［摘要@@］行政审批@@@@制度改革是推动政府@@体制改革的突破口@@，蕴含整体政府@@@@思想的嘉兴@@市@@@@行政审批@@@@制度改革为中国行政审批@@@@制度改革的纵深推进提供了一@@个全新观察视角@@。从@@价值机制@@调整和@@全方位政府@@@@整合等角度深入剖析了嘉兴@@行政审批@@@@制度改革实践蕴含的整体政府@@@@思想@@，结合中国情境@@，分别从@@价值层面@@@@、制度层面@@、操作层面@@和@@技术层面@@提出基于整体政府@@@@的中国行政审批@@@@制度改革的具体路径@@，包括重塑价值机制@@@@、精简@@与@@整合政府@@层级@@、进行跨部门协同以及信息共享等@@。
一@@、引言@@
30多年@@来@@，中国政府@@体制经历了以职能重建@@、机构精简@@@@、简政放权@@、职能转变和@@依法行政为主题的多层次@@阶段性改革@@，但由于任务型的内容设计@@和@@对量化工具的过度偏好@@，历次@@改革并没有实现政府@@职能转变预期目标@@，陷入人员@@及部门调整@@“精简@@-膨胀@@-再精简@@@@-再膨胀@@@@”、职能调整@@“膨胀@@失调@@-紧缩调整@@-再膨胀@@@@失调@@@@-再紧缩调整@@@@”以及权力调整@@“下放@@-上收@@-再下放@@@@-再上收@@@@”的恶性循环@@。随着改革步入深水区@@@@，逼近@@“新拐点@@”，中国经济社会体制转型产生的各类矛盾使改革面临的挑战愈加严峻@@，初期改革模式@@的边际效应递减现象逐渐显现@@，需要对以往政府@@体制改革的方式@@、方法@@、策略@@和@@手段进行重新审视@@。十八届三@@中全会提出@@“全面深化改革@@”主张@@，李克强总理指出@@“必须从@@改革行政审批@@@@制度入手来转变政府@@职能@@”。通过@@行政审批@@@@制度改革减少政府@@对微观经济的直接干预@@，厘清政府@@与@@市@@场@@、社会之间关系@@，将政府@@行政行为限定在法治轨道上@@，实现经济发展的市@@场回归和@@权力归位@@。行政审批@@@@制度改革成为转变政府@@职能与@@撬动各项改革的突破口@@，为推动深层次@@中国政府@@体制改革提供新引擎@@。
然而@@，行政审批@@@@制度改革并不是一@@个新鲜的话题@@，自@@2001年@@以来@@，中央@@政府@@先后共进行了七轮行政审制度改革@@。特别是始于@@2013年@@的第七轮行政审批@@@@制度改革@@，以非行政许可审批@@事项@@的清理和@@权力清单@@、负面清单的建设为亮点@@，在减少审批@@@@事项@@@@，创新@@审批@@方式等方面取得一@@些实质性进展@@。但当前行政审批@@@@制度改革依然存在审批@@权力事项@@下放@@含金量低@@、时效性差和@@行政审批@@@@层级壁垒@@、部门壁垒现象突出等问题@@。除个别地方政府@@亮点式的自@@主创新@@外@@，大部分地方政府@@行政审批@@@@制度改革主要关注@@审批@@形式@@、流程@@、技术等@@“工具性@@”创新@@，并未涉及行政体制核心@@，行政审批@@@@制度离散格局碎片化状态依然存在@@。中国行政审批@@@@制度改革需要突破@@“工具合理性@@”，实现改革由表及里@@、由浅入深@@、由量变到质变的突围@@。
二@@、文献回顾@@
