政府@@治理@@工具是指参与治理的各主体@@@@为了解决公共问题@@@@，实现@@一@@定治理目标@@@@，而采用的可辨别的行动机制或策略@@。地方政府@@治理@@工具的创新与选择对提升地方政府@@治理@@能力@@，推进国家治理体系现代化有着关键作用@@。大数据@@@@为地方政府@@治理@@带来挑战@@，传统治理工具@@逐渐失去了治理效应@@，但同时@@大数据@@@@也为地方政府@@治理@@工具创新提供了空间@@和路径@@，整体性工具@@、网络化工具@@、契约化工具@@等成为大数据@@@@时代治理工具@@创新发展方向与选择@@。根据不同治理工具@@特征@@，针对不同治理目标@@@@、制度环境@@、行动者@@等制约因素@@，可以@@对地方政府@@治理@@工具进行评估与最优化选择@@。
地方政府@@治理@@是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键@@，对实现@@全面深化改革的总目标起着基础性作用@@。而治理体系和治理能力提升的关键是政府@@治理@@工具的创新与选择@@。没有治理工具@@@@，任何一@@个政策的执行都是空中楼阁@@，正如西方学者斯托克所言@@：政府@@的能力并不在@@于权力的运用@@，也不在@@于政府@@发号施令@@，而在@@于政府@@可以@@运用新的工具@@与技术来加以@@控制和指引@@———政府@@的能力和责任均在@@于此@@。因此@@，在@@社会关系日趋复杂的大数据@@@@时代@@，寻求新的有效政府@@治理@@工具@@，重塑政府@@形象@@，提升政府@@治理@@能力@@，以@@摆脱治理困境@@，成为当前@@世界各国政府@@努力方向@@。大数据@@@@是把双刃剑@@，为地方政府@@治理@@带来挑战的同时@@@@，也为地方政府@@治理@@带来了新理念与新工具@@，为提升政府@@治理@@能力@@@@、化解政府@@治理@@危机带来了新的希望@@。
一@@、分析框架@@：政府@@治理@@工具的内涵@@、类型与价值@@
在@@20世纪@@70年@@代@@之前@@，公共行政学界对于政府@@治理@@工具的系统研究并不多见@@。早在@@@@1971年@@，著名政策分析学者德洛尔就指出@@，由于对政府@@工具@@实践的忽视@@，导致了公共行政学极度缺乏一@@种具有说明力的知识体系@@。自@@20世纪@@70年@@代@@末开始@@，伴随着@@信息技术的发展@@@@，世界各国进入到公共部门改革的时代@@，新公共管理理论思潮应运而生@@，开始从规范研究向实证研究与规范研究并重发展@@，在@@管理主义中注重定量分析@@、系统控制@@、程序管理的研究倾向@@，为政府@@治理@@工具研究提供了方法论基础@@。二@@战以@@后@@，西方福利国家政策的失败@@，政府@@工作的低效率@@@@，使得人们除了从政治体制结构上考察原因@@，还从技术层面上寻求解释@@，为政府@@治理@@工具研究提供了现实需要@@。
一@@般认为@@，治理工具@@（GoverningInstrument），也被称为@@“政策工具@@”（PoLicyinstrument），政府@@工具@@（GovermentInstrument），或公共行动工具@@（ATooLofPubLicAction）。政策工具@@的概念看似简单@@，但事实上@@迄今为止对工具概念还没有形成统一@@认识@@，现有文献的研究提供了大量不同的结果@@，而且其中却有连贯性可言@@。在@@学界@@，对治理工具@@概念的界定多种多样@@，分类也是五花八门@@，迄今为止没有形成一@@致性观点@@@@。
在@@我国@@，不同的学者在@@使用治理工具@@这个概念时各有所指@@：有的治理工具@@指的是社会治理结构@@；有的是指国家政治管理结构或者政府@@组织机构@@；有的是指政策目标或者政策活动本身@@；有的是指公共服务的制度安排或者服务的提供机制@@；有的是指政府@@活动方式或手段@@；有的却指的是政府@@内部的管理手段和技术@@。
