管理权@@@@。政@@府@@将数据资产以@@一@@定方式向社会公众开放@@@@, 创造的经济价值从政@@府@@税收中获得@@, 社会价值从政@@府@@服务和治理效果中体现@@。根据可持续发展理论和信息价值理论@@, 政@@府@@数据资产@@的可持续运营强@@调数据能持续增值@@@@ (经济价值与社会价值@@) 和再利用@@。

　　(二@@) 相关研究述评@@@@

　　数据驱动的环境和发展趋势从@@2012年开始形成@@。到目前为止@@, 国内外政@@府@@数据资产@@运营研究与实践还处于起步和探索阶段@@, 并以@@政@@府@@数据开放@@研究为主@@。政@@府@@数据资产@@运营评估直接成果不多@@, 但在评估视角@@@@、评估目标@@、评估方法@@@@、评估标准@@等@@方面的研究积累较多@@, 颇具参考价值@@。

　　1. 文献综述@@

　　(1) 评估视角@@

　　国内外学@@者大多从政@@府@@数据开放@@@@, 即从政@@府@@数据资产@@运营的数据供给视角评估@@, 而从利用视角的评估研究较少@@。其中@@, 典型的从政@@府@@数据资产@@利用视角评估的成果是@@“open data 500强@@”, 这一@@排名用于评估利用政@@府@@开放@@数据形成的创业公司的创新能力@@[1]。

　　(2) 评估目标@@

　　国外的评估目标@@包括政@@府@@数据资产@@开放@@度评估@@、再利用评估@@、开放@@数据政@@策评估@@、数据可用性@@以@@及@@价值评估@@。其中@@, 政@@府@@数据开放@@度评估@@研究较为成熟@@, 研究成果包括互联网@@基金会全球开放@@数据晴雨表@@@@、世界银行开放@@数据准备度@@、全球开放@@数据指数@@、《联合国@@2014年电子政@@务@@调查报告@@》中的开放@@政@@府@@数据评估@@、世界经合组织开放@@政@@府@@数据指数@@, 以@@及@@Cato研究所针对美国联邦政@@府@@各部门开放@@数据出版实践的评估@@;公共信息再利用也是国外比较关注@@@@的评估目标@@@@, 如@@欧盟的欧洲公共部门信息记分牌和西班牙胡安@@·卡洛斯国王大学@@的@@MELODA都是评估政@@府@@公共信息再利用情况的工具@@;此外还有对开放@@政@@府@@数据政@@策@@、政@@府@@数据可用性@@@@、利用政@@府@@数据产生的价值和数据价值的评估等@@@@。

　　国内的评估目标@@主要分布在数据资产价值评估@@、政@@府@@信息共享@@能力评估@@、政@@府@@数据开放@@度评估@@、数据资产可信度评估@@、数据质量@@评估@@、政@@府@@间信息共享@@信任度评估等@@@@。

　　(3) 评估方法@@@@

　　国内外研究大都采用较为传统的定性@@、定量@@, 以@@及@@定性与定量@@相结合的方法@@@@。如@@内容分析法@@、问卷调查@@、会议访谈@@、用于数据资产价值评估的成本法@@、带有结构化调査的桌面研究和定量@@数据观测@@、积分卡方法@@@@、专家调查与辅助数据相结合@@、用户@@问卷调查@@与专家评估相结合等@@@@;在评估模型@@@@的构建上多采用灰色模糊评估模型@@@@@@。

　　(4) 评估标准@@

　　国外研究主要从数据供给方@@和内外部环境角度设置开放@@政@@府@@数据评估标准@@@@, 鲜有考察数据利用方@@需求@@、收益和风险维度@@。 (1) 典型的从数据供给方@@设置的标准有@@:政@@府@@部门的支持和内部流程@@、人员培训@@、数据开放@@保障机制@@、开放@@数据执行战略@@@@、数据再利用@@收益模式@@、数据的关联性@@、兼容性@@、原始性@@、可获得性@@、可用性@@、数据平台@@建设情况等@@@@。 (2) 从内外部环境角度设置的评估标准@@有@@:政@@治领袖影响@@、经济和技术@@@@、政@@策法规等@@@@。 (3) 典型的从数据利用方@@设置的标准有@@:开放@@数据的简便性和用户@@下载与分析能力@@、数据搜索@@能力@@、理解能力和利用能力@@、企业与公民准备度等@@@@。 (4) 有关需求@@、收益和风险性的标准有@@:政@@治利益@@、社区满意度@@、公共价值等@@@@。