在西方国家@@，“审批@@”一@@词是与@@@@“规制@@”或@@“管制@@”相对应的@@，主要讨论规制@@是否有必要以及如何保证规制@@的正当性@@、合理性和@@准确性@@。随着规制@@范围的扩大和@@附带的各种弊端@@，各国政府@@开始对国内政府@@管制@@体制进行改革@@，这一@@时期改革的特征主要表现为@@“渐进式@@”策略@@，着眼于个案@@，逐步放松管制@@@@、注重成本效益分析@@、依法推进改革@@，强化司法审查和@@司法救济@@。20世纪@@90年@@代后@@，随着新公共管理运动@@的深入开展@@，政府@@公共服务提供的碎片化困境日益凸显@@，西方各国在第二@@@@次@@政府@@改革中@@引入@@“整体政府@@@@”（HolisticGovernment）理念@@，希望通过@@加强纵向中央@@政府@@的控制力和@@横向@@部门间合作与@@协调实现整合@@，提高公共服务质量和@@效率@@@@。这种整体政府@@@@建设潮流也突出表现在西方行政审批@@@@制度改革上@@。“整体政府@@@@”理念@@下@@的行政审批@@@@制度改革主要是通过@@搭建跨部门协同的制度框架和@@运行环境以顺应整体政府@@@@建设@@。在内容和@@要求上主要是通过@@放松管制@@@@，减少审批@@@@、简化流程@@和@@强化监督等方式提升政府@@依法处理综合复杂问题的行政监管能力@@，力求最大限度给市@@场松绑@@。但各国审批@@制度改革在具体政策@@、工具上有不同选择@@，较典型的如英国@@“挑战文牍@@”运动@@、澳大利亚水域近海石油项目审批@@流程@@改造@@、加拿大环评审批@@制度改革和@@美国联邦政府@@基建项目审批@@机制@@绩效改革等@@。
从@@1982年@@起@@至今@@，中国先后进行过七次@@大的政府@@机构改革@@。任务型的内容设计@@、过度量化的改革工具和@@计划性的驱动机制@@成为制约中国政府@@改革三@@大限制@@，但将职能转变与@@机构改革作为政府@@体制改革的两条逻辑主线这一@@点已在理论界和@@实务界达成共识@@。
新时期@@，政府@@职能转变的切入点和@@抓手从@@政府@@职能的具体实现要素逐步转向政府@@职能的职权本质@@，作为简政放权@@突破口的行政审批@@@@制度改革再度成为研究的热点@@。研究主要集中在行政审批@@@@制度改革历程总结@@、改革存在的问题与@@困境@@、改革模式@@与@@路径选择上@@。除了从@@上述宏观层面分析行政审批@@@@制度改革的制度构建以及推行模式@@外@@，也有研究开始从@@改革中@@国政府@@行为本身出发进行微观考量@@，如从@@削减交易成本的角度推动改革进行@@。但不管是宏观层面还是微观层面@@，政府@@体制改革都应该在价值取向支配下进行@@，追求组织效率@@@@、职能效率@@和@@政治效率@@@@。历次@@行政审批@@@@制度改革反映出政府@@行为从@@重审批@@到重监管@@、从@@重管理到重服务@@、从@@重数量到重质量@@、从@@重权力到重责任的一@@系列变化@@，这些变化都体现和@@反映了@@“服务型@@”政府@@建设包含公平@@、效率@@、责任和@@创新@@在内的价值内容@@，这些价值内容与@@整体政府@@@@回应公众需求@@，解决民生问题的价值追求在本质上是契合的@@。相较新公共管理的分散化治理@@，整体政府@@@@从@@长远看体现的是一@@种体制发展的回归@@。因此@@，以整体政府@@@@理论为基石@@，运用整体性治理思想解决中国政府@@改革实际问题@@，如行政管理体制改革@@、公共危机治理和@@政府@@预算治理@@，也成为当前研究的热点@@。整体性治理思想反映在行政审批@@@@制度改革方面@@，主要是强调整体政府@@@@理论对行政服务中心建设的启发@@，如整合资源@@，加强流程@@再造@@，优化服务平台@@等@@。此外@@，电子信息技术和@@互联网@@的迅速发展将跨部门@@、跨机构的后台办公作业无缝集成到一@@个系统中实现沟通与@@合作的设想变为现实@@，“一@@站式@@”电子审批@@服务平台@@@@、行政审批@@@@电子监察系统和@@电子绩效考核系统的开发和@@引进为并联审批@@@@、数据共享以及业务协同提供强劲技术手段@@，这些信息技术的发展与@@应用极大降低了行政部门纵横联系成本@@，为政府@@内外组织结构扁平化提供技术支撑@@，也为整体政府@@@@落地提供充足条件@@@@。
