内容摘要@@：“政府@@信息资源管理@@”、“政府@@项目@@的@@费用@@—效益分析@@”、“政府@@行政@@的@@绩效评估@@@@”这三@@条主脉络@@，为美国@@政府@@@@的@@电子政务@@@@及其绩效评估@@奠定了制度@@基础@@。这些制度@@包括法律@@、政策@@、政策@@咨询@@@@、机构与@@管理四@@个层面@@。
文中简介对@@美国@@联邦政府@@电子政务@@@@绩效的@@一@@次@@内评估@@。
关键词@@：电子政务@@@@ 绩效评估@@ 美国@@政府@@@@
抛开政治和@@行政理念不谈@@，电子政务@@@@是政府@@信息管理与@@信息资源管理@@（在@@信息时代借助电子技术@@）的@@延伸@@，电子政务@@@@绩效评估@@则是政府@@绩效评估@@的@@最新组成@@。因此@@，考察美国@@政府@@@@的@@电子政务@@@@绩效评估@@@@，应该上溯到它的@@两个源流@@：信息资源管理和@@政府@@绩效评估@@@@。
美国@@政府@@@@的@@信息资源管理有着丰富的@@内涵@@，拟专文另述@@，本文侧重讨论政府@@绩效评估@@@@。
若以政务@@内涵为划分@@，政务@@绩效评估@@又可以分为两类@@。一@@类是针对@@@@“政府@@项目@@”的@@评估@@，大体上类似于@@对@@企业投资的@@评价@@；另一@@类是针对@@@@@@“政府@@行政@@”的@@评估@@，大体上类似于@@对@@企业日@@常经营管理的@@诊断@@。
一@@、联邦政府@@项目@@的@@费用@@@@—效益分析@@
美国@@联邦政府@@项目@@的@@绩效评估@@@@，在@@机制上主要是受制于@@国会监督@@，在@@管理上主要是基于@@根深蒂固的@@费用@@—效益分析@@。
在@@美国@@@@，从@@整个国民经济角度来确定政府@@投资的@@费用和@@效益@@，最初开始@@于@@@@1902年@@根据@@@@《河港法@@》评价水域资源工程项目@@。费用效益分析@@的@@正式定型则在@@三@@十年@@代@@@@，当时美国@@政府@@@@运用它来评定一@@些水域资源开发工程是否合算@@；此外一@@些州政府@@还用它来评价某些公路建设方面的@@投资项目@@。1936年@@，美国@@《全国洪水控制法@@》规定所有提出来的@@洪水控制和@@水域资源开发等@@项目@@，都要符合一@@项标准@@：“不论受益者是谁@@，项目的@@预期@@效益必须超过其预计费用@@。”这样@@，费用效益分析@@正式成为评价工程项目的@@一@@种方法@@。
第二@@@@次@@世界大战期@@间@@，费用效益分析@@被美国@@政府@@@@用来指导有关资源分配方面的@@决策@@。因为战时资源紧张@@，必须通过选择来将它们用在@@更有效的@@地方@@，也就是说@@，使有限的@@国民经济资源得到最有效的@@利用@@。
战后@@，人@@们又研究费用效益分析@@在@@其他领域的@@应用@@，逐步把它推广到交通运输@@、文教卫生@@、人@@员培训@@、城市建设等@@方面的@@项目评价上@@。1950年@@，美国@@政府@@@@机构@@“联合江河流域委员会@@”的@@费用效益小组发表了@@“绿皮书@@”，概述了确定效益费用比率的@@原则和@@程序@@。
六十年@@代@@后期@@@@，联邦政府@@开始@@实行@@“设计计划@@预算制度@@@@”。该制度@@要求@@从@@费用效益的@@角度来审查政府@@的@@各级计划@@项目是否合算@@。由@@于@@政府@@的@@活动范围日@@益扩大@@，各种不同形式的@@费用效益分析@@亦日@@益受到重视@@；对@@于@@@@编制计划@@预算工作的@@人@@员来说@@，进行费用效益分析@@@@，已成为愈来愈重要的@@一@@项职责@@。
