摘要@@：为破解我国开放@@政府@@数据@@@@价值释放与风险管理@@平衡难题@@，进行科学理性的顶层设计@@。通过文献调研@@、归纳演绎@@、案例分析等方法逐层推进@@，提出@@：合理配制政府@@开放@@运动中各利益相关方的权责可以实现开放@@政府@@数据@@@@价值释放与风险管理@@的平衡@@，也是制定@@@@中国政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@@@的关键所在@@@@@@。文章阐述了制定@@中国政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@@@的理论依据@@@@@@@@，提出@@政府@@数据@@@@开放@@@@亟需制定@@以免费为原则的数据@@@@定价政策和@@三@@级数据@@@@开放@@@@政策@@等理念@@，并论证了五@@层数据@@@@定价体系和@@豁免清单等制定@@过程@@，最终研制出中国政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@@@的文本@@框架@@@@。
一@@、引言@@
为进一@@步促进政府@@数据@@@@开放@@@@@@，我国将考核机制@@、分类开放@@@@、数据@@@@安全政府@@负责制引入数据@@@@开放@@@@政策@@，收到初步成效@@。但反观我国开放@@政府@@数据@@@@价值释放现状@@，却远不尽人意@@。与日@@益增多的各级开放@@政府@@数据@@@@服务平台@@相比@@，政府@@数据@@@@的开放@@和@@利用程度尤为惨淡@@。万维网基金会@@《开放@@数据@@@@晴雨表@@@@（第@@4版@@）——全球报告@@》显示@@，中国政府@@数据@@@@的开放@@程度在@@全球@@115个国家中排名第@@@@71位@@。[1]据@@《2017年@@中国地方政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@报告@@@@》称@@：在@@19家地方政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@中@@，“约@@ 77% 的数据@@@@集为相对静态数据@@@@@@，这其中@@又以按年@@更新为主@@（占@@ 59%）”。[2]可下载@@数据@@@@集与可机读格式数据@@@@集数量排在@@前列的上海和@@深圳也只有@@1298项@@和@@@@1195项@@，与首尔的@@4817项@@和@@@@纽约@@的@@2050项@@（统计时间为@@2018年@@9月@@24日@@）相比相差甚远@@。另据@@某一@@线城市大数据@@@@@@联盟副秘书长的调研显示@@@@，相当比例的大数据@@@@@@企业认为本市的开放@@政府@@数据@@@@对其毫无用处@@，他们更热衷于@@“购买@@”数据@@@@。一@@线城市尚且如@@此@@，其他地区的情况便可想而知@@。这一@@现象反映出@@：中国开放@@政府@@数据@@@@价值实现步履维艰@@，政府@@数据@@@@安全岌岌可危@@。
那么@@，症结在@@哪里@@？一@@是以往的制度设计没有合理配制政府@@开放@@运动各利益相关方的权责@@。二@@是缺乏用以规制各利益相关方权责的可操作的法律@@文本@@@@。由于没有合理配制各利益相关方的权责@@，政府@@部门不仅缺乏有效的内在@@动力@@，更被过重的责任@@负担牵绊@@，造成@@开放@@数据@@@@质量不高@@、数量有限@@，政府@@不敢开放@@@@@@，用户@@无法使用的尴尬局面@@。同时@@，目前@@的政策法规@@对政府@@数据@@@@开放@@@@与数据@@@@管理的职责要求@@、开放@@数据@@@@的范围@@、开放@@标准以及数据@@@@安全保护措施等规定简单模糊@@，缺乏系统性和@@可操作性@@，致使相关法规@@很难落实@@。
因集聚公共属性与敏感性@@，开放@@政府@@数据@@@@的价值释放与风险管理@@显得尤为复杂@@，需要科学合理的顶层设计加以平衡@@。为此@@，本文提出@@用体现各利益相关方权责的中国政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@@@@@（the Chinese Licence for Open Government Data（CLOD），下文简称@@@@CLOD）来破解这一@@问题@@。