三@@、基于整体政府@@@@的嘉兴@@市@@@@行政审批@@@@制度改革实践@@
（一@@）改革历程与@@背景@@
嘉兴@@市@@@@地处浙江省@@东北部@@，是长江三@@角洲重要城市@@之一@@@@。随着中国审批@@制度改革的全面启动@@，嘉兴@@市@@@@政府@@于@@2000年@@3月@@22日首次@@取消@@10个部门@@137项行政审批@@@@事项@@@@；同年@@@@10月@@，印发@@《嘉兴@@市@@@@审批@@制度改革若干规定@@》保障审批@@制度改革顺利推进@@（该规范性文件已于@@2011年@@1月@@被废止@@）；2002年@@12月@@成立行政审批@@@@服务中心@@，2003年@@1月@@1日正式对外运作@@。另一@@方面@@，嘉兴@@市@@@@所处区@@位优势虽然明显@@，但经济发展质量相对不高@@，要素资源配置障碍依然存在@@。现有行政体制下@@，行政审批@@@@事项@@的集中和@@审批@@办理速度的提升都几乎接近了@@“天花板@@”，放权过程中部门协同性不够和@@不同部门审批@@权限交叉@@、重叠与@@冲突问题是限制行政审批@@@@制度改革的最大障碍@@。要想再提高行政审批@@@@效率@@@@，必须打破层级和@@部门间的壁垒与@@界限@@。在这样的现实情境下@@，嘉兴@@市@@@@于@@2013年@@9月@@在全国率先开展行政审批@@@@层级一@@体化改革@@，主要做法是将市@@@@@@、县@@（市@@、区@@）两级政府@@及其审批@@职能部门置于同一@@个体系内推动改革@@，即将实际存在的省@@对设区@@市@@@@、设区@@市@@对县@@@@（市@@、区@@）实施的逐级行政审批@@@@转变为@@，省@@和@@设区@@市@@依法授权或@@委托县@@级政府@@直接实施行政审批@@@@@@。具体在操作层面@@上体现为纵向市@@级政府@@向县@@级政府@@全面放权@@，削减行政审批@@@@层级和@@部门整合的扁平化改革@@、横向@@“六个一@@@@”①政府@@服务机制@@推进的行政审批@@@@集成化@@②运行以及事中事后立体化监管@@③的实施@@。
（二@@）改革实践与@@理论意义@@
嘉兴@@市@@@@“一@@个行政层级平面上做跨部门并联审批@@@@”和@@扁平化改革实践是以地方政府@@职能清晰定位为前提@@，以全方位政府@@@@整合为内容的蕴含整体政府@@@@思想的一@@次@@改革实践@@，对深入推进行政审批@@@@制度改革以及政府@@体制改革具有重要意义@@。
第一@@@@，清晰定位县@@级政府@@职能@@，保证审批@@权确实下放@@@@，为整体政府@@@@构建夯实基础@@。嘉兴@@市@@@@行政审批@@@@权彻底下放@@的实现在一@@定程度上得益于浙江省@@长期以来@@“省@@管县@@@@”财政体制改革和@@@@“强县@@扩权@@”政策实施@@。从@@1953年@@起@@，浙江省@@一@@直实行省@@管县@@@@财政体制@@，在财政上将市@@@@级政府@@和@@县@@级政府@@置于平等地位@@，通过@@“强县@@扩权@@”将权力在市@@@@、县@@之间进行重新划分与@@规范@@，强化了县@@级政府@@作为自@@己管辖范围内行政管理和@@公共服务的责任主体@@地位@@。纵向职能的规范和@@理顺使得县@@级政府@@可以结合辖区@@内竞争优势和@@比较优势@@，基于地区@@发展战略@@，通过@@分离或@@综合方式在横向@@上加强职能整合@@。纵横职能关系的优化保证了各项行政审批@@@@权力下放@@的实现@@。
第二@@@@，改革以增进公共利益为原则@@，突破以往行政审批@@@@制度改革@@“工具合理性@@”，找回改革的@@“价值理性@@”。改革中@@“首席代表@@”、“联合验收@@”、“红色代办@@”和@@“期望办理@@”等具体做法以及@@“一@@窗集中受理@@”、“协同办理@@”模式@@，以公众需求为导向@@，以服务社会@@、服务公众为核心的价值理念@@@@，都表明审批@@部门及工作人员@@能够及时对公众需求和@@期望予以回应并付诸行动@@，体现出对公民的高度责任感和@@@@“公共精神@@”。