　　国内研究主要从数据供给方@@和内外部环境两个方面构建评估标准@@@@。如@@杨兴凯@@、王延章设计的标准包括政@@府@@信息的特性@@、政@@府@@组织间的关系@@、政@@府@@组织的保障@@、政@@府@@信息化水平@@。鲁义轩认为整合与分析数据是发挥数据资产价值的两个关键因素@@。张志刚等@@采用的标准其中@@包括数据资产建设与运维@@。李姣等@@从数据发布单位@@、数据集主题@@、开放@@数据认证@@、数据开放@@等@@级四@@个维度评估政@@府@@数据开放@@程度@@。郑磊@@、高丰从基础层@@、数据层@@、平台@@层考察政@@府@@数据开放@@程度@@。魏晓菁等@@认为数据采集方式@@、数据质量@@、数据资产完成度影响数据资产的可信度@@。

　　2. 述评@@

　　国内外研究呈现出评估视角@@集中@@、评估目标@@多样@@、评估方法@@@@趋同@@、评估标准@@分野的特征@@, 为政@@府@@数据资产@@可持续运营评估奠定了良好基础@@, 也提供了有待进一@@步深入探索的空间@@@@。

　　(1) 评估视角@@上@@, 从数据流动全过程视角@@的评估亟待补充@@。除极少数国外研究@@, 国内外评估视角@@基本停留在政@@府@@数据资产@@运营的供给环节@@, 即政@@府@@数据开放@@评估方面@@, 而对数据增值@@过程和利用环节的评估缺乏研究@@。随着政@@府@@数据开放@@日趋完善@@, 政@@府@@职能日益转变@@, 大数据产业逐渐壮大@@, 未来将更加关注@@@@政@@府@@数据资产@@的价值转化和长效利用@@, 这就需要从数据流动的全过程视角评估政@@府@@数据资产@@运营问题@@。

　　(2) 评估目标@@上@@, 政@@府@@数据资产@@可持续运营评估专门研究欠缺@@。国内外评估目标@@虽然多样@@, 但主要集中于数据资产内外属性评估@@, 缺乏对运营全局的评估研究@@。国家可持续发展战略@@和大数据发展战略@@要求政@@府@@数据资产@@的可持续运营@@, 以@@数据资产可持续运营为评估目标@@的研究必不可少@@。

　　(3) 评估方法@@@@上@@, 科学@@的评估模型@@@@研究与应用@@滞后@@。国内外评估模型@@@@构建和实证数据采集方法@@趋于传统@@, 未越过传统方法@@固有缺陷的藩篱@@, 容易出现定性与定量@@方法@@区分不清@@、标准相关性高度融合@@、采集数据无法满足评估目标@@等@@问题@@。需要对评估方法@@@@论进行深入探索@@, 重新分类评估方法@@@@@@, 构建既能检验标准相关性@@, 又能满足评估目标@@的@@“全评价@@”模型@@。

　　(4) 评估标准@@上@@, 评估标准@@的维度表@@现出局限性@@。由于受评估目标@@影响@@, 国内外评估标准@@的维度不同程度地表@@现出局限性@@。国外的评估维度主要围绕数据供给方@@和内外部环境设置@@, 而从数据利用方@@的需求@@、数据利用收益和风险维度@@考察政@@府@@数据资产@@运营的评估研究较少@@;而国内基本只采用数据供给方@@和内外部环境两个维度@@。本文考察在供给方@@→利用方@@→供给方的数据流动全过程的各环节@@, 推动政@@府@@数据资产@@可持续运营的内在因素@@、外在因素和作用效果@@, 以@@及@@环节间的联系@@, 将其作为评估标准@@@@。

　　本文基于国家提出大数据发展战略@@和可持续发展战略@@的时代背景@@, 遵循数据可持续增值@@的价值理念@@, 根据政@@府@@数据资产@@运营现实和国务院印发@@《促进大数据发展行动纲要@@》描绘的国家数据共享@@和大数据发展前景@@, 研究数据资产增值@@过程中数据供给方@@@@、利用方@@和各利益相关方的角色和关系机理@@。本研究以@@信息流理论@@、信息市场学@@和信息价值论为理论根基@@, 从数据流动全过程视角@@, 以@@“全评价@@”的内容评估要素影响效用评估要素@@, 内容要素与效用要素共同影响评估目标@@的理论模型@@为基础@@[35], 构建包含形式@@、内容和效用评估标准@@的政@@府@@数据资产@@可持续运营评估理论模型@@@@@@。