二@@、政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@的重要性@@与研究@@现状@@
（一@@）政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@的重要性@@
政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@在@@政府@@开放@@运动中起着非常重要的作用@@。首先@@，签订政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@是数据@@@@开放@@@@的重要步骤@@。早在@@@@2013 年@@，美国政府@@就在@@@@《政府@@信息公开默认为机读的方式@@》行政@@命令中将@@“免于许可@@”[3]更改为@@“采用开放@@许可@@@@”。[4]开放@@知识组织认为开放@@数据@@@@许可协议@@@@是开放@@数据@@@@的特点之一@@@@。[5]目前@@，世界许多国家已将签订政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@作为申请使用政府@@数据@@@@的门槛@@。其次@@@@，政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@是数据@@@@开放@@@@法规@@制定@@的重要环节@@，是从法律@@层面约@@束政府@@与用户@@行为的重要政策@@。其本质是用具有法律@@效力的协议落实政府@@与用户@@的权责@@，调和@@或缓解数据@@@@价值释放与风险管理@@之间的冲突@@。因制定@@协议所耗费的法律@@与时间成本低@@，条款通俗详尽@@，成为正式法律@@文本@@的首选替代品@@。最后@@，政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@是评估政府@@数据@@@@开放@@@@程度的重要指标@@。国外的应用实践表@@明@@，政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@提高了政府@@数据@@@@的利用效率@@，最大化的释放了数据@@@@价值@@。[4]同时@@，因其作为规避数据@@@@开放@@@@风险的政策机制@@，为政府@@数据@@@@开放@@@@创造了良好的内部环境@@。[6]各国政府@@越来越依赖许可协议@@的规制作用@@，将其视为评估政府@@数据@@@@开放@@@@程度的重要指标@@。而目前@@我国的政府@@数据@@@@开放@@@@平台@@极少配有授权许可协议@@@@，[7]这是我国政府@@数据@@@@开放@@@@制度设计的一@@大短板@@，是数据@@@@安全保障体系的巨大漏洞@@。
（二@@）政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@研究@@现状@@
签订许可协议@@是通过规范和@@限制数据@@@@利用方行为@@，实现允许个人或组织再利用信息和@@资料的一@@种机制@@。[8]赵锐@@认为许可协议@@是权利人@@、作品的使用者和@@传播者之间形成的版@@权许可协议@@@@。[9]R. Harris将许可协议@@视为一@@种重要的法律@@文书@@。[10]迪莉娅@@分析了国外政府@@数据@@@@开放@@@@许可适用情况@@。[4]黄如@@花@@、李楠@@通过深入研究@@@@，总结@@适用于政府@@数据@@@@开放@@@@的许可协议@@类型@@，包括知识共享家族的@@ CC0、CC-BY、CC-BY-SA 许可协议@@、开放@@数据@@@@共用许可协议@@@@PDDL、ODC-BY、ODBL和@@各国制定@@的政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@@@UK OGL、License Ouverte、OGL Canada、NLOD、DLG-BY 2.0、DLG0 2.0。[11]但国际通用政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@和@@其他国家专门协议尚未充分规制各利益相关方权责@@，难以真正起到释放数据@@@@价值@@@@、规避开放@@风险的作用@@，这一@@议题在@@学术界尚且缺乏深入研究@@@@。据@@此@@，笔者认为@@，我国应借鉴国际经验@@，结合政府@@数据@@@@开放@@@@现实@@，制定@@能够体现各利益相关方权责又具兼容性的@@CLOD文本@@。
