——以@@江门市蓬江区法人@@一@@门式@@改革@@为例@@@@
潘墨涛@@ 胡鞍钢@@
[摘@@ 要@@] 自@@2013年@@以@@来@@，我国本轮行政审批@@改革@@成绩斐然@@，各地政府@@实践特色不一@@@@，形成了不同模式和@@推进路径@@，精益@@改善@@就是其中之一@@@@。以@@江门市蓬江区法人@@一@@门式@@改革@@为例@@@@，通过对各种调研所得数据@@资料进行质性分析@@，得到@@充实的@@证据以@@证明精益@@思维@@、精益@@管理@@工具@@完全可以@@用于政府@@的@@改革@@@@，并且@@取得显著的@@成效@@@@。通过具体案例抽象出我国政府@@行政审批@@的@@精益@@改善@@之路@@，为我国行政审批@@改革@@提供了除@@“行政审批@@局@@”模式之外的@@又一@@条可行路径@@，丰富了改革@@选择@@。
2013年@@我国政府@@开启本轮行政审批@@改革@@@@，五@@年@@多来@@，各地积极探索出各有特色的@@改革@@思路与@@实践路径@@。江门市蓬江区法人@@一@@门式@@改革@@是典型的@@以@@精益@@思维为核心理念@@的@@行政审批@@改革@@@@，在@@三@@年@@多的@@改革@@进程中@@，处处体现精益@@@@，以@@“积跬步@@”的@@持续改进@@不断@@实现改革@@真实价值@@@@。
一@@、引论@@：何谓精益@@改善@@@@
所谓@@“精益@@（lean）”，即@@“精益@@求精@@”的@@简称@@，“少而@@精@@”之意@@，“精益@@”就是指通过学习@@，做得更好@@，消耗更少@@。“改善@@的@@要@@义简单又直接@@：改善@@意味着改进@@。此外@@，改善@@意味着涉及所有人@@的@@持续不断@@的@@改进@@，……改善@@哲学认为@@，我们的@@生活方式@@——包括工作生活@@、社会生活以@@及我们的@@家庭生活@@——理应得到@@不断@@的@@改进@@。” [1]在@@改善@@的@@语义下@@，管理工作主要@@包括两项功能@@：维护和@@改进@@，维护是指维持现行管理@@、技术和@@操作标准@@，以@@及通过培训@@、纪律以@@支持现行标准@@；改进则指提升现行标准的@@活动@@，具体分为改善@@和@@创新@@@@，改善@@是较小的@@持续改进@@@@，创新@@则是剧烈的@@改进@@。所以@@@@，所谓@@精益@@改善@@@@，即@@从@@一@@点一@@滴的@@改进做起@@，“积跬步@@”以@@持续追求@@“做得更好@@，花得更少@@”的@@目标@@。在@@政府@@行政审批@@领域@@，即@@是要@@以@@行政审批@@的@@真正@@价值@@为标准@@@@，分析目前行政审批@@全流程@@中存在@@的@@@@“社会成本@@”和@@资源浪费@@，持续改革@@政府@@行为@@，在@@正确的@@时间@@、正确的@@地点向正确的@@需求@@方提供最好的@@审批服务@@。
二@@、文@@献@@综述@@
行政审批@@改革@@的@@精益@@改善@@以@@精益@@政府@@@@理论为理论基础@@@@，该理论核心是精益@@理念@@@@，源于以@@降低成本提供优质产品为核心的@@企业管理@@。精益@@理念@@提出的@@@@“理想方式是对@@弗雷德里克@@·泰勒提出的@@@@‘最佳方法@@’一@@词的@@重新@@表述@@”， [2]所以@@@@精益@@理念@@是一@@种科学的@@思维方式@@@@，精益@@政府@@@@理论也因此@@@@“精于工具@@@@、长于实践@@”。“改革@@的@@核心不只是政府@@管理的@@范围与@@规模发生了根本性的@@变化@@，政府@@的@@基本形式@@（form）——公共行为的@@工具@@@@（tool），即@@解决公共问题@@所使用的@@手段@@（instruments）或@@方法也发生了根本性的@@变化@@。”“在@@新@@政府@@治理中@@，我们需要@@的@@是掌握促进不同组织互动工具@@的@@专家@@，而@@不是目前培养的@@仅仅了解政府@@官僚机构的@@专家@@。” [3]