以美国@@的@@战略石油储备项目为例@@。政府@@根据@@费用效益分析@@确定石油战略储备技术路线和@@储备量@@。石油储备的@@效益表现为中断石油供应可能带来的@@损失@@。据美国@@能源部的@@分析@@，石油价格增长@@1倍@@，GDP将下降@@2.5%左右@@；每桶石油价格上升@@10美元@@，将给美国@@经济造成@@1年@@500亿美元@@@@的@@损失@@，经济增长率将减少约@@0.5个百分点@@。石油储备的@@费用包括储备设施的@@一@@次@@性投入@@、采购石油所需资金@@、运行维护费用等@@@@。（吕薇@@ 2002）
不仅边界清晰的@@政府@@项目@@要做费用效益分析@@@@，而且政府@@采取的@@经济措施@@（减免税等@@@@）也要做费用效益分析@@@@。费用效益分析@@先后被卡特政府@@的@@总统行政命令@@12044、里根政府@@的@@总统行政命令@@12291、克林顿政府@@的@@总统行政命令@@12866所要求@@@@。其中@@，里根政府@@的@@总统行政命令@@12291要求@@，所有联邦机构提交给联邦管理与@@预算局@@OMB的@@主要条例@@，都要进行@@“条例影响分析@@”。主要条例的@@定义是@@，每年@@对@@经济的@@影响超过@@1亿美元@@@@，或具有其他主要成本或价格影响@@。
根据@@“Stevens修正案@@”，“2001财年@@国库券和@@一@@般行政拨款法案@@”，国会要求@@@@OMB要定期@@提交关于@@联邦条例的@@效益和@@费用的@@报告@@@@。
二@@、政府@@行政@@的@@绩效评估@@@@
政务@@绩效评估@@在@@很大程度上可以而且应该纳入公共财政预算绩效评估@@@@@@。
（一@@）预算绩效评估@@@@
自@@1921年@@起@@，美国@@共进行了五@@次@@预算改革@@，最近一@@次@@@@（1992）推行的@@是@@“企业化预算制度@@@@”，或可称为@@“绩效基础预算@@”。80年@@代@@以后的@@预算危机@@，促使各国政府@@纷纷对@@预算制度@@进行改革@@，例如英国的@@@@“财务管理方案@@”、澳大利亚的@@@@“财务管理改善计划@@@@”、新西兰的@@@@“财政法@@”，以及美国@@的@@@@“首席财务官法@@”与@@“政府@@绩效与@@结果法@@”等@@，都可以算是@@“企业化预算制度@@@@”的@@兴起例证@@。
财政预算绩效评估@@@@体系是公共财政框架的@@重要组成部分之一@@@@，是将现代市场经济的@@成本@@—收益理念融入到政府@@财政的@@预算管理之中@@，使政府@@预算能像企业财务计划@@一@@样@@，对@@政府@@的@@行为进行内控@@，并通过这种内控@@，保障政府@@目标的@@实现@@，提高@@政府@@运行效率@@，促进政府@@职能转变@@，提高@@政府@@与@@市场的@@协调能力@@。
（二@@）政府@@绩效与@@结果法@@
20世纪@@80年@@代@@，美国@@政府@@@@成立@@了一@@个全国绩效评估@@委@@NPR，由@@副总统亲自@@领导@@@@，对@@政府@@的@@行政过程和@@效率@@、行政措施与@@政府@@服务的@@品质进行全面评估@@。NPR开展了大量的@@调查研究@@，访问了第一@@@@线的@@联邦雇员@@，直接收集了多达@@1200项具体意见和@@建议@@，于@@1993年@@提出@@《创建经济高效的@@政府@@@@》和@@《运用信息技术改造政府@@@@》两份报告@@，认为借助信息技术进行再造工程@@，能使政府@@运作更加顺畅@@，并能够节约成本@@。
