“证照分离@@”改革@@是@@指工商部门颁发的营业执照和@@各相关行业主管@@部门颁发的经营@@许可证审批的@@改革@@@@。营商环境@@则是@@指企业在@@开设@@、经营@@、贸易活动@@、纳税@@、关闭及执行合约等@@方面遵循的政策法规所需的时间和@@成本等@@条件@@。“证照分离@@”改革@@是@@营商环境@@的有机组成部分@@，二@@者有着天然不可分割的密切联系@@。
一@@、“证照分离@@”是@@优化营商环境@@的重要@@抓手@@
世界银行经过十几年@@的探索@@、整理和@@归纳@@，将@@10个重要@@指标纳入衡量各国营商环境@@的指标体系@@，分别是@@@@“开办企业@@、申请建筑许可@@、获得电力供应@@、注册财产@@、获得信贷@@、投资者保护@@、缴纳税@@款@@、跨境贸易@@、合同执行和@@办理破产@@”，而@@“证照分离@@”改革@@正好同位居前列的@@“开办企业@@、申请建筑许可@@”等@@指标内涵不谋而@@合@@，因此@@是@@优化营商环境@@的重要@@突破口与@@抓手@@。
（一@@）有助于降低市场准入门槛@@
“证照分离@@”改革@@的关键@@，是@@大力推进@@@@“先照后证@@”之后的@@“照后减证@@”，通过减少企业领取营业执照后的行政审批事项@@@@，简化有关审批手续@@。有利于打破垄断@@，促进市场自由竞争@@，完善@@社会资源配置@@，充分发挥企业在@@市场中的主力军作用@@，创造一@@个公平的市场环境@@。
（二@@）有助于减少制度性交易成本@@
“证照分离@@”改革@@通过缩短企业开办时间降低了企业机会成本@@，并降低了企业大量的日@@常运营成本@@，提高了企业运作效力和@@要@@素生产力@@。所以@@，其重要@@的价值之一@@就是@@增强企业自主意识的同时减少了制度性交易成本@@，有助于激发市场主体@@活力@@，推动供给侧结构性改革@@@@。
（三@@）有助于实现政府@@的智慧监管@@@@
“证照分离@@”改革@@将@@倒逼政府@@把更多@@精力从关注@@事前审批转到事中事后监管@@@@上来@@，彻底转变长期以来的@@“重审批@@、轻监管@@@@”等@@思想观念@@，从惯性的@@“资质监管@@@@”，走向@@“行为@@监管@@@@”，尽快走出@@“只会批@@、不会管@@@@”的现状@@，通过大数据和@@信息化手段@@，实现智慧监管@@@@。
二@@、我国@@“证照分离@@”改革@@的主要@@成效@@及问题@@
（一@@）主要@@成效@@
2015年@@12月@@16日@@，国务院常务会议审议通过了@@《关于上海市开展证照分离@@改革@@试点@@总体方案@@》，决定在@@上海浦东新区率先开展@@“证照分离@@”改革@@试点@@，从此拉开@@“证照分离@@”改革@@的序幕@@。从过去三@@年@@的改革@@试点@@看@@，“证照分离@@”改革@@主要@@取得了如下几方面成效@@：
第一@@是@@转变了行政审批模式@@。从以严@@格审核为@@主的准入前审批转为@@以信用为@@支撑的事中事后监管@@@@@@，从市场准入的审查者转为@@维护市场秩序的@@“啄木鸟@@”和@@服@@务市场主体@@的@@“店小二@@@@”。近年@@来快速崛起的新零售样本盒马鲜生就是@@第一@@个享受到改革@@红利的企业@@。
第二@@是@@释放@@了市场主体@@活力@@。对@@于直接取消审批@@、审批改备案事项@@@@，企业不再办理许可证@@，实现持营业执照即可经营@@@@，为@@企业节省大量的时间和@@精力@@。根据对@@市场主体@@的抽样调查@@，认为@@@@“证照分离@@”改革@@后注册企业便利程度和@@企业经营@@便利程度高@@、较高的企业@@，分别占到@@87%和@@85%。