第三@@@@，改革经历了@@“从@@分散走向集中@@、从@@部分走向整体@@、从@@破碎走向整合@@”的过程@@，是改革实践对@@“企业家政府@@@@”与@@“整体政府@@@@”理念@@下@@，政府@@在市@@场经济中角色和@@定位的检验与@@探索@@。
1.组织结构整合@@。通过@@依法逐项对审批@@事项@@进行清理@@，除跨区@@域审批@@@@、县@@（市@@、区@@）无承接单位和@@涉及重大社会公共安全的@@59项审批@@事项@@外@@，其余@@428项市@@级部门实施的行政审批@@@@事项@@全部下放@@给县@@@@（市@@、区@@），将市@@@@、县@@（市@@、区@@）两级政府@@及其审批@@职能部门置于同一@@体系@@，减少了一@@级行政审批@@@@层级@@。
2.业务整合@@。以整体绩效最高为目标来设计和@@优化流程@@中各项活动@@。在审批@@流程@@再造上@@，对审批@@环节较多@@、周期过长@@、流程@@复杂的工业投资项目进行了包含政府@@审批@@@@、中介服务和@@法律公示在内的全流程@@优化@@。与@@改革前审批@@事项@@办理以职能部门为主的模式@@相比@@，改革后@@，以业务事项@@办理为中心的多部门联办模式@@使审批@@业务流程@@不再按照部门职能设定的固定直线顺序来安排@@，而是按照工作完成自@@然顺序安排@@；同时@@，审批@@通过@@部门之间业务虚拟整合@@，而不是成立新的@@“超级部门@@”方式实现跨部门@@、跨领域的协调与@@合作@@。
3.服务整合@@。以服务社会@@、服务公民@@为根本宗旨@@，出台@@《关于进一@@步加强行政审批@@@@服务中心建设的意见@@》等政策文件@@，推动各级行政审批@@@@服务中心建立健全@@“六个一@@@@”乐动安卓app 机制@@，通过@@网络信息技术的运用和@@行政审批@@@@电子服务平台@@搭建@@，实现统一@@窗口资料@@的@@“一@@次@@性@@”提交和@@@@“一@@次@@性@@”办结@@。
4.信息整合@@。通过@@建设信息资源交换平台@@和@@开发加载相应模块方式@@，建设网上政务@@大厅和@@电子政务@@云计算中心@@。嘉兴@@市@@@@网上政务@@大厅建设与@@浙江省@@网上政务@@大厅采用统一@@界面@@、统一@@导航@@@@、双向链接方式@@，将各政府@@机构@@乐动安卓app 资源连接在一@@起@@，实现行政审批@@@@@@“一@@站式@@”网上办理@@。电子政务@@云计算中心采用新型云计算技术@@，将原来各部门分散建设@@、管理和@@使用的基础软硬件及机房资源转化为由电子政务@@云计算中心统一@@建设@@、管理和@@提供服务@@，实现远程资源申请部署和@@系统访问操作@@。
通过@@以上集中与@@整合@@，嘉兴@@市@@@@行政审批@@@@制度改革提升了审批@@效能@@、激发了市@@场主体@@创新@@活力@@，市@@级政府@@工作重心由事前审批@@转向事中事后监管与@@地区@@战略规划制定@@。县@@级政府@@承担审批@@责任的同时@@也被赋予相应的执行决策权@@，决策权深入县@@级政府@@@@，纠正了长期存在的@@“责任正三@@角@@、权力倒三@@角@@”责权利格局@@。改革过程符合@@“整体政府@@@@”针对治理碎片化应加强政府@@权威与@@逆部门化思想@@，展示了以整体政府@@@@为导向的行政审批@@@@制度改革逻辑@@，改革结果也表明通过@@@@“整体政府@@@@”来矫正行政审批@@@@制度碎片化的路径是可行的@@。
四@@、基于整体政府@@@@的中国行政审批@@@@制度改革路径@@