三@@、制定@@CLOD的理论依据@@@@@@
（一@@）CLOD起源于知识共享理论@@
知识共享理论最早发源于对企业员工间知识共享的讨论@@。1997年@@《知识管理与组织设计@@》问世@@，作者@@在@@书中详细介绍了适用于知识共享理论的组织系统@@。[12]至此@@，知识共享理论的应用场景也从企业扩展到政府@@@@、教育等领域@@，并逐渐成为知识管理学的重要分支@@。[13]其核心思想是@@，不要求知识的提供者放弃知识的所有权@@，而是强调知识共享的参与者对知识的共同拥有@@，[14]从而最大限度发挥知识的价值潜能@@。[15]
大数据@@@@@@时代@@，知识共享理论为知识的传播和@@保护提供了新的思路@@。拿开放@@政府@@数据@@@@来说@@，政府@@通过完善的许可机制@@，让数据@@@@提供方保留部分权利@@，数据@@@@利用方便可参与其中@@@@，在@@不背负侵权风险的情况下@@，最大化的对数据@@@@进行多元应用@@。通过制定@@以知识共享理论为基础的许可协议@@@@，一@@方面保障了数据@@@@提供方的权利@@，另一@@方面@@又增强了政府@@数据@@@@利用的弹性@@，在@@法律@@层面真正落实开放@@数据@@@@政策@@，这是对传统著作权保护与公众利用的修正与平衡@@。[4]
（二@@）CLOD植根于错综复杂的数据@@@@权属@@
首先@@，不同国家对政府@@数据@@@@权属的规定@@不同@@。如@@，美国将政府@@数据@@@@归入公共领域@@。而英国皇室拥有政府@@数据@@@@的著作权@@。根据@@我国@@《著作权法@@》第@@ 5 条规定@@，除@@“法律@@、法规@@，国家机关的决议@@、决定@@、命令和@@其他具有立法@@、行政@@、司法性质的文件@@，及其官方正式译文@@”不属于著作权法@@保护范围@@，其他政府@@数据@@@@并未被排除@@享有政府@@著作权@@。[16]当政府@@数据@@@@涉及第@@三@@方@@，那么@@第@@三@@方也享有数据@@@@权利@@。政府@@通过许可协议@@授权数据@@@@拥有者或相关权利人@@，能起到规范数据@@@@利用方行为的作用@@。其次@@@@，不同属性数据@@@@的权属不同@@。有学者认为@@，有关政策@@、法规@@、人口@@、资源等基础数据@@@@具有共享全民受益和@@完全非竞争性的特点@@，是纯公共物品@@，应属全民所有@@。[17]而大部分政府@@数据@@@@只具备准公共物品属性@@，其产权的归属并不天然的完全属于全社会@@，政府@@和@@第@@三@@方可能会参与数据@@@@的所有权@@。鉴于数据@@@@权属的复杂性@@，政府@@选择用许可协议@@的形式@@，将部分权利受让给公众@@，在@@承认数据@@@@所有权的同时@@@@，为数据@@@@的合法利用铺平道路@@。
（三@@） CLOD演化自利益相关方的权责分配@@
李凯尔特@@曾说@@：“一@@切纯粹存在@@的问题都必然仅仅涉及现实的某些部分@@。”[18]由于社会事物之间的相互作用在@@本质上就是价值作用@@，任何社会事物的运动与变化都是以一@@定的利益追求或价值追求为基本驱动力@@，[19]权利与责任相对应@@，权责往往成对贯穿于几乎所有社会事务与关系@@，政府@@开放@@运动也不例外@@。赵锐@@认为作品权利人对部分权利的释放@@，是以使用人对作品进行传播或衍生性使用遵守许可协议@@为前提@@。[9]这就需要厘定开放@@许可@@协议@@的责任@@分配@@，并明确侵权责任与救济机制@@。所以@@，合理配制政府@@开放@@运动中各利益相关方的权责可以实现开放@@政府@@数据@@@@价值释放与风险管理@@的平衡@@，也是制定@@@@CLOD的关键所在@@@@。