在@@西方国家@@，对治理工具@@的概念与类型化研究远没有达成一@@致性意见@@@@。美国学者莱斯特@@M萨拉姆认为@@，政府@@治理@@工具是一@@种明确的方法@@，通过这种方法集体行动得以@@组织@@，公共问题得以@@解决@@。他认为政府@@治理@@工具具有可识别性@@、行动的结构性等特征@@。萨拉姆将治理工具@@分为直接政府@@@@、社会管制@@、经济管制@@、订立合同等@@13种类型@@。
而英国学者胡德认为@@@@：我们可以@@从三@@个方面来回答@@“政府@@做了什么@@？”，第一@@@@个方面是政府@@的决策过程@@；第二@@@@个方面是政府@@重视的问题是什么@@；第三@@@@个方面就是政府@@如何去行动即政府@@工具@@@@。胡德认为@@，所有的政府@@活动@@，从功能上看@@，均可以@@分为两种@@：一@@是试图从社会中获取一@@定的信息@@，二@@是试图影响社会@@。胡德将前一@@种功能比喻为政府@@的侦测器@@，后一@@种功能比喻为政府@@的影响器@@。而为了实现@@这两种基本的功能@@，就需要政府@@耗费一@@定的资源@@。这样@@，胡德由此得出四类政府@@治理@@工具@@：第一@@@@是信息类工具@@，政府@@可以@@通过信息封锁@@、信息传播@@、信息引导等方式实现@@治理目的@@；第二@@@@类是资财类工具@@，政府@@可以@@通过对公共资金不同方式的使用来实现@@治理目的@@；第三@@@@类是权威符号@@，政府@@可以@@通过颁发@@“荣誉@@”“奖品@@”“命名@@”“许可@@”“批准@@”等实现@@治理目的@@；第四类是组织性工具@@，政府@@通过成立或者撤销某些组织就能够实现@@治理目的@@。
新公共管理代表人物休斯将政府@@治理@@的工具@@定义为政府@@干预的方式@@，也是政府@@行为正当化时所采用的机制@@。他从经济干预的角度@@，提出了四大政府@@治理@@工具@@：一@@是政府@@供应@@，即政府@@通过财政预算提供商品与服务@@；二@@是政府@@补助金@@，即政府@@通过资助私人经济领域的某些公司或者组织以@@生产政府@@所需的商品或服务@@；三@@是政府@@生产@@，即政府@@出于市场销售的目的生产商品和服务@@；四是政府@@管制@@，即政府@@运用国家的强制性权力许可@@或禁止私人经济领域的某些活动@@。
综合前人的研究成果@@，笔者认为可以@@把政府@@治理@@工具界定如下@@：政府@@治理@@工具是指参与治理的各主体@@@@（尤其是指政府@@或公共部门@@）为了解决公共问题@@，实现@@一@@定治理目标@@@@，而采用的可辨别的行动机制或策略@@，由制度@@、组织系统@@、媒介和行动组成@@。为了加深理解这一@@概念@@，我们可以@@对此进一@@步分析@@：
第一@@@@，政府@@治理@@工具的本质是治理主体@@的行动机制或策略@@。说到底@@，政府@@治理@@工具就是治理主体@@的行为@@@@，可以@@表现为作为或不作为@@，如对某些社会现象的容忍@@、默认@@。这些规则@@、组织系统@@、媒介和行动共同结合起来@@，就形成了一@@种行动机制或策略@@，构成了所谓的治理工具@@@@。当然@@，这里治理主体@@的行为@@并不是率性妄为@@，而是为了实现@@一@@定治理目标@@@@@@，而谋划设定的行动计划或策略@@，受到了社会环境与技术条件的限制@@。
第二@@@@，政府@@治理@@工具的结构化@@。每一@@种治理工具@@中包含了许多相对独立的各治理主体@@行动@@。这些行动之间并不是孤立或者或然性的@@，而是以@@固定的方式相互作用并进而组合在@@一@@起@@，共同构成了治理工具@@@@。这些互动和组合方式具有一@@定结构性@@，构成了治理工具@@的结构化@@。对于制度主义而言@@，治理工具@@就是制度@@。这些制度规定了参与治理的主体@@@@、依据@@、职责@@、行动方式等@@，“建造@@”着政府@@的行动@@。