（一@@）价值层面@@：以实现公共利益和@@满足公民需求为导向重塑改革价值机制@@@@
“整体政府@@@@”公共服务模式@@在公共服务供给中重视以公共服务质量为基础@@，以公民治理为中心@@，要求政府@@不仅要满足公民一@@般性公共服务需要@@，也要满足不同群体和@@个体的差异性需要@@。行政审批@@@@制度改革中@@@@，行政主体@@的职责要求是服务社会@@、服务公民@@，其具体行为必须以行政审批@@@@相对人满意为目标@@，即行政审批@@@@必须充分体现申请人的期望和@@要求@@。政府@@要能够以申请人为导向@@，以实现并增进公共利益为根本目的@@，调整行政审批@@@@的组织形态@@、运作模式@@和@@行为方式@@，构建基于整体管理和@@一@@体化运作的行政审批@@@@服务机制@@@@。
（二@@）制度层面@@：以机构调整改革作为制度载体@@，以纵向放权为核心推动组织层级精简@@与@@整合@@
治理层级的整合是整体性治理的重要内容@@。“中央@@-省@@-市@@/县@@”三@@级政府@@层级是减少审批@@@@成本和@@提升审批@@效率@@的较为理想的政府@@层级模式@@@@。县@@级政府@@是行政审批@@@@的最终落脚点@@。应逐步弱化市@@级政府@@对县@@级政府@@的管理权限@@，地级市@@应调整管理范围@@，只对城市@@自@@身进行管理@@，其他县@@交给省@@直接管理@@，直至条件@@成熟时取消市@@级政府@@层级@@，同时@@撤销乡镇政权@@，将乡镇政府@@作为县@@级政府@@的延伸服务机构或@@派出机构进行管理@@，实现宏观决策权上移和@@微观管理权下移@@。
以上政府@@层级的精简@@和@@整合@@（特别是市@@县@@政府@@之间@@）需要通过@@政府@@纵向放权实现@@。通过@@放权@@，上级政府@@将权利和@@事务分解给基层政府@@@@，形成@@“基座式的政府@@架构@@”，中间层政府@@随权利和@@事务的减少而逐渐被削弱@@。但放权存在一@@个权力边界问题@@。事实上@@，国家对审批@@事项@@的减少和@@下放@@做了一@@系列原则性规定@@，①但实践中@@，到底政府@@纵向层次@@该下放@@什么权力始终存在质疑@@。在中央@@顶层设计下@@，行政审批@@@@权力下放@@应该坚守权责一@@致@@、事能相配和@@注重效益的原则@@，下放@@那些便利就近管理@@、就近服务与@@行政审批@@@@相对人需求度高和@@专业性较强@@、业务要求较高@@、影响面较广的审批@@事项@@@@，同时@@对已下放@@审批@@事项@@进行绩效评估@@，对下放@@后社会效果差@@、下放@@不合理的审批@@事项@@@@②进行有效控制@@，及时叫停或@@收回下级政府@@无法运作或@@运作不规范的审批@@项目@@。
放权后@@，上级政府@@不再直接负责和@@具体承担审批@@行为@@，下级政府@@对口部门行权后@@，上级政府@@要么彻底移交此审批@@事项@@权责@@，要么实行总量规模和@@限额管理@@，③将一@@定许可额度之内的批准权限交由下级政府@@履行@@。
（三@@）操作层面@@：以全流程@@优化整合为手段推动组织功能整合和@@跨部门协同@@
政府@@组织功能整合就是对职能相近@@、业务范围雷同的政府@@组织和@@功能进行整合@@，以避免职能交叉与@@重叠@@、政出多门和@@多头管理@@。与@@单个审批@@项目流程@@简化和@@提速不同@@，跨部门协同的审批@@流程@@整合必须是基于整个政府@@的@@，它需要超越条块分割的行政管理体制格局@@，将垂直管理的部门与@@本级政府@@的审批@@部门一@@并纳入审批@@许可的业务整合@@范畴@@，只有这样才能真正打通审批@@部门之间的边界与@@壁垒@@。基于整体政府@@@@审批@@全流程@@整合的具体做法包括以下内容@@。