宏观上讲@@，系统论@@、数据@@@@生命周期@@理论和@@信息生态理论为政府@@数据@@@@开放@@@@各利益相关方权责的分配提供了理论基础@@@@。政府@@开放@@运动由政府@@@@、用户@@、技术@@、价值等要素组成一@@个生态系统@@，其发展依赖各要素的协调管理@@。[20]整个生态系统相互依存@@，各要素之间相互关联@@，共同构成一@@个不可分割的整体@@。[21]以价值实现为目标的生态系统其权责的分配需要从数据@@@@的获取@@@@、传输@@、加工@@、利用整个生命周期@@去考量@@。[22]具体而言@@，首先@@，这种权责的分配要遵循@@《G8开放@@数据@@@@宪章@@》提出@@的五@@项@@原则的要求@@。[23]其次@@@@，产权的相对性和@@开放@@政府@@数据@@@@的公共@@、准公共属性决定@@了可以将@@“开放@@”产生的权利分别赋予不同主体@@@@，在@@不干涉其他方享有权益的条件下实现自身利益@@，故政府@@与用户@@都享有各自的权利@@，[24]同时@@也需承担相应的责任@@@@。再次@@@@，政府@@的责任@@内容由其促进经济发展@@、增进社会公共福祉的政府@@职能@@，以及作为社会权力的拥有者应负有体现公共利益诉求的数据@@@@开放@@@@义务的政府@@职责所决定@@@@。[25]政府@@开放@@运动作为一@@种公益行为@@，政府@@扮演服务社会大众的角色@@，理应承担责任@@，保障大众享用数据@@@@@@。[26]最后@@，法律@@赋予社会大众享有的数据@@@@权@@[27]、知情权@@[28]、政治监督权和@@行政@@参与权@@[29]决定@@了用户@@拥有数据@@@@开放@@@@请求权@@和@@合法利用数据@@@@@@@@，获取@@收益@@的权利@@。而用户@@担责是保护数据@@@@安全@@之必须的监管手段@@，呼应了政府@@开放@@运动的核心议题@@。
所以@@，在@@开放@@运动中政府@@的主要责任包括@@：（1）全面开放@@@@、保障数据@@@@质量@@。（2）促进利用@@、释放数据@@@@价值@@。（3）风险管理@@、保护数据@@@@安全@@；政府@@的主要权利包括@@：（1）数据@@@@控制权@@、管理权@@。（2）数据@@@@收益权@@。（3）数据@@@@利用知情权@@@@。（4）数据@@@@豁免开放@@权@@。（5）免责权@@；用户@@的主要责任是保护数据@@@@安全@@@@，不滥用数据@@@@@@；用户@@的主要权利包括@@（1）数据@@@@开放@@@@请求权@@。（2）合法利用数据@@@@@@，获取@@收益@@。
那么@@，鉴于中国政府@@数据@@@@开放@@@@实际@@，CLOD就需要在@@@@国际通用政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@和@@其他国家专门协议的基础上进行演化@@，增加能够体现政府@@与用户@@权责的条款@@，并突出两个重点@@：一@@是以五@@层定价体系实现对数据@@@@的全面公平开放@@@@；二@@是用三@@级数据@@@@开放@@@@政策@@支撑对数据@@@@的分类开放@@@@@@。
四@@、CLOD的核心内容@@
CLOD以政府@@与用户@@的权责作为主要内容@@，从而建立责任明晰@@、协调共享的开放@@数据@@@@管理机制@@。以期@@释放数据@@@@价值@@@@，消弭开放@@壁垒@@，实现制度监督@@。需要说明的是@@，即使增加的协议条款一@@直被国际开放@@运动提倡和@@贯彻@@，鉴于中国国情和@@政府@@数据@@@@开放@@@@难以快速推进的现状@@，也有必要将其纳入协议框架@@，作为法律@@文本@@对数据@@@@供需双方加以约@@束@@。CLOD的核心内容@@包括@@：
（一@@）开放@@政府@@数据@@@@五@@层定价体系@@