第三@@@@，政府@@治理@@工具的多元性@@。受技术条件的影响@@，在@@不同社会发展阶段@@，治理工具@@随之发生变化@@，总体上朝多样化@@、多元化方向发展@@。在@@大数据@@@@时代@@，由于媒介传播的成本几乎可以@@忽略不计@@，为众多主体@@参与政府@@治理@@提供了途径@@，形成了多元化的治理主体@@@@。治理工具@@的选择与实施@@，实际上依靠的是包括政府@@在@@内的各种社会行动者@@联合采取的集体行动@@（CoLLectiveAction）。同时@@，大数据@@@@造就了大量的信息交流平台@@@@，最大限度消除了信息壁垒和信息不对称@@，为网络化@@、契约化等诸多新兴治理工具@@提供了条件@@。
政府@@治理@@工具种类繁多@@，分类形式多种多样@@，学者对此研究最勤@@。根据不同的分类标准@@，主要的分类方法有以@@下几种@@：一@@是纯粹的简单罗列@@，如最早试图对政府@@治理@@工具进行分类的荷兰经济学家科臣@@，罗列了@@64种工具@@。二@@是根据工具特性进行分类@@，如罗威等人将政府@@治理@@工具分为规制性工具和非规制性工具等@@@@。当前@@，我国学界对治理工具@@进行了多种类型@@划分@@，其中较为普遍的是根据工具强制性强弱把治理工具@@分为三@@大类@@：强制性工具@@、复合性工具@@、自@@愿性工具@@。
“现代政府@@诸多失灵之处@@，不在@@目的而在@@于手段@@。”荷兰的吉尔霍德@@（GeeLhoed）委员会认为@@：政府@@工具@@的缺乏是导致政策失败的重要原因@@。仅有@@“良好的公共行政原则@@”，并不能保证良好公共行政的实现@@@@。政府@@治理@@工具才是是解决公共问题@@、实现@@“良好的公共行政援助@@”、提升地方政府@@治理@@能力的关键@@。政策执行本身就是地方政府@@对治理工具@@选择的过程@@。治理工具@@是实现@@治理目标@@的行动机制@@、基本途径@@、具体行动方案@@。地方政府@@想要推行和完成政策@@，必须借助于一@@定的治理工具@@@@。如果选择的治理工具@@不合适@@，政策推行得就不顺利@@，有可能一@@项利民政策也不会取得良好社会效应@@，达到治理的目标@@。因此@@，面对众多的治理工具@@@@，地方政府@@必须做出最优化选择@@。
二@@、大数据@@@@背景下地方政府@@治理@@工具创新@@
网络信息技术的发展为地方政府@@治理@@工具创新提供了广阔空间@@与可行路径@@。政府@@治理@@理论的兴起与网络信息技术发展密不可分@@。从技术层面而言@@，政府@@治理@@理论的兴起于网络信息技术发展与突破@@。治理理论与实践的兴起源于@@20世纪@@90年@@代@@，是全球化发展的产物@@，而全球化本身又是网络信息技术发展的结果@@。可以@@说@@，网络信息技术催生了全球化@@，为全球化提供了技术支持@@与可能途径@@，而全球化催生了治理理论@@，为治理实践提供了空间@@场域@@。
在@@大数据@@@@时代@@，一@@国之内的传统政府@@管理模式也越来越不能满足公共事务管理的需要@@，传统政府@@官僚体制信息渠道的单一@@性和垄断性被网络信息技术所打破@@，每一@@个社会成员都可以@@几乎为零成本地分享@@所有公共事务问题的信息@@，管理者与被管理者之间信息不对称逐渐走向消失@@。同时@@，现代社会公共事务的管理已变得极度复杂化@@，政府@@不可能拥有解决一@@切问题的信息@@，市场和政府@@的双重失灵日趋凸显@@，使得政府@@在@@处理各种问题时不得不依靠那些也拥有一@@定信息量的组织和个人@@。公共事务的解决越来越需要参与者的多元化@@，促使政府@@@@、社会组织@@、个人之间逐渐形成一@@个自@@主@@网络体系@@，并逐步建立起了合作伙伴关系@@。不得不承认@@，在@@大数据@@@@时代@@，地方政府@@的诸多努力和付出并不一@@定必然得到民众的认同@@，反而政府@@的付出越多@@，民众满意度越低@@。