首先@@，对审批@@事项@@进行全要素审查@@，即审查每一@@审批@@事项@@的合法性@@、必要性和@@合理性@@，将审批@@事项@@的名称@@、条件@@、程序@@、资料@@、时限@@、收费和@@结果等清晰罗列并对外公告@@。
其次@@@@，对经过简化规范的审批@@事项@@进行关联分析@@，找出所有相关审批@@事项@@之间的法律关系@@、业务关系和@@逻辑关系@@，由关联性入手改善运作@@，按照一@@体化运作和@@无缝隙服务的要求进行流程@@描述和@@业务重构@@。在实际梳理过程中@@，对那些特别复杂@@、跨部门多@@、影响范围大的审批@@事项@@流程@@梳理可借鉴采用工程上网络流程@@图绘制方法@@@@，绘制审批@@流程@@关键路线图@@，在图中标注整体流程@@涉及的单位@@、人员@@、事项@@、流转和@@环节@@，将复杂的整体流程@@划分成不同进度阶段@@，找出每个阶段的核心业务和@@关键节点@@，确定关键审批@@事项@@@@，依据关键事项@@及必经环节梳理出基干流程@@@@，再将非关键事项@@@@、非必经环节依据业务关系在主干流程@@上进行叠加@@。由此形成@@一@@个由独个审批@@部门到所有关联部门@@，由单个审批@@事项@@到全部相关业务事项@@@@、由碎片化的审批@@业务到所有能够整体贯通的完整流程@@@@。
（四@@）技术层面@@：以信息和@@网络技术为支撑搭建全方位整合与@@协同平台@@@@
整体性治理中@@，信息和@@网络技术是支撑整体政府@@@@最重要的手段@@，如果没有信息技术的支撑@@，难以实现政府@@整合目标@@。
行政审批@@@@制度改革中@@@@，审批@@层次@@的削减@@、审批@@部门间协同关系的整合和@@审批@@事项@@关联关系的建构都落脚在审批@@数据的使用@@、审批@@许可的配合和@@许可决定的支持上@@。审批@@数据使用主要表现为审批@@部门相互之间审批@@活动的数据提供@@、信息共享和@@结果互认@@。事实上@@，互联网@@时代@@，部门间信息共享和@@信息平台@@搭建在技术上并非难事@@，信息难以共享最大问题出在审批@@部门间权力利益分歧上@@。行政审批@@@@信息共享的实现需要解决以下三@@方面问题@@。
第一@@@@，确定需要共享信息的审批@@部门@@。对企业和@@法人机构而言@@，涉及企业全生命周期的业务部门@@，如工商@@、税务@@、产品质量监管等部门都应该共享信息@@。更具体的@@，根据全流程@@优化整合梳理的流程@@图@@，具体每一@@审批@@事项@@所涉及的办理部门信息都应共享@@，至少是关键节点和@@核心业务的部门信息必须共享@@。
第二@@@@，厘清部门间需共享信息类型与@@内容@@。这主要取决于审批@@部门业务办理要件@@，如不涉及商业秘密和@@隐私的登记类信息@@、资质类信息和@@处罚信息等@@。这一@@过程需要审批@@部门梳理信息来源@@@@，尽量减少审批@@@@所需要的材料@@，而这些工作在基于整体政府@@@@的审批@@流程@@整合中通过@@对审批@@事项@@进行全要素审查@@已经完成@@。
第三@@@@，通过@@法律层面确认信息所有权并由较高层级政府@@统筹安排实现共享@@。行政审批@@@@信息共享应首先@@从@@法律层面明确审批@@数据信息所有权@@，是归一@@级政府@@而非审批@@部门所有@@，并清晰界定涉及商业秘密和@@个人隐私的信息范围@@。层级政府@@间由省@@一@@级政府@@统筹@@，联系市@@@@、县@@政府@@部门集中提供信息@@，最后由省@@级政府@@将加工后信息通过@@一@@定平台@@传送@@、共享至各层级政府@@和@@部门@@。同时@@建立内部听证制度对部门间信息共享争议较大的情况进行协调@@，以共享为原则@@，不共享为例外@@，采取倒置举证办法@@，不赞同信息共享的部门自@@己举证提出不共享的合理性@@，报省@@级主管和@@统筹部门批准@@。