美国@@审计总署@@1992年@@发表的@@一@@份报告总结出实施信息资源管理有@@11种障碍@@，并将其分成三@@大类@@：第一@@@@类是知识障碍@@，第二@@@@类是制度@@障碍@@，第三@@@@类是政治障碍@@。该报告中还引述了这样@@一@@句话@@：“摒弃信息资源管理就是自@@动数据处理这种非常狭隘的@@观点@@的@@时代已经到来@@。”
在@@一@@系列工作的@@基础之上@@，1993年@@出台了@@《政府@@绩效与@@结果法@@》，其他的@@配套措施也相应出台@@。其中@@最重要的@@是@@《联邦绩效检查@@》，其主要内容包括@@：A、服务标准@@——创立了近@@2000个社会公众标准@@，该标准是绩效计划@@@@、绩效报告中有关绩效目标的@@灵魂@@；B、绩效协议@@——总统与@@部长之间签订的@@关于@@承诺完成绩效目标与@@结果的@@协议@@，个人@@考评与@@激励机制紧密相联@@；C、绩效管理的@@@@“再发明实验室@@”——给予管理者充分弹性@@，消除不必要的@@控制@@；D、绩效合作伙伴@@——关注@@联邦资金的@@价值及其使用效果@@，赋予地方政府@@在@@项目管理上更多@@的@@弹性@@，并突出他们在@@绩效管理及其结果上的@@责任@@。
三@@、联邦政府@@电子政务@@@@及其绩效评估@@的@@制度@@基础@@
从@@技术方面看@@，电子政务@@@@当然缘起@@IT产业的@@发展@@。从@@制度@@方面看@@，如前所述的@@@@“政府@@信息资源管理@@”、“政府@@项目@@的@@费用@@—效益分析@@”、“政府@@行政@@的@@绩效评估@@@@”这三@@条主脉络@@，为电子政务@@@@及其绩效评估@@奠定了制度@@基础@@。这些制度@@包括法律@@、政策@@、政策@@咨询@@@@、机构与@@管理四@@个层面@@。
（一@@）法律层面@@
从@@1889年@@的@@@@《通用记录处理法@@》开始@@，相关法律有@@《预算和@@审计法案@@》（1921）、《联邦报告法@@》（1942）、《记录处置法@@》（1943）、《信息自@@由@@法@@》（1966）、《隐私权法@@》（1974）、《文书削减法@@》（1980、1995）、《信息科学技术法@@》（1981）、《国际通信重组法@@》（1981）、《政府@@绩效与@@结果法@@》（1993）、《电信竞争与@@放松管制法@@》（1995）、《电信法@@》（1996）、《文书工作消失法@@》（1998）等@@。许多授权或拨款议案中也有大量的@@指导政府@@机构信息活动的@@条款@@。
（二@@）政策@@层面@@
OMB自@@1985年@@起@@不断发布@@A-130通报@@《联邦信息资源管理@@》，对@@实施政府@@信息资源管理@@和@@推进电子政务@@@@起到巨大作用@@；所发布的@@其他通报@@包括@@《联邦声像活动的@@管理@@》、《政府@@文书削减法@@的@@实施@@》、《机构间共享个人@@数据指南@@》、《建立政府@@信息定位服务@@》、《联邦咨询@@委员会的@@管理@@》等@@。
（三@@）政策@@咨询@@@@层面@@
从@@19世纪@@末到@@20世纪@@80年@@代@@初@@，美国@@国会先后成立@@了@@8个专业委员会@@，负责@@对@@联邦政府@@的@@记录管理情况进行调研并提出具体措施@@，其中@@包括对@@引入信息资源管理概念和@@制定@@《文书削减法@@》作出直接贡献的@@联邦文书委员会@@（1975年@@成立@@@@）。联邦政府@@的@@审计总署@@、内务委员会@@、全国绩效评估@@委等@@@@，非政府@@机构的@@洛克菲报告@@、萨蒙报告等@@@@，都曾做过大规模调研并提出政策@@建议@@。
（四@@）机构与@@管理层面@@
设立预算局@@（OMB的@@前身@@，1921）、建立美国@@国家档案馆@@（1934）、开发联邦信息定位系统@@（1980）、开发政府@@信息库存定位系统@@（1993）等@@。