大数据@@@@开启了一@@次@@重大的时代转型@@，在@@不断瓦解传统政府@@管理模式的同时@@@@，也催生了政府@@治理@@新理念@@，为地方政府@@治理@@工具创新与选择提供了空间@@可能和技术路径@@。一@@是大数据@@@@解决了社会主体@@参与政府@@治理@@的技术难题@@。二@@是大数据@@@@改变了地方政府@@传统管理结构和方式@@。传统政府@@管理结构是在@@相对封闭的环境下@@，由政府@@集中行使管理权@@，强调横向分工协作@@、纵向等级管理@@，被管理者往往处于被动接受一@@方@@。三@@是大数据@@@@提升了地方政府@@精细化社会治理能力@@。通过深度挖掘文字@@、数据@@、图表@@、图片@@、视频等结构化或非结构化数据@@@@，收集关于治理对象的内容@@、状态@@、位置@@、属性等多种相关信息@@，然后对这些事实和数据@@细节进行量化分析@@，可以@@使社会治理从定性走向定量@@，为解决社会治安@@、卫生医疗@@、交通安全等公共领域的问题提供更加精细@@、高效的途径@@。
在@@政府@@治理@@模式下@@，政府@@与市场界限开始模糊@@，政府@@并不是权力的唯一@@支配者@@，权力以@@及公共事务主体@@开始走向多元化@@，以@@市场为核心的治理工具@@成为公共产品和公共服务提供机制的主流@@，传统政府@@治理@@工具局限性凸显出来@@，整体性治理@@、网络化治理@@、契约化治理等治理新工具逐渐成为大数据@@@@时代地方政府@@治理@@工具的主流@@。
（一@@）整体性治理@@工具@@
大数据@@@@时代的来临@@，使信息技术成为当代公共服务系统理性运行的工具@@@@，为整体性治理@@工具@@的产生和运用提供了坚实的技术基础@@。传统政府@@管理模式一@@般按照功能导向来设计政府@@机构组织@@，强调分散化@@、竞争与激励@@，形成功能分化@@、专业细化的组织机构@@，但这种组织模式在@@运作过程中经常出现公共服务碎片化问题@@，民众实际问题经常得不到有效解决@@，主要原因在@@于机构之间相互推卸责任@@、政策目标冲突或政策执行冲突@@、资源浪费@@、服务目标冲突@@、部门缺乏沟通@@、各部门各自@@为政@@、公共服务提供存有漏洞等@@。
为解决传统政府@@管理模式存在@@的问题@@，许多学者提出了整体性治理@@工具@@理论@@，并为诸多国家所实践@@，取得了较明显的效果@@。整体性治理@@的主要思想是通过网络技术重新整合各种组织机构@@，通过逆部门化和碎片化@@、大部门式治理@@，恢复或重新加强中央过程@@，极力压缩行政成本@@，重塑服务提供链@@，集中采购和专业化@@，以@@“混合经济模式@@”为基础共享服务@@。整体性治理@@强调以@@公众需求为核心@@的制度设计和变革流程@@，同时@@关注@@公众需求@@，借助网络信息技术整合所有的部门@@、人员和资源@@，积极发展出一@@种行动策略@@，以@@结果和目标进行组织设计和创新@@，建立无缝隙政府@@@@；完善信息技术和在@@线服务系统@@，增强服务供给的便捷性@@，并在@@系统内部展开合作@@，以@@单一@@的窗口@@“一@@站式@@”为公众提供优质高效的信息和服务@@。“以@@公众需求为核心@@，每个运行环节相互协调@@、步调一@@致@@，形成一@@个整体性的运转流程@@—不是各个环节的简单排序@@，而是围绕最终目标@@、体现整体效益的运行流程@@”。
（二@@）网络化治理@@工具@@