　　三@@、政@@府@@数据资产@@可持续运营机理研究@@

　　政@@府@@数据资产@@运营的内涵与本质可以@@总结为@@:社会投入专门的力量和足够的资源进行数据共享@@@@、开放@@、分析和挖掘@@, 结合具体业务优化中心决策@@, 实现数据资产的保值增值@@@@, 以@@获取经济效益和社会价值@@[36]。本文从政@@府@@数据资产@@运营的内涵与本质出发@@, 将视角扩展到数据流动的全过程@@, 研究政@@府@@数据资产@@可持续运营问题@@。根据信息流理论@@, 政@@府@@数据资产@@的流动包括数据的获取@@、存储@@、共享@@、开放@@、传输@@、加工@@、利用等@@过程@@, 整个过程由政@@府@@@@、用户@@、技术@@、价值等@@要素组成一@@个生态系统@@, 整个生态系统相互依存@@, 各要素之间相互关联@@, 共同构成不可分割的整体@@。同时@@, 信息市场学@@和信息价值理论又告诉我们@@, 由数据流动形成的数据资产运营价值生态链不是传统的直线形@@, 而是环形结构@@。数据供给方@@和利用方@@之间会发生数据交换@@, 产生数据的再次@@利用@@, 即数据在由供给方@@、利用方@@构成的环形价值生态链中流动@@, 并能够持续增值@@和再利用@@@@, 这就是政@@府@@数据资产@@可持续运营的基本形态@@。

　　通过借鉴郑磊@@构建的开放@@政@@府@@数据系统动力学@@模型@@@@，分析当前和未来政@@府@@数据可持续开放@@@@、开发和利用模式@@、数据流动模式@@、数据流动过程中供给方@@、利用方@@和各利益相关方的关系以@@及@@数据可持续增值@@方式@@, 解析来自数据价值生态链内部@@, 由需求和供给相互作用产生的@@, 推动政@@府@@数据资产@@可持续运营的内在因素@@, 以@@及@@来自价值生态链外部@@, 由法律@@、政@@策和标准等@@组成@@, 保障数据资产持续运营的外在因素@@。由两种因素共同作用@@, 所带来数据@@ (流入@@-流出@@) 的持续增值@@和再利用@@效果@@, 构建政@@府@@数据资产@@可持续运营机理摸型@@, 见图@@@@1。我们看到@@, 在数据价值生态链内部@@, 各政@@府@@之间@@对内共享@@数据@@, 对外开放@@数据@@, 并与非政@@府@@机构共享@@数据@@, 所有的共享@@与开放@@构成了数据的供给形式@@。数据利用方@@则包括电信@@、金融@@、征信@@、医疗卫生@@、娱乐@@、农业@@、人才招聘@@、交通@@、安防@@、个人@@、政@@府@@等@@产@@、政@@、学@@、研应用@@场景@@。政@@府@@数据以@@数据存储@@方@@、数据加工@@方@@、数据产品开发方@@和数据交易平台@@为媒介在供给方与利用方@@之间循环流动@@, 并在整个过程中保值增值@@@@。但数据加工@@方@@和数据交易平台@@的参与对数据的保值和增值@@影响不大@@, 不是必备的数据流动环节@@。这样@@, 数据的流动过程可分为三@@种形式@@: (1) 政@@府@@之间@@、政@@府@@与非政@@府@@机构共享@@的数据经过数据存储@@直接对外开放@@@@, 被利用方@@使用@@@@、数据增值@@后通过共享@@或交易等@@方式成为新的政@@府@@数据资产@@流入@@数据供给方@@@@; (2) 在第@@1种形式的基础上引入数据加工@@方@@@@, 将初步加工@@的数据对外开放@@@@、使用@@; (3) 在第@@1种形式或第@@2种形式的基础上引入数据产品开发方@@@@, 制造数据产品@@, 经过数据交易@@, 增值@@的数据产品被数据利用方@@所用@@。另外@@, 在数据价值生态链外部@@, 相关法律@@、政@@策和标准等@@外在因素保障政@@府@@数据资产@@持续运营@@。这些外在因素包括@@:对数据所有权@@、占有权@@、使用@@权@@、管理权@@、开发权@@、受益权和个人@@隐私权保护的相关法律@@@@;数据开放@@政@@策@@、分类开放@@政@@策@@、数据安全保障政@@策等@@@@;与有关法律和政@@策相对应的标准规范@@。在数据价值生态链内外部两种因素共同作用下@@, 政@@府@@数据资产@@持续增值@@和再利用@@@@, 从而带来政@@府@@数据资产@@的社会价值和经济价值@@。