精益@@引入政府@@治理早已开始@@@@，1993年@@美@@国军方出台@@“国防制造企业战略@@”、“精益@@航空计划@@@@（Lean Aerospace Initiative）”等@@政府@@指令性活动@@。在@@二@@十一@@世纪初@@，美@@国少数的@@联邦@@、州和@@地方一@@级的@@政府@@部门发现了@@“精益@@”的@@适用性和@@功能@@，并开始@@将精益@@方法引入政府@@组织@@。此后@@，政府@@部门的@@精益@@行为大幅增加@@，截至@@2015年@@，美@@国大约@@@@30个州政府@@以@@及许多联邦政府@@机构正在@@应用精益@@和@@六@@西格玛管理@@,取得了显著成果@@。
实践探索激发了理论研究的@@跟进@@，“精益@@管理@@通过定位组织低效成因@@，构建管理系统和@@能力素质以@@支撑工作新@@方式@@，吸引管理者和@@职员将持续改进@@作为每个人@@日@@常工作的@@一@@部分@@，最终帮助公共部门简化流程@@@@” [4]“精益@@政府@@@@是电子政府@@发展的@@@@‘第三@@@@波@@’”，与@@治理相关方的@@协作是精益@@政府@@@@的@@核心@@，且@@“基于平台@@的@@治理@@”将有益于这种协作@@。 [5]“精益@@思想@@的@@本质是让@@政府@@员工负责重新@@设计@@工作@@，同时@@牢记要@@为顾客提供最好的@@产品或@@服务@@”。[6]塞尔兹尼克@@指出@@，“人@@类追求的@@理想不是过于庞大的@@政府@@@@，……相反@@，理想状态是老练的@@@@政府@@@@，侧重实际条件@@和@@共同体需要@@的@@政府@@@@。”[7]精益@@政府@@@@即@@是对@@如@@何建设@@“老练的@@@@”政府@@、体现公共价值@@的@@@@政府@@的@@新@@思考@@@@。
三@@、问题@@与@@研究方法@@
本研究的@@基本问题@@是@@：证实精益@@政府@@@@理论及工具@@与@@我国政府@@未来一@@段时期内行政审批@@改革@@有高度契合度@@。本研究以@@案例方法探讨主题@@，在@@案例的@@发掘@@、整理@@、讲述中@@，通过深度访谈@@、参@@与@@式观察和@@质性文@@本@@分析来实现案例的@@客观@@、详实@@，达到@@科学研究的@@可信性@@。所涉及质性文@@本@@来源@@主要@@是@@：深度访谈文@@本@@@@@@（5份@@，约@@5000字@@）、当事@@人@@的@@@@“改革@@日@@记@@”（104篇@@，约@@30000字@@）、改革@@前后的@@比对数据@@@@（2份@@）等@@。在@@下文@@中@@，我们用@@GGRJ代表@@“改革@@日@@记@@”文@@本@@，FT代表@@“访谈文@@本@@@@”，分别标注了文@@本@@序号@@。
四@@、实证分析@@
以@@江门市蓬江区法人@@一@@门式@@改革@@为例@@@@，通过资料数据@@分析@@，证明案例确实是典型的@@以@@精益@@思想@@理念@@为指引@@、应用精益@@工具@@推进的@@行政审批@@改革@@@@。
（一@@）历程@@：改革@@路径的@@精益@@化@@
2015年@@初至@@2016年@@底@@，法人@@一@@门式@@改革@@分为两个阶段@@@@（见图@@1）：第一@@阶段@@@@，2015年@@3月@@至@@9月@@“个体工商户三@@证合一@@@@@@”改革@@，将国税@@、地税的@@个体工商户税务登记证业务与@@工商的@@个体工商户营业执照登记注册业务合并到@@工商窗口一@@窗受理@@@@、出证@@，即@@从@@流程@@改善@@@@出发整合@@审批事@@项@@（三@@证合一@@@@），并着力推进服务现场@@的@@改善@@@@（一@@窗受理@@）。第二@@阶段@@@@，2015年@@9月@@至@@2016年@@底@@“涉企审批服务一@@门式@@”改革@@，即@@通过与@@有涉企审批职责的@@其他@@18个部门@@进行对接@@@@，整合@@审批服务事@@项@@，同时@@，在@@多部门沟通融合的@@基础上@@@@，推进事@@项标准化@@梳理与@@平台@@建设的@@整合@@@@，实现审批服务与@@平台@@开发@@的@@迭代持续发展@@。两阶段@@改革@@呈现了@@“由局部到@@整体@@”的@@试错过程@@，逐步扩大改革@@领域@@，积累经验并规避风险@@。
（二@@）理念@@：改革@@思维的@@精益@@观@@@@