如果说整体性治理@@工具@@着眼于政府@@内部的整合协同@@，网络化治理@@工具@@则着眼于政府@@与社会各类组织的关系@@。网络化治理@@是通过公私部门合作@@，诸多治理主体@@广泛参与@@，协同合作@@提供公共服务的治理模式@@。在@@这种模式下@@，政府@@角色发生了从传统的管理人民@@、控制社会@@，向协调治理主体@@与统筹资源的转变@@。随着@@网络信息技术发展@@，依附型社会@@、封闭型社会逐渐失去了依附@@，而自@@主@@型社会@@、开放型社会获得了生长的土壤@@。
针对这些现实问题@@，提出了网络化治理@@理论@@。网络化治理@@工具@@包含了以@@下几个方面重点@@：
一@@是治理主体@@多元化@@。网络化治理@@一@@改公共事务政府@@唯一@@主体@@的传统@@，打破了政府@@垄断公共物品供给的局面@@，地方政府@@不再是地方公共服务的唯一@@提供者@@，把社会组织@@@@、公民个人等主体@@@@纳入到了公共事务治理之中@@@@，将部分公共服务职能让渡给社会组织@@@@、公民个人等主体@@@@，实现@@地方公共服务的@@“官民合作@@”网络形态@@。构成了治理主体@@多元化@@，吸引和调动各方力量参与地方公共服务的供给@@，满足公众多元化和个性化的需要@@。
二@@是治理手段多样化@@。网络技术为治理手段多样化提供了技术支持@@@@，通过打造多种公私网络治理平台@@@@，可以@@轻便建立起合同外包@@、凭单等形式多样的公私治理网络机制@@，打破各主体@@之间的信息壁垒@@，不断推动公私部门之间的社会治理合作@@，填补治理主体@@之间的@@“治理真空@@”地带@@。网络治理工具@@减少地方政府@@对网络化治理@@的干预@@，探索多种形式的社会自@@组织治理网络@@，通过地方政府@@引导@@，发挥引导作用@@，发挥社会治理主体@@的自@@主@@性和能动性@@，让社会力量在@@法治化的轨道范围内发挥自@@我管理@@、自@@我服务的自@@治作用@@。
三@@是信息共享@@、理性互信机制@@。多部门合作是网络治理的最重要工具@@，而理性信任是多部门合作的基础@@。信息共享与理性互信互相促进@@，没有理性互信@@，各网络成员间就不愿意共享知识与信息@@@@，进而影响他们之间的协调合作@@；没有沟通@@、共享信息@@，各部门间就很难建立起真正的互信@@。因此@@，为了使新的政府@@治理@@工具发挥有效性@@，必须充分利用网络平台@@@@，共享知识与信息@@，进行无障碍式沟通@@，培育地方政府@@@@、私人部门@@、非政府@@组织@@，以@@及公民之间的合作意识与信任机制@@。
（三@@）契约化治理工具@@@@
随着@@新国家治理理论的出现@@@@，政府@@企业化@@、委托代理等理论成为诸多国家政府@@改革的理论支撑@@，契约化治理工具@@@@随即被普遍采用@@。契约化治理也称为合同治理@@，兼具刚性与柔性工具特点@@，经常被作为政府@@与私人机构间合作的治理工具@@所使用@@。走向治理之后@@，管理主体@@@@、权力中心都开始出现了多元化@@，强制性为主的刚性治理工具@@逐渐转移到契约化治理工具@@@@@@。契约化治理工具@@@@与强制治理工具@@相对@@，强调参与治理主体@@平等选择@@、自@@愿遵守所制定的合同条款@@，并根据合同协调行动@@、承担责任@@，具有刚性@@。
契约化治理工具@@@@的实质是基于购买者与提供者的分离@@，政府@@将提供者委托给代理执行机构@@，同时@@期望能获得高效率@@和高质量的公共服务@@。因此@@，全面构建契约化治理工具@@@@@@，需要以@@委托代理关系为基本框架@@，以@@合约制为治理方式@@，以@@提高公共产品和服务供给效率@@为主要目标@@。政府@@通过投标者的竞争和履约行为@@，通过合同将原先政府@@垄断的公共服务供给向私营公司@@、营利组织或第三@@@@部门等机构转让@@。政府@@通过转变职能@@，以@@合同转包商的角色履行契约义务@@，保证了公共产品和服务高效高质供给@@。