自@@1993年@@美国@@前总统克林顿和@@副总统戈尔在@@其任期@@内首倡电子政务@@@@之后@@，在@@联邦政府@@内逐步形成@@了一@@整套管理体系@@，概要来说包括以下几个子系统@@。
1．领导@@与@@管理层@@。“电子政府@@@@”计划@@（EGovernmnet）是由@@@@总统管理委员会@@（PMC）领导@@、由@@总统行政办公室及@@OMB两个部门联合执行的@@@@，主要由@@@@OMB负责@@。
日@@常事务由@@@@OMB专管信息技术和@@电子政府@@@@的@@副主任直接来抓@@。副主任对@@主任负责@@@@，主任则向总统管理委员会报告事务进程以及获得相应的@@批准@@。总统管理委员会也关注@@政府@@机构间的@@组织和@@程序的@@变革@@，促进以公民为中心的@@改革@@，这与@@电子政府@@@@项目的@@宗旨是一@@样的@@@@。
由@@此@@，总统管理委员会成为联邦政府@@转型为@@EGovernment的@@关键的@@管理部门@@。OMB对@@推进电子政务@@@@@@、开展绩效评估@@起着举足轻重的@@作用@@。
2．信息主管@@CIO制度@@。美国@@政府@@@@建立了信息主管@@制度@@@@，联邦政府@@的@@首席信息官由@@@@OMB第一@@@@副局长兼任@@，政府@@各部门也同时设立首席信息官@@，各州政府@@也都有相应的@@首席信息官@@。CIO委员会在@@来自@@其他联邦管理委员会的@@成员参与@@下@@，形成@@“业务指导委员会@@”，关注@@EGovernment的@@四@@大业务@@，即@@G2C、G2B、G2G和@@联邦政府@@内部的@@效率和@@效力@@。
3．政策@@制定@@。为了推动电子政务@@@@计划@@@@，OMB成立@@“电子政务@@@@特别工作组@@”，于@@2001年@@8月@@正式开始@@工作@@。它由@@来自@@@@46个政府@@机构的@@成员组成@@，由@@OMB负责@@信息技术和@@电子政务@@@@的@@副主任领导@@@@。该小组@@2001年@@9月@@围绕@@“为取得电子政务@@@@的@@战略性进展应采取的@@重点行动@@”提出了建议@@，10月@@总统管理委员会讨论并通过了这些建议@@。随后@@，各机构的@@项目小组会同@@OMB制定了电子政务@@@@计划@@实施框架@@，并将其列入@@2003财年@@预算@@。各机构都制定有详细的@@电子政务@@@@项目计划@@@@，并为投资和@@实施这些项目建立了伙伴关系@@。
要注意的@@是@@，这个工作组只是一@@个政策@@的@@主要制订者@@，而具体的@@电子政务@@@@项目实施则依赖于@@外部力量@@。在@@美国@@@@目前的@@@@46个机构@@部门中@@，每个部门参与@@的@@人@@数不等@@@@，多则@@3～4人@@、少则一@@个人@@@@，这些人@@统一@@听从@@@@OMB的@@调配@@，参与@@相关的@@项目研究@@。
4．技术推动@@。在@@联邦政府@@下面或自@@发组织@@、或由@@政府@@及一@@些公益性团体组织@@，共组成@@10个推动政府@@信息化的@@机构@@，冠以一@@个总名称@@——政府@@技术推动@@组@@。这些机构主要有@@：政府@@信息化促进协会联盟@@、IT产业顾问协会@@、州级信息主管@@联盟@@、国家电信信息管理办公室@@、政府@@评估组@@、首席信息化小组等@@@@。
政府@@技术推动@@组@@负责@@全国的@@政府@@信息化管理指导工作@@，包括技术推进@@、法规政策@@建议@@、管理投资@@、业绩评估等@@@@。
四@@、对@@联邦政府@@电子政务@@@@绩效的@@一@@次@@内评估@@