《G8开放@@数据@@@@宪章@@》要求政府@@主动披露和@@免费开放@@数据@@@@@@，这一@@理想政策在@@中国的现实运用中并没有取得预期@@效果@@。相反@@，经过几年@@的摸索和@@消耗@@，政府@@不得不开始考虑数据@@@@开放@@@@的成本和@@效率问题@@。所以@@为实现政府@@@@“数据@@@@收益权@@”，确保政府@@对@@“数据@@@@全面开放@@@@@@、保障数据@@@@质量@@，促进利用@@、释放数据@@@@价值@@”责任的履行@@，同时@@为平衡利益冲突@@，实现公平开放@@@@，促成大数据@@@@@@产业的完整闭环@@，需要降低政府@@行政@@成本@@，实行以免费为原则的数据@@@@定价政策@@。其原则是对公共属性政府@@数据@@@@实行免费开放@@@@，对准公共属性政府@@数据@@@@实行付费开放@@@@。另外@@，效率和@@公平是制定@@开放@@政府@@数据@@@@付费体系的出发点@@。既要体现数据@@@@的经济价值@@，充分调动政府@@数据@@@@开放@@@@的积极性@@，又要避免过度定价@@，达到促进数据@@@@流通@@，满足用户@@需求的目的@@。效率与公平的平衡其实反映了数据@@@@开放@@@@各方利益的平衡@@，需要将包括数据@@@@本身在@@内的涉及供需双方的定价因素都纳入进来@@，逐层评判数据@@@@价格@@。那么@@，制定@@开放@@政府@@数据@@@@五@@层定价体系@@需要在@@@@总体上综合考虑数据@@@@属性@@、数据@@@@利用目的@@、数据@@@@价值竞争性@@、用户@@消费@@能力@@、应用场景和@@数据@@@@加工@@难度等五@@层定价评估标准@@，选择由免费@@、边际成本定价@@@@、成本定价@@、市场定价组成的数据@@@@付费体系@@。具体讲@@：
第@@一@@层@@，根据@@数据@@@@属性划分免费开放@@的数据@@@@主题@@。对公共属性的政府@@数据@@@@实行免费开放@@@@，其余准公共属性的政府@@数据@@@@需要付费开放@@@@。
第@@二@@层@@，对准公共属性的政府@@数据@@@@根据@@利用目的划分实行边际成本定价@@@@的范围@@。非营利性利用准公共属性的开放@@政府@@数据@@@@应采用边际成本定价@@@@政策@@，营利性利用则采用其他定价方式@@。需要说明的是@@，边际成本只包括数据@@@@再生产和@@传播的短期@@流动成本费用@@，几乎可以忽略不计@@。因此@@，免费和@@边际成本定价@@@@区别不大@@。[30]
第@@三@@层@@，对营利性利用准公共属性的开放@@政府@@数据@@@@@@，根据@@数据@@@@价值竞争性@@的大小选择市场定价或成本定价@@@@。结合世界经合组织对公共信息商业@@价值的分类@@，[31]将用于营利目的的地理@@、气象@@、商业@@、环境等主题的开放@@数据@@@@定义为高价值竞争性数据@@@@@@。对其中@@少数价值竞争性特别强的实行市场定价@@。除@@此以外@@，根据@@数据@@@@的价值竞争性大小选择全成本回收@@、部分成本回收和@@促进再利用的成本等定价形式@@。[32]
第@@四@@层@@，当难以评判数据@@@@价值竞争性@@的高低@@，可将用户@@的数据@@@@消费@@能力作为替代标准@@。
对数据@@@@消费@@能力特别强的用户@@实行市场定价@@，其他的根据@@消费@@能力的强弱选择全成本回收@@、部分成本回收和@@促进再利用的成本等定价形式@@。
第@@五@@层@@，开放@@政府@@数据@@@@的具体价格还需参考数据@@@@的应用场景和@@加工@@难度@@、数据@@@@量等因素具体判定@@。
注@@：成本定价@@包括全成本回收@@、部分成本回收和@@促进再利用的成本定价@@@@，具体价格需参考数据@@@@的应用场景@@、加工@@难度和@@数据@@@@量@@。
图@@1开放@@政府@@数据@@@@五@@层定价体系@@
（二@@）三@@级数据@@@@开放@@@@政策@@
目前@@，我国各地方政府@@数据@@@@开放@@@@清单没有统一@@标准@@，这样一@@方面导致开放@@政府@@数据@@@@安全风险升高@@；另一@@方面@@，在@@赋予政府@@@@相对较大自由裁量权的同时@@@@，安全责任压力也几乎一@@边倒地给了政府@@@@，必然造成@@政府@@@@“不敢开放@@@@”和@@社会公平风险@@。为体现政府@@@@“数据@@@@控制权@@、管理权@@”，履行其@@“风险管理@@、保护数据@@@@安全@@”的责任@@，平衡数据@@@@价值释放和@@风险管理@@的关系@@，需要在@@@@CLOD制定@@一@@套由完全开放@@@@、不完全开放@@@@、不予开放@@组成的三@@级数据@@@@开放@@@@政策@@@@。其主要内容是@@：将开放@@数据@@@@豁免清单以外@@，且不涉及个人信息的数据@@@@完全向社会开放@@@@；将不属开放@@数据@@@@豁免清单范围@@，但涉及一@@般性个人信息的数据@@@@进行去标识化处理后@@，通过限制使用目的向部分使用者开放@@@@；对列入开放@@豁免清单的数据@@@@暂不予开放@@@@。