与网络化治理@@工具@@比较@@，契约化治理工具@@@@有着自@@身不同特点@@。网络化治理@@工具@@建立在@@信任和互惠基础上@@，超越组织边界和组织议程@@，主体@@间关系往往错综复杂且较为松散@@。网络化治理@@工具@@的优势在@@于以@@人性善为基本假设@@，以@@人与人之间的信任和互惠作为合作的基本前提@@，能够更为充分地发挥私人组织和公民社会参与公共事务的积极性和创造性@@。在@@临时性情况和突发事件中@@，网络化模式的自@@由度@@、灵活度会得到更为充分的体现@@。网络化治理@@工具@@的缺点在@@于@@，松散的主体@@间关系可能导致权威的缺乏@@，同时@@也可能因缺乏契约约束而导致@@“搭便车@@”等现象@@。而契约化治理则是通过合同的形式@@，约定合同各方各自@@义务与权利@@，当一@@方出现违约时需要根据合同承担一@@定的责任@@。这样@@就强化了合同主体@@责任@@，防止@@“搭便车@@”的行为@@。
以@@上从整体性治理@@@@、网络化治理@@、契约化治理三@@个方面探讨了在@@大数据@@@@时代@@地方政府@@治理@@工具创新的可能空间@@和途径@@。事实上@@，受大数据@@@@技术的影响@@，传统的诸多政府@@治理@@工具都不同程度地受到一@@定影响@@，产生了创新的需要@@。
三@@、大数据@@@@背景下地方政府@@治理@@工具的选择@@与优化策略@@
所谓地方政府@@治理@@工具的选择@@@@，实际上就是以@@地方政府@@为主的治理主体@@搜寻@@、发现@@、确定和运用能够最大限度地实现@@治理目标@@的治理工具@@的过程@@。政府@@治理@@工具的选择@@是理性行为@@，并非随意地进行@@，是一@@个有目的的@@、系统思考的复杂过程@@，旨在@@完成一@@定的使命@@，实现@@特定治理目标@@@@。公共管理学者林格林认为@@，对于政策工具@@的自@@由选择是不可能的@@，一@@项公共服务或者一@@个公共部门会就一@@种具体的政策工具@@取得经验@@。这方面经验也就限制了权威部门从不同的政策工具@@中加以@@挑选的可能性@@。
（一@@）地方政府@@治理@@工具选择的制约因素@@
制约地方政府@@治理@@工具选择的因素较多@@，这里主要从治理目标@@@@、工具环境@@、行动者@@、信息传播@@媒介等方面进行分析@@，为地方政府@@治理@@工具选择的最关键因素@@。
1.治理目标@@
治理目标@@是地方政府@@治理@@工具选择的出发点与归宿点@@，因此@@是地方政府@@治理@@工具选择的重要因素之一@@@@。地方政府@@治理@@总体目标是提供公共产品或公共服务@@，最终是为了实现@@@@“善治@@”。从宏观上来看可以@@是维护促进社会公平@@正义@@、维护社会稳定@@，从微观上来看@@，对于每一@@项具体的公共事务其目标各不相同@@，如对环境治理其目标则是保护生态环境@@、维护生态平衡@@。治理目标@@的选择具有一@@定主观性@@，主要来源@@于现实社会中需要治理的问题@@，是对现实社会问题进行选择的结果@@。当然@@，社会问题大量存在@@@@，不是每一@@个问题都可以@@或必须纳入到地方政府@@治理@@范围之内@@。一@@般而言@@，政府@@只提供纯公共物品@@，对于纯私人物品和服务问题@@，地方政府@@都无需采取行动@@，因为个人@@、企业凭借市场机制即可获得最大效率@@的解决@@。政府@@自@@身能力包括财政@@、人事@@、专业等能力@@，是确立治理目标@@的重要制约因素@@。当地方政府@@能力有限时@@，就不能对治理目标@@定位太高@@，防止@@目标与现实@@、手段与结果之间大的落差出现@@。
2.行动者@@