2001年@@8月@@即@@@@2002财政年@@度@@开始@@前一@@个月@@@@，布什总统公布了他的@@总统行政管理议程@@（PMA）—— 联邦政府@@改革行政管理的@@一@@个五@@点计划@@@@。在@@这个议程中@@，布什总统承诺了一@@个以绩效为导向的@@@@、基于@@市场的@@@@、以及以公民为中心的@@政府@@@@。
总统行政管理议程提出的@@五@@个全政府@@行动计划@@分别为@@：把绩效整合到预算中@@；以公民为中心的@@电子政府@@@@@@；改善财务管理@@；人@@力资本的@@战略性管理@@；竞争性来源@@@@。所有五@@个目标都是彼此相关的@@@@，绩效是它们的@@共同的@@思路@@。
总统行政管理议程明确指出@@，“电子政府@@@@不是把大量的@@政府@@信息表格和@@纸张搬到网上@@，更确切地说@@，它是关于@@政府@@更好地利用技术来更好地服务于@@公民和@@提高@@政府@@效率@@，缩减政府@@决策的@@时间@@，从@@数周或者数月@@缩减为几小时或者几天@@。”
2003年@@10月@@底@@，美国@@的@@绩效学会@@、理性公共政策@@学会@@、国家公共管理学院等@@机构联合发布了题为@@“建立一@@个基于@@绩效@@的@@电子政府@@@@@@”的@@报告@@。从@@文件性质看@@，这是一@@份围绕总统行政管理议程所做的@@电子政务@@@@的@@年@@度白皮书@@。从@@文件内容看@@，由@@于@@立题就是@@“基于@@绩效@@”，评论对@@象@@（PMA）的@@指导思想也是绩效@@，所以大部分篇幅都涉及到绩效评估@@的@@理念和@@实际操作@@。
在@@这一@@报告中@@，展示出此次@@电子政务@@@@绩效评估@@的@@几个侧面@@。
（一@@）评估主体@@@@
进行此次@@绩效评估@@的@@调查研究小组@@，是由@@@@“优秀的@@政界人@@士组成的@@团体@@”形成@@的@@@@。项目由@@著名的@@政府@@绩效管理专家@@Carl D·DeMaio设想和@@领导@@@@，由@@绩效协会@@、富士通咨询@@公司和@@@@Reason基金会提供人@@员配备@@。
项目显然得到了联邦政府@@的@@支持@@，所以才能@@要求@@@@“反馈的@@资料送到联邦政府@@的@@信息技术职位的@@@@3500个联系人@@手中@@”，才能@@“与@@每一@@个部门级的@@@@CIO办公室进行了多次@@联系@@，要求@@政府@@机构提供电子政府@@@@行动计划@@的@@名称和@@业务案例信息@@”，才能@@“采访了多组来自@@@@23个联邦政府@@机构的@@@@IT员工@@——调查他们的@@程序表@@、他们的@@行动计划@@和@@他们关于@@电子政府@@@@的@@绩效测量标准@@”。事实上@@，首席信息官委员会向它的@@会员发布了关于@@该项目的@@报道@@。
大体上可以判断@@，此次@@评估是一@@次@@得到政府@@支持与@@配合的@@内评估@@，类似于@@内部审计@@，但政府@@未必有所资助@@，审查的@@内容也不是财务而是绩效@@。
（二@@）评估对@@象@@
总统行政管理议程提出的@@五@@个目标都是全政府@@行动计划@@@@，所以评估的@@对@@象就是联邦政府@@的@@全部@@25个机构@@，对@@它们如何推进五@@个目标之一@@@@——“以公民为中心的@@电子政府@@@@@@”——进行评价@@。
（三@@）调研和@@评估的@@内容@@
评估主体@@@@根据@@总统行政管理议程的@@要求@@@@，确定了调研和@@评估的@@四@@个关键任务@@。调查的@@方法主要是大量的@@采访和@@案例研究@@。