本文根据@@@@《中华人民共和@@国政府@@信息公开条例@@》的规定@@，参考其他国家开放@@政府@@数据@@@@豁免清单@@的范围@@，[33-35]将涉及国家安全@@、商业@@秘密和@@个人隐私的政府@@数据@@@@@@，以及其他法律@@法规@@规定不得开放@@的数据@@@@列入开放@@政府@@豁免清单@@。其中@@，通过借鉴国内外重要法律@@@@、标准和@@专家观点@@@@[36-40]列出涉及个人隐私的敏感性个人信息豁免清单和@@其他数据@@@@豁免清单@@；依据@@@@《中华人民共和@@国国家安全法@@》的有关规定@@[41]和@@《关于禁止侵犯商业@@秘密行为的若干规定@@（1998年@@修正@@）》对商业@@秘密范围的解释@@[42]制定@@涉及国家安全信息和@@商业@@秘密的豁免清单@@。当然@@，开放@@政府@@数据@@@@豁免请单的制定@@过程相当繁杂@@，并需要根据@@政府@@保密制度的不断完善和@@社会环境的变化定期@@解密数据@@@@@@、更新清单@@。[43]
另外@@，本文通过参考相关法律@@@@、标准和@@专家观点@@@@[36-40]提出@@，应采用屏蔽@@、随机@@、泛化和@@加密等方法@@，针对以下一@@般性个人信息去标识@@，并限制使用目的@@，进一@@步防止数据@@@@滥用@@@@。（1）个人基础信息@@：姓名@@、性别@@、生日@@@@、年@@龄@@、出生地@@、婚姻状况@@、种族@@、电话号@@码@@、邮件地址@@@@、传真号@@@@、社会身份等@@；（2）个人网络行为信息@@：动态@@IP地址@@、网上浏览@@、消费@@、交互@@、下载@@、网络读写日@@志等网络活动轨迹等@@。
表@@1 开放@@政府@@数据@@@@豁免清单@@
（三@@）开放@@政府@@数据@@@@去向说明制度@@
对开放@@政府@@数据@@@@的去向进行说明是通过完善政府@@责任@@，监察数据@@@@利用@@，防止数据@@@@滥用@@，保护数据@@@@安全@@的政策制度@@。实施这一@@制度需要以下步骤@@：（1）设立以省级市为单位@@的政府@@数据@@@@开放@@@@统一@@管理部门@@。（2）各级政府@@根据@@用户@@登记的使用目的掌握开放@@数据@@@@去向@@，并向政府@@数据@@@@开放@@@@统一@@管理部门汇报@@。（3）政府@@数据@@@@开放@@@@统一@@管理部门负责对数据@@@@去向的审查@@、监管和@@问责@@。
（四@@）开放@@政府@@数据@@@@解释说明制度@@
对开放@@政府@@数据@@@@进行解释说明体现了政府@@@@“数据@@@@控制权@@、管理权@@”和@@“风险管理@@、保护数据@@@@安全@@”的责任@@，是规避因数据@@@@误读造成@@政治风险的有效措施@@。美国行政@@管理和@@预算局认为@@，联邦政府@@发布数据@@@@的获得方式@@、产生方法必须是透明的@@。[44]所以@@，政府@@数据@@@@开放@@@@不仅是原始数据@@@@的开放@@@@，还包括数据@@@@产生过程的开放@@@@。应在@@元数据@@@@中加注@@数据@@@@的来源@@@@、获取@@、处理等一@@系列数据@@@@操作信息@@，[45]用解释数据@@@@的方式实现过程开放@@@@，避免错误解读@@。更重要的是赋予解释说明法律@@效力@@，增强用户@@对政府@@的信任@@。那么@@，就应在@@@@CLOD中增加如@@下内容@@：数据@@@@已加注@@解释@@，政府@@对数据@@@@的真实性负责@@。
（五@@）政府@@具有数据@@@@豁免开放@@权@@和@@免责权@@@@