从@@改革@@的@@理念@@@@来看@@，法人@@一@@门式@@改革@@在@@各个层面与@@精益@@政府@@@@理论均有契合点@@，符合精益@@政府@@@@理论的@@核心要@@素@@，即@@针对浪费问题@@来减少审批成本@@，不断@@“小步伐低成本@@”地推进改革@@试错@@，以@@实现标准化@@@@、可视化@@、流程@@化等@@具体目标@@，相关部门团队呈现了全历程@@@@、全方位改善@@的@@@@“精益@@观@@”。
（三@@）工具@@：精益@@管理@@工具@@的@@应用@@
对实证资料分析过程中@@，虽然没有发现法人@@一@@门式@@改革@@明确使用了@@“精益@@工具@@箱@@”①中任何工具@@的@@文@@本@@叙述@@，但事@@实上每一@@次@@决策和@@实验都实实在@@在@@运用了精益@@管理@@工具@@@@，践行了精益@@变革的@@理念@@@@@@。
1.精益@@创业循环@@@@（The Lean Startup Cycle）。精益@@创业循环@@@@从@@@@“观念@@”开始@@，强调以@@@@“最小可行性产品@@”② 而@@非完整的@@@@“成熟产品@@”来测试@@客户@@满意度@@，在@@充分考@@虑对产品使用和@@满意度信息的@@@@“持续获取@@”和@@“反馈@@”基础上@@，与@@客户@@建立稳定联系@@，形成充分的@@@@“用户数据@@@@”，最终完善起始观念@@@@，进行修正并再次@@推出更进一@@步的@@@@“最小可行性产品@@”。法人@@一@@门式@@改革@@即@@是一@@次@@精益@@创业@@，从@@2015年@@3月@@5日@@起初步商定开展@@“个体工商户三@@证合一@@@@@@”试点改革@@@@（可视为改革@@的@@@@“最小可行性产品@@”），经过@@论证和@@系统测试@@修正@@，同年@@@@7月@@1日@@颁发@@“全国第一@@张个体工商户三@@证合一@@@@@@执照@@”（GGRJ150701），经过@@“客户@@”验证反馈@@@@——“区委@@、区政府@@指示@@‘尽快总结经验@@，进一@@步深化改革@@@@，将改革@@由个体工商户延伸到@@企业@@’”（GGRJ150701），“‘个体工商户三@@证合一@@@@@@’项目建设工作组@@升格为蓬江区@@‘工商登记注册与@@税登业务整合@@一@@窗受理@@@@’项目建设工作组@@”（GGRJ150713），如@@此便完成了精益@@创业的@@一@@次@@循环@@@@，在@@此后@@改革@@进入@@“涉企审批服务一@@门式@@”的@@第二@@阶段@@@@@@，依然可以@@明显看到@@精益@@创业的@@循环@@路径@@。“精益@@创业方法同样关注@@于管理技术方面@@的@@文@@化转变@@，从@@‘线性@@’的@@管理文@@化@@转为@@‘循环@@性@@’的@@管理文@@化@@。”[8]从@@几年@@来改革@@团队运作来看@@，从@@小处介入@@、点滴改善@@的@@@@“循环@@”改革@@文@@化已基本成型@@。
2.“影响力@@—困难度@@”矩阵@@和@@@@“项目有利条件@@@@”矩阵@@。在@@选择改革@@问题@@和@@路径方面@@@@，“影响力@@—困难度@@”矩阵@@与@@@@“项目有利条件@@@@”矩阵@@（“所需努力@@—价值@@”矩阵@@）沿着@@“先易后难@@”、“先主后次@@@@”、“价值@@排序@@”的@@理念@@@@，选择确定变革项目的@@@@@@“优先级@@”，在@@战略上指导改革@@@@。改革@@初期@@，江门市蓬江区拟在@@两个改革@@备选方案中进行矩阵@@排序@@，最终选择更符合本地情况的@@方案@@，从@@中可见以@@改革@@@@“价值@@”、“困难度@@”、“影响力@@”等@@关键指标所进行的@@具体评估@@：“2016年@@1月@@8日@@，区委@@常委会讨论蓬江区@@‘法人@@一@@门式@@’建设方案@@，认为市场监管局方案的@@优点@@：‘不改变职能部门行政审批@@权@@，不触及法律@@，更具普及性和@@更长久@@；不需增加工作人@@员@@；档案统一@@管理@@，节省行政成本@@；全程电子化并联审批@@，缩减审批时限@@；有效沉淀数据@@@@，为后续跨部门联合监管以@@及政府@@大数据@@应用建设打下坚实的@@数据@@基础@@。’”（GGRJ160108）此外@@，在@@事@@项标准化@@阶段@@对不同涉企审批部门的@@调研中@@，以@@“业务量大@@小@@”进行排序@@，先与@@业务量大@@的@@部门进行对接@@@@，“第一@@批调研单位@@（业务量大@@）：文@@广新@@@@、住建@@、国土规划环保局@@、城管@@、食药监@@。”（GGRJ1601）体现了关注@@@@“高价值@@@@”项目的@@@@“优先级@@”取向@@。