第三@@是@@扩大了对@@外开放@@程度@@。在@@纳入第一@@批@@“证照分离@@”改革@@范围的涉企行政审批事项@@中@@，取消审批的@@有因私出入境中介机构资格认定等@@@@2项@@；改为@@备案的有首次@@进口非特殊用途化妆品行政许可@@1项@@；优化准入服@@务的有外商投资旅行社业务经营@@许可等@@@@80余项@@@@，而@@所有这些都同对@@外开放@@密切相关@@。
第四是@@推动了各类产业发展@@。“证照分离@@”这一@@有效创新手段催生出大量创业创新主体@@的涌现@@，使得作为@@市场主体@@的企业@@、创业者们能够更加便利地取得参与@@市场经营@@的资格@@，能够在@@更加宽@@松的市场中竞争@@，为@@推动各行业持续健康发展注入了新动能@@，增添了新引擎@@。
（二@@）主要@@问题@@
由于@@“证照分离@@”改革@@实施时间还比较短@@，目前@@仍存在@@一@@些问题@@、难点和@@困惑@@，主要@@体现在@@@@：
一@@是@@法律支撑不完善@@@@。如在@@浦东试点过程中有的@@部门反映@@@@，涉及市级下放@@事权@@，许多部门规章没有调整@@，导致部门的操作没有法律保障@@；有的@@部门反映@@，对@@于一@@些新生事物法律上还存在@@空白@@，比如@@伴随着迪士尼乐园开园@@，周边各类民宿蓬勃发展@@，但现有法律法规对@@民宿业的规范管@@理存在@@@@“盲区@@”；还有的@@部门反映@@@@，实施事中事后监管@@@@@@，实行联合惩戒都要@@以法律法规为@@依据@@，现在@@很多措施办法都还只是@@改革@@文件@@，无法执行或执行得不好@@，制约力不强@@。而@@所有这一@@切都无不反映出@@“证照分离@@”改革@@需要@@更强有力的法制保障@@。
二@@是@@改革@@链条不衔接@@。有的@@“前面改革@@后面不改革@@@@”，比如@@危险化学品建设项@@目安全条件审查@@（属改革@@事项@@@@），后面还有危险化学品建设项@@目安全设施设计审查@@（未列入改革@@@@），对@@于同一@@个建设项@@目@@，这两项@@审查都是@@必须的@@，割裂地将@@其中一@@环列入改革@@@@，不符合实际@@。有的@@“前面放@@松后面紧收@@”，比如@@户外广告管@@理原来由市场监管@@@@（对@@内容@@）、规划@@（对@@场地@@）、环保@@（对@@市容@@）三@@个部门审批@@，改革@@后市场监管@@局对@@广告内容的审批已全面取消@@，但在@@规划@@@@、环保@@环节的审批中仍然要@@审核设计图纸@@，对@@市场主体@@而@@言@@，广告内容实际还是@@没有完全放@@开@@。
三@@是@@部门协同不到位@@。“证照分离@@”改革@@、事中事后监管@@@@、部门协同联动@@，对@@应了@@“放@@”、“管@@”、“服@@”三@@大问题@@。目前@@，放@@的环节五种改革@@方式相对@@明确@@，但与@@之配套的事中事后监管@@@@和@@部门协同联动@@方面@@，很多部门反映还不适应@@，关系比较复杂@@、问题比较集中@@。比如@@“谁审批@@、谁监管@@@@”，一@@个部门审批的@@事项@@@@，其监管@@却涉及多个部门@@，是@@“1对@@N”的关系@@，像危险化学品生产企业安全生产许可由安监部门审批@@，但在@@监管@@时安监部门只能监管@@一@@部分@@，运输归建交委管@@@@，废弃物归环保@@局管@@@@，何划分与@@审批@@、主管@@部门的监管@@责任界线还比较模糊@@。
三@@、进一@@步推进@@@@“证照分离@@”改革@@的对@@策建议@@