赋予政府@@@@“数据@@@@豁免开放@@权@@”和@@“免责权@@”则是规避@@“不敢开放@@@@”风险的有效策略@@。其一@@@@，既然制定@@开放@@政府@@数据@@@@豁免清单@@是政府@@的责任@@@@，根据@@责任与权利相对的原则@@，那么@@政府@@就有权不开放@@豁免清单上的数据@@@@@@，无需额外解释@@，不必承担责任@@。其二@@@@，诚然@@，缺乏政府@@数据@@@@开放@@@@行为规范容易导致政府@@出于免责的考虑不作为@@，造成@@“不敢开放@@@@”的风险@@。但如@@果政府@@已经依据@@@@数据@@@@豁免清单开放@@数据@@@@@@，对一@@般性个人信息做好去标识化处理@@，与用户@@签订@@CLOD，掌握用户@@数据@@@@使用目的@@，及时向开放@@政府@@数据@@@@管理部门上报数据@@@@的使用情况@@，并依法履行@@CLOD规定的其他责任义务与信息法律@@制度@@，依然出现开放@@数据@@@@安全问题的@@，政府@@应免责@@。监管部门应向相关用户@@问责@@。这是保护政府@@数据@@@@开放@@@@积极性@@，规避因数据@@@@开放@@@@不足造成@@社会公平风险的政策制度@@。
五@@、CLOD的文本@@框架@@
为减少开放@@障碍@@，实现开放@@政府@@数据@@@@的混合再利用@@，CLOD应是一@@套具有普适性的政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@@@，而不采用多种许可方式@@。本文根据@@@@开放@@政府@@数据@@@@的公共属性@@、开放@@目的@@，并参考国际通用政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@和@@其他国家专门协议制定@@@@CLOD的文本@@框架@@。CLOD明确允许创作演绎作品@@、允许营利性目的使用@@，不要求相同方式共享@@。为追踪和@@监管数据@@@@使用行为@@，政府@@（许可人@@）要求用户@@@@（被许可人@@@@）在@@新作品中注@@明数据@@@@来源@@@@，阅读协议文本@@并实名签署@@，用户@@下载@@数据@@@@时需说明使用目的和@@场景@@，以便后台审核@@，对明显有数据@@@@滥用嫌疑的不予下载@@@@，其他数据@@@@则进入计费流程@@，完成付费后@@（或免费@@）方可下载@@@@。CLOD由法律@@文本@@@@、“大众可读@@”的普通文本@@和@@@@“机器可读@@”协议三@@种版@@本构成@@，并且将普通文本@@设置为默认版@@本@@，以方便用户@@阅读@@。协议具有非排他性@@。作为一@@种通用协议@@，CLOD最大限度的保障了数据@@@@向社会公平开放@@@@。当然@@，落地一@@套切实可行的政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@需要在@@@@实施中不断试错@@，更需要政府@@和@@用户@@的共同支持与遵守@@。
表@@2 CLOD的框架与文本@@内容@@
注@@：表@@中粗体部分是演化拓展的协议内容@@。
六@@、总结@@
可以预见@@，制定@@适应我国国情的政府@@数据@@@@开放@@@@许可协议@@@@，能够克服开放@@壁垒形成的压力@@，并促成一@@股动力@@，推动和@@监督政府@@数据@@@@开放@@@@@@，为政府@@数据@@@@的可持续运营创建制度条件@@，为实现智慧社会@@、数字强国的伟大目标奠定法律@@基础@@。当然@@，一@@纸协议并不能解决释放数据@@@@价值@@@@，规避开放@@风险的所有问题@@。还需依靠@@“以数据@@@@应用促共享@@、促开放@@@@”、安全风险审查和@@评估机制@@、区块链技术@@等政策和@@技术@@措施的多重保障@@。本文只是从学者的角度提出@@一@@些想法和@@建议@@。相信@@，随着我国法律@@逐渐健全@@，全民信息法律@@意识逐渐增强@@，开放@@政府@@数据@@@@应用价值逐渐显现@@，中国政府@@的数据@@@@开放@@@@运动会走出低靡@@，与世界同步@@。
原文载自@@《中国行政@@管理@@》2019年@@第@@@@1期@@
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