行动者@@（Actor）是地方政府@@治理@@的主体@@@@，也是那些参与政府@@治理@@工具选择的所有机构和人群@@，包括地方政府@@@@、非政府@@组织@@、公众等@@。行动者@@的第一@@@@大类型是地方政府@@@@。当然@@，地方政府@@不是治理的唯一@@行动者@@@@，但它是必不可少的行动者@@@@，在@@整个治理工具@@选择中发挥着主导性作用@@。当然@@，地方政府@@作为行动者@@@@，实际上是政府@@内部的行政人员以@@地方政府@@名义在@@进行活动@@。因此@@，行政人员的个人素养@@、专业水平直接决定了治理工具@@选择的匹配性与实效性@@。行动者@@的第二@@@@大类型是标的群体@@（TargetGroup），即政府@@治理@@行为所针对的那些人@@。传统公共政策研究中@@，许多学者经常把标的群体作为政府@@行为的一@@个外在@@变量@@。随着@@“第二@@@@代政策执行理论@@”的出现@@，标的群体的重要性逐渐为人们所认识@@。现在@@@@，人们在@@观念上逐渐已经接受@@，标的群体不仅仅是政府@@治理@@行为的被动接受者@@，而且也积极参与政府@@治理@@行为@@（尤其是政策制定和政策执行@@）之中@@。行动者@@第三@@@@大类型是@@“利益相关者@@”（ｓStake-holders），他们可能是个人@@、利益团体@@、非营利组织或企业@@。利益相关者@@在@@治理工具@@选择中的重要作用也日益彰显@@。
3.制度环境@@
制度是制约地方政府@@治理@@工具选择的核心因素@@。制度的范围非常广@@，几乎涵盖了所有具有约束性的制约@@，包括正式制度和非正式制度@@。Ｂ．盖伊@@．彼得斯给制度下了一@@个最低限度的定义@@：制度在@@某种程度上是社会或政治的结构性特征@@；制度总是在@@一@@段时间内保持有稳定性@@；制度一@@定会影响个人行为@@；制度成员中共享有某种价值和意义@@。在@@新制度主义看来@@，所谓政府@@治理@@@@，其实质就是提供物品和服务的制度安排@@。因此@@，政府@@治理@@工具的选择@@，就是对物品和服务的提供和生产的那些制度安排的选择@@。同时@@也应注意到@@，制度也是对地方政府@@治理@@工具选择的约束@@，地方政府@@必须在@@遵循一@@系列制度@@（尤其是国家制度@@）的情形下考虑治理工具@@选择问题@@。因此@@，作为一@@种约束的制度@@，在@@地方治理工具@@选择中发挥出了两方面功用@@：一@@是制度约束行动者@@选择治理工具@@的行为@@@@，二@@是选择治理工具@@就是设置一@@系列制度约束@@。
4.信息传播@@
信息在@@地方政府@@治理@@中发挥着重要作用@@，在@@治理过程中@@，行动者@@正是通过信息来相互交流和传递知识@@、主张@@、意见@@、情感@@，进行劝说@@、协商@@，最后最大限度地统一@@思想@@，做出治理工具@@选择等相关问题的决断@@，推动治理的进行@@。在@@传统管理模式中@@，由于信息传播@@技术落后@@，信息不对称现象非常严重@@，很多重要信息的发送与接收成本高昂@@，行动者@@之间无法形成有效的交流沟通@@、协同合作@@，也就无法形成所谓的治理@@。受信息传播@@技术的限制@@，政府@@治理@@多以@@选择管制性工具为主@@，政府@@可以@@通过信息封锁@@、新闻审查@@，甚至制造与宣传虚假信息@@，对地方社会进行管控以@@维护社会秩序@@。随着@@信息技术的发展@@，信息传播@@方式与途径已经发生翻天覆地的变革@@，政府@@治理@@行动者@@之间几乎可以@@无障碍@@、无成本随时随地进行沟通@@，信息封锁等手段在@@治理过程中@@已经失去意义@@，反而会促长行动者@@之间的间隙和不信任@@。因此@@，在@@大数据@@@@时代@@如何充分利用信息技术@@，进行有效信息交流与沟通@@，成为地方政府@@治理@@能否顺利推进的重要制约因素@@。
（二@@）治理工具@@评估与选择@@