3.PDCA-SDCA改善@@循环@@@@。“PDCA”即@@“戴明环@@”或@@“戴明转轮@@” ，指沿着@@@@“计划@@→执行@@→检查@@→行动@@”循环@@的@@改善@@流程@@@@；而@@“SDCA”则被用来确定和@@维护标准的@@优质流程@@@@，即@@“标准化@@→执行@@→检查@@→行动@@”，核心在@@于用标准固化改善@@成果@@。行政审批@@改革@@的@@核心在@@于审批流程@@的@@改善@@@@，因此@@涉及流程@@改善@@@@的@@计划@@@@、执行@@、检查@@、行动@@以@@及标准化@@@@。法人@@一@@门式@@改革@@第二@@阶段@@@@中@@，事@@项标准化@@梳理的@@@@“主要@@任务@@：到@@18个部门@@调研@@，了解存在@@问题@@@@，砍资料@@、简流程@@@@、规范审批权@@，同时@@与@@平台@@开发@@组对接@@@@，同步推进@@。”（GGRJ1601）实际上与@@每一@@个相关部门的@@博弈@@、对接@@、整合@@，都是一@@次@@@@PDCA流程@@改善@@@@。“梳理好一@@个部门@@事@@项就先试运行一@@个@@，边受理边培训@@（在@@市行政总汇窗口@@），试运行没问题@@的@@@@，就撤销该窗口@@、搬过工商区并窗受理@@。”（GGRJ160104）
4.精益@@团队与@@问题@@解决小组@@。精益@@团队必须是问题@@导向的@@@@，是一@@种高效的@@问题@@@@解决小组@@。通过建立几个真正@@具有从@@事@@单件@@公共服务所有工作所需的@@全部技能的@@专职团队@@，以@@解决其中所有浪费问题@@@@，“团队成员能在@@短时间内集中在@@一@@个房间里@@，使用已经证明有效的@@团队决策方法@@，通常被称为@@‘质量功能展开法@@’（quality function deployment，QFD）的@@方法进行工作@@。这种方法能使开发@@团队的@@工作标准化@@@@，以@@便每个团队每次@@都能按照同样的@@方法去工作@@。”[9]从@@所有相关部门抽调整合@@为精益@@团队和@@问题@@解决小组@@，成就了法人@@一@@门式@@改革@@@@。“2015年@@12月@@2日@@，组织部@@、编办召开事@@项梳理工作碰头会@@，从@@区委@@编办@@、督查室@@、市场监管局抽人@@建立事@@项梳理工作组@@”（GGRJ151202），“2016年@@1月@@11日@@，组建法人@@一@@门式@@建设信息技术小组@@，研究法人@@一@@门式@@平台@@建设的@@系统设计@@功能@@、系统架构@@、数据@@库@@、网格架构等@@信息技术问题@@@@，草拟排队叫号系统@@、电子档案管理系统和@@业务支撑平台@@三@@部分软件@@@@开发@@服务要@@求文@@书@@。”（GGRJ160111）专业的@@人@@做专业的@@事@@@@，一@@切以@@@@“花的@@更少@@、做得更好@@”为标准@@，提高质量并降低成本@@。“不懂业务的@@人@@梳理不了@@，不懂法律的@@人@@把关不了@@，不研究各部门法规更精简不了材料@@，外包根本无法达到@@要@@求@@，还耗时费钱@@。”（GGRJ160104）事@@项梳理工作组通过对@@18个相关部门历时@@8个月@@@@的@@@@20次@@调研@@、跨部门协调@@，对法人@@一@@门式@@经办事@@项流程@@进行了梳理@@、改善@@和@@平台@@融合@@，而@@信息技术组则通过与@@事@@项梳理组历时近@@6个月@@@@14次@@的@@共同讨论和@@调研@@，完成了事@@项梳理与@@信息平台@@的@@对接@@融合@@。