“证照分离@@”改革@@是@@我国@@全面深化经济体制改革@@@@，围绕@@“放@@管@@服@@@@”改革@@方向@@，强化制度供给@@，提升市场主体@@活力的一@@项@@有益尝试@@。为@@进一@@步提升改革@@的科学性和@@实践性@@，提出建议如下@@：
（一@@）充分认识@@“证照分离@@”改革@@的重要@@意义@@
首先@@，“证照分离@@”改革@@对@@于市场监管@@部门意义重大@@。市场监管@@部门既是@@营业执照审批部门@@，又是@@部分许可证的审批部门@@。证照分类改革@@成效如何@@，在@@市场监管@@部门身上表现得尤其明显@@。其次@@@@，市场监管@@部门是@@@@“多证合一@@@@”和@@“先照后证@@”改革@@的主要@@推动者@@，其改革@@成果将@@直接决定市场监管@@部门在@@引导办证@@、告知审批部门开展监管@@等@@方面需要@@承担多大的压力@@。再者@@，市场监管@@部门相比其他审批部门@@，负责实施的行政许可和@@审批项@@目涉及面广@@，体量大@@，对@@具体行业和@@区域市场的影响比较显著@@。因此@@，在@@“证照分离@@”改革@@中@@，必须提高认识@@，杜绝旁观心态@@，强化改革@@话语权@@，避免被动的@@“等@@”和@@“要@@”。
（二@@）完善@@“证照分离@@”改革@@政策评价标准体系@@
“证照分离@@”改革@@中@@，应当建立科学的政策评价标准体系@@，有效避免改革@@的随意性@@。可纳入的评价指标主要@@应包括三@@个方面@@：一@@是@@在@@合法性审查方面@@，应以现有改革@@授权为@@基础@@，强化对@@行政@@“证照分离@@”改革@@许可所依据法规@@、规章的梳理评价力度@@，确保许可取消@@、改备等@@实质性举措符合@@《立法法@@》有关规定@@。二@@是@@在@@成本收益评估方面@@，通过对@@现有监管@@数据的分析和@@调查评估@@（包括委托第三@@方@@），量化审批涉及的公共利益保护@@、市场调节机制完善@@程度@@、企业实际需求和@@发展前景等@@要@@素@@，从成本收益角度@@，为@@“证照分离@@”具体改革@@措施的落地提供依据@@。三@@是@@在@@风险防控方面@@，结合以往监管@@工作实际@@，着重量化企业违法违规行为@@的社会危害性@@、频次@@@@、幅度等@@要@@素@@，分析强化事中事后监管@@@@的可行性等@@@@。
（三@@）强化对@@市场主体@@的事中事后监管@@@@力度@@
管@@得住才能放@@得开@@，正如前面所述@@，审批的@@“宽@@”和@@监管@@的@@“严@@”是@@一@@体两面@@。因此@@，“证照分离@@”改革@@要@@取得实实在@@在@@的效果@@，强化事中事后监管@@@@必不可少@@。对@@市场监管@@部门而@@言@@，对@@应的监管@@环节包括@@：一@@是@@许可办理环节@@。证照审批部门间加强信息共享@@，推进@@办照和@@办证程序的无缝衔接@@。二@@是@@监管@@协同环节@@。行业监管@@部门间通过开展联合随机抽查@@，实施信用监管@@@@，加强风险防控@@，实现协同监管@@和@@联合惩戒@@。聚焦上述环节@@，可进一@@步拓展@@“双告知@@、双反馈@@、双跟踪@@、双公示@@、双评估@@、双随机@@”等@@“六个双@@”的深度和@@广度@@，围绕@@“双随机@@”与@@“双评估@@”的联动应用@@，加强协同监管@@和@@联合惩戒@@，不断提升市场监管@@水平@@。
作者@@ | 王凯@@,黄咏梅@@,李华@@
职务@@ | 国脉北方区业务三@@部@@研究员@@
属性@@ | 乐动平台怎么样 新春特辑@@-营商环境@@系列文章@@⑫
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