要对治理工具@@的有效性@@、匹配性进行准确评估@@，是非常困难的@@，因为每个治理行动者@@价值取向@@、观察视角不同@@，导致治理工具@@选择标准差异较大@@，以@@致出现治理工具@@评估与选择@@的多元化@@，例如经济学以@@@@“资源配置最优化@@”作为最终和最根本的标准@@，政治和法律学科关心的是公平@@与正义@@，而管理学偏重的是命令执行以@@及可操作性@@。
英国学者胡德提出治理工具@@选择的@@4项标准@@：（1）理性选择的标准@@。对所有能完成工作任务的被选工具进行比较审查@@，评估每种治理工具@@可能会带来的结果@@，最后选择那个最确定@@、最大程度获益的治理工具@@@@。（2）分类选择的标准@@。针对治理对象和目标@@，根据工具的性能与分类来择优选择@@。（3）伦理道德的标准@@。治理工具@@的选择必须符合某些道德准则@@，如正义@@、公平@@等@@。（4）经济标准@@。政府@@治理@@工具的选择@@要以@@最小程度地耗费政府@@的资源产出最大的社会效能@@@@，因此@@尽量使用@@如信息@@、资财等低约束的工具@@@@；尽量不使用如组织@@、权威等高约束的工具@@@@；尽量使用@@“方向性@@”的工具@@，而非@@“无方向性@@的@@”工具等@@。
美国学者萨拉蒙提出政府@@治理@@工具选择的五项标准@@@@：效能@@、效率@@、公平@@、可行性@@、合法性@@。（1）效能@@标准@@。所谓效能@@主要是看一@@项治理工具@@在@@何种程度上实现@@了其预定目标@@。最有效的工具@@就是最有可能使公共行动解决了公共问题@@，实现@@了其预期目标@@。（2）效率@@标准@@，效能@@只考虑结果@@，效率@@则将结果和成本综合起来进行考虑@@。最高效的工具@@就是达到了收益和成本优化平衡的工具@@@@。（3）公平@@的标准@@。政府@@存在@@的理由之一@@@@，就是要确保或弥补公平@@@@，因此@@政府@@治理@@工具的选择@@要以@@公平@@为基础@@。（4）可行性@@标准@@。尽管有些工具在@@理论上的效能@@和效率@@很高@@，但是由于很难实行@@，这些工具也就成了海市蜃楼@@。（5）合法性@@标准@@。任何一@@项治理工具@@@@，都要符合政治与法律的要求@@，得到治理行动者@@的认同以@@及群众的支持@@。不具有合法性@@的治理工具@@@@，存在@@多种风险@@，其治理的结果也是非法的@@。以@@上学者对政府@@治理@@工具的选择@@标准的讨论@@，虽然差别较大@@，但是都具有很好的示范功能@@，值得借鉴@@。笔者结合这些学者的讨论@@，针对大数据@@@@时代地方政府@@具有的情况@@，建议充分利用大数据@@@@技术@@，对治理工具@@不断进行创新@@，实现@@治理工具@@的细化与类型化@@，通过相互比较与评估@@，理性选择地方政府@@治理@@工具@@。
根据以@@上分析可知@@，每项治理工具@@都有自@@身优势@@、局限与适用条件@@，为地方政府@@提供了诸多选择@@。总体来说@@，随着@@大数据@@@@技术发展@@，为不断降低治理成本@@、提高效率@@与治理水平@@，各国地方政府@@都逐渐放弃了管制性工具@@，转而逐渐采取网络化@@、契约化工具@@。原来那种认为治理工具@@强制性越强越有效的观点@@@@，在@@大数据@@@@时代@@遭遇到了许多前所未有的挑战@@。在@@一@@个信息发达@@、交通便利的社会@@，虽然拓宽了地方政府@@的监管渠道@@，但是由于标的群体之间互动越趋复杂@@，自@@主@@、自@@治的呼声越来越高@@，拉大了政府@@与标的群体之间的距离@@，政府@@与标的群之间的信息越来越不对称@@，管制性工具的成本不断攀升@@。因此@@，放松管制成为当前@@世界各国政府@@改革的一@@大潮流@@。相反@@，对于网络化@@、契约化治理工具@@@@，由于赋予了标的群体较大的自@@主@@空间@@@@，政府@@监管成本实现@@最小化@@，越来越成为政府@@治理@@工具的重要选择@@。