图@@1 政@@府@@数据资产@@可持续运营机理模型@@@@

注@@:箭头表@@示数据流动的方向@@。数据再利用@@、数据经济价值与社会价值@@的保值和增值@@来自内外部因素的共同作用@@。

　　四@@、政@@府@@数据资产@@可持续运营评估标准@@研究@@

　　以@@政@@府@@数据资产@@可持续运营机理摸型为基础@@, 将政@@府@@数据可持续运营所体现的数据增值@@和再利用@@作为主要目标@@, 从数据流动全过程内外因素和作用效果评估视角@@@@, 依据信息市场学@@和信息价值论@@, 参考已有文献的研究结论@@, 挖掘和分析包含@@11个评估维度和@@36个评估标准@@的政@@府@@数据资产@@可持续运营评估标准@@体系@@@@, 见表@@@@1: (1) 通过考察数据供给方@@@@、利用方@@和各利益相关方促使数据保值@@、增值@@的能力@@, 以@@及@@价值生态链中各供求关系的紧密和健康程度@@, 研究推动政@@府@@数据资产@@可持续运营的内在因素@@的评估标准@@@@。评估维度包括@@:数据供给方@@、大数据基础设施厂商@@、数据加工@@方@@、数据产品开发方@@、数据交易平台@@和数据利用方@@@@。 (2) 通过考察相关法律@@@@、政@@策和标准等@@对数据持续增值@@的保障能力和效果@@, 研究推动政@@府@@数据资产@@可持续运营的外在因素的评估标准@@@@。 (3) 通过考察数据的价值@@ (流入@@-流出@@) 和增值@@情况@@, 研究在内在与外在因素共同推动和作用下@@, 产生的政@@府@@数据资产@@可持续运营效果的评估标准@@@@。评估维度包括@@经济价值和社会价值@@。

表@@1 政@@府@@数据资产@@可持续运营评估标准@@体系@@

　　五@@、政@@府@@数据资产@@可持续运营评估理论模型@@@@研究@@

　　前人在评估模型@@@@的选择上@@, 较多采用灰色模糊综合评价法@@。如@@R Zuo等@@、WZ Bernstein等@@、杨兴凯等@@@@、魏晓菁等@@的文章都采用了这种方法@@@@。成熟的指标权重算法是灰色模糊综合评价法的优势所在@@, 但此种模型@@的缺点在于无法对指标进行相似性检验@@, 选取指标的科学@@完备性较低@@。为探索新的评估方法@@@@@@, 一@@并解决指标权重和相关性检验问题@@, 本文选择运用创新的@@“全评价@@”理论框架@@。“全评价@@”理论框架@@是叶继元在@@《人文社会科学@@评价体系探讨@@》一@@文中首次@@提出的@@。他认为@@:“人文社会科学@@学@@术评价涉及许多方面@@, 是个复杂的体系@@, 评价主体@@@@、评价客体@@、评价目的@@、评价标准与指标@@、评价方法@@和评价制度至少六大要素构成了评价体系的第一@@层结构@@。”“形式评价是评价主体@@@@对评价客体@@外部特征的评价@@。”“内容评价指评价客体@@内含特征@@, 是关于质量的评价@@。”“效用评价是实践@@、时间与历史对评价客体@@实际作用和价值的验证或最终评价@@。”“从知识的三@@要素可以@@推论出@@, 所有的评价都可以@@分成形式评价@@、内容评价和效用评价三@@种方式或评价指标的三@@个方面@@。”

　　将内在因素和外在因素共同构成的@@“推动因素@@”作为内容要素@@ (需要研究评估对象的内部而非外在表@@象才可做出评估判断@@) , 将作用效果作为效用要素@@ (从产生的效果角度判断@@) , 应用@@“全评价@@”理论框架@@和美国顾客满意指数模型@@@@ (ACSI) 为基础推导出的内容影响效用@@、内容与效用共同影响评估目标@@的@@“全评价@@”模型@@, 结合体现政@@府@@数据资产@@可持续运营本质@@, 且便于计量的评估标准@@体系@@, 构建政@@府@@数据资产@@可持续运营评估理论模型@@@@@@, 见图@@@@2。评估标准@@体系中几个形式评价指标在实证阶段可以@@通过标准化方法@@转化@@, 以@@便构成完整的@@“全评价@@”评估模型@@@@又不影响评估结果的科学@@性@@。