第一@@@@，明确定义@@“以市民为中心@@”的@@IT——什么构成一@@个@@“以公民为中心的@@电子政府@@@@@@行动计划@@@@”。
第二@@@@,确定决定性的@@成功因素@@——确定指导性的@@实践@@，提高@@“以公民为中心的@@行动计划@@@@”的@@设计@@、调整@@、测量和@@管理上的@@成功@@。
第三@@@@，提供关于@@成本节省和@@项目绩效提高@@的@@测量标准的@@证明文件@@。
第四@@@@，认可@@IT的@@“绩效领导@@@@者@@”。
（四@@）“绩效领导@@@@”裁定@@
由@@于@@总统行政管理议程提出了电子政府@@@@记分标准@@，各机构也有电子政府@@@@记分卡@@，所以优胜者标准是比较明确的@@@@。
研究小组基于@@评估@@，提出五@@个政府@@机构当选为电子政府@@@@的@@@@“绩效领导@@@@”，获得特殊褒奖@@。在@@2002财政年@@度@@，“全面绩效管理@@”的@@优胜者是美国@@劳动局@@，“实现成本效益@@”的@@优胜者是海军部和@@国家科学基金会@@，“提高@@项目执行成效@@”的@@优胜者是财政部的@@美国@@国内税局@@，“跨机构行动计划@@的@@合作关系和@@行政管理的@@有效使用@@”的@@优胜者是小企业管理局@@。
（五@@）总体评估结论@@
通过绩效评估@@@@，对@@2002财政年@@度@@的@@电子政府@@@@行动计划@@归纳出@@10个结论@@，既有肯定的@@内容也有批评的@@内容@@；对@@未来的@@发展提出@@27条政策@@建议@@，其中@@有些建议相当具体且可操作性极强@@。
主要结论有两条@@。
第一@@@@，尽管某些方面仍然有待于@@改进@@，政府@@以及@@OMB因为它们在@@电子政府@@@@行动计划@@中的@@强有力的@@领导@@作用而受到表扬@@。对@@于@@@@政府@@在@@电子政府@@@@中的@@重要地位存在@@明确的@@认同@@。另外@@，总统的@@行政管理议程在@@每一@@个政府@@机构中受到越来越明显的@@关注@@@@。
第二@@@@，机构通常不能用与@@任务密切相关的@@@@IT绩效测量来调整@@@@、管理和@@评价电子政府@@@@的@@成功@@。在@@大多数情况下@@，研究小组不能获得它们进行的@@案例研究的@@有效绩效测量标准@@。事实上@@，一@@些机构汇报说没有测量电子政府@@@@绩效的@@方法@@，缺乏一@@个健全的@@@@、系统性的@@程序来收集和@@汇报绩效管理数据@@。
因此@@，研究小组认为@@，“大多数政府@@机构普遍不能有效地测量它们的@@电子政府@@@@绩效@@，这也许最终会妨碍在@@电子政府@@@@领域取得最初的@@成果@@。对@@于@@@@2002财政年@@度@@在@@信息技术上支出的@@@@480亿美元@@@@，本次@@调查表明@@：这些支出中的@@大多数没有通过与@@任务密切相关的@@绩效测量标准加以合理化调整@@@@。这一@@实践代表着一@@种@@‘高风险@@’的@@商业做法@@，可能导致@@IT项目的@@失败@@，以及对@@于@@@@纳税人@@的@@浪费@@。”
技术经济研究部@@ 郭励弘@@
参阅文献@@
〔1〕谢阳群@@：《美国@@联邦政府@@的@@信息资源管理@@》。《国外社会科学@@》2001年@@第@@5期@@。
〔2〕张国云@@：《美国@@电子政府@@@@考察报告@@》。《中国经济导报@@》2002年@@4月@@8日@@。
〔3〕《世界银行项目管理@@》，1982年@@。中国财政经济出版社@@。
〔4〕陈朝建@@：《政府@@预算制度@@之变革历程@@》。陈诚法政专业教学网@@2004年@@。
〔5〕杨冰之译@@：《建立一@@个基于@@绩效@@的@@电子政府@@@@@@》。2004年@@。