5.敏捷开发@@@@（Agile Development）工程@@。敏捷开发@@@@工程@@最初源自@@@@IT软件@@@@迭代开发@@技术@@，是对@@“瀑布@@式方法@@（the Waterfall Method）”[10]的@@反思@@，是对@@单线程开发@@方法的@@革新@@@@。瀑布@@式方法@@是@@“自@@上而@@下@@”单线程的@@开发@@流程@@@@，以@@一@@种@@“需求@@分析@@→设计@@→开发@@→用户测试@@@@→操作和@@维护@@”的@@“瀑布@@”状态单线程向最终目标前行@@，最后的@@操作维护环节与@@最初需求@@分析@@环节并没有直接关联@@，没有形成循环@@开发@@@@，创新@@项目容易出现在@@最初阶段@@@@“差之毫厘@@”而@@最终@@“失之千里@@”无法扭转的@@局面@@，造成巨大的@@浪费@@。敏捷开发@@@@则是精益@@化的@@快速迭代式学习循环@@@@，在@@“需求@@→设计@@→开发@@→测试@@→需求@@”的@@循环@@中@@，不断@@审视产品对持续变化的@@市场社会的@@适应力@@，追求持续改善@@@@。在@@法人@@一@@门式@@改革@@的@@信息平台@@建设中@@，软件@@@@设计@@@@、开发@@和@@应用都沿着@@敏捷开发@@@@工程@@的@@方法推进@@，在@@不同时@@期不断@@融入管理者@@、用户等@@所有相关方的@@正确可取建议需求@@@@，持续改善@@平台@@系统@@。信息平台@@建设经历了三@@个阶段@@@@，其中在@@@@3.0版本开发@@期间@@，经历了典型的@@敏捷开发@@@@@@、迅速迭代改善@@的@@过程@@。在@@2.0版本投入使用@@、3.0版本决策开发@@后@@，面临一@@系列技术细节问题@@@@，通过精益@@团队@@、问题@@解决小组讨论决策逐步改善@@@@，并最终在@@平台@@测试@@通过上线后@@，在@@实践中不断@@发现问题@@和@@修正问题@@@@，呈现持续改善@@态势@@。如@@：“问题@@5：个别部门的@@事@@项通过网上@@（网上办事@@大厅或@@者部门专网@@）申请@@，再到@@窗口提交资料的@@@@，平台@@是否可以@@做到@@数据@@同步对接@@@@？解决方法@@：如@@果是网上申请@@后还需线下提交资料的@@@@，平台@@需要@@与@@网上办事@@大厅或@@者部门专网@@对接@@@@，同步数据@@到@@一@@门式平台@@@@。”（GGRJ160321）“9月@@23日@@，发现平台@@数据@@的@@新@@开业登记无基数@@，总量也是@@，进入大数据@@完善阶段@@@@”（GGRJ160923）。
（四@@）成效@@：精益@@改善@@的@@实现@@
首先@@，在@@标准化@@@@、可视化@@、流程@@化方面@@取得突破@@。“一@@门式自@@助端机做到@@全面所需资料清单@@，一@@目了然@@，各部门办理行政许可所需要@@的@@资料@@、办理流程@@@@、办理部门及办理时间@@，非常详细@@。”（FTDQYS190412）“最大成效@@在@@于数据@@标准化@@@@，真正@@打通信息孤岛@@，为政务@@大数据@@@@应用提供基础@@，具备了@@‘数字@@政府@@@@’的@@原型@@。”（FTLQL190404）其次@@@@，在@@“花得更少@@、做得更好@@”方面@@实现改善@@@@。从@@成本@@、时间等@@方面@@的@@节约@@统计可以@@实现精益@@改善@@的@@巨大成效@@@@。“节约@@量@@”方面@@：改革@@后至今业务总量为@@68838件@@，节约@@审批材料用纸@@23.8万张@@，约@@238万元@@，节约@@业务办理时长@@29.4万个工作日@@@@@@，平均每一@@件@@审批服务节约@@用时@@4.3个工作日@@@@，节约@@排队时长从@@平均@@40分钟左右@@降低到@@@@15分钟左右@@，减少前台人@@员加班时间约@@@@1.5个小时@@；“提升量@@”方面@@，企业主体@@数据@@沉淀@@203661份@@，档案数据@@沉淀@@218179份@@。一@@门式平台@@系统最大优势是可以@@实现资源共享@@，各种材料无需重复审核@@、重复提交@@，节约@@了大量时间成本@@，减轻了后台扫描存档的@@工作负担@@。“业务的@@每个流程@@都可以@@通过平台@@操作流转@@，进度查询方便@@，可以@@通过公众号等@@方式进行查询@@，避免了集中于大厅@@，减轻了咨询@@受理人@@员的@@工作量@@，节约@@了有效时间@@。”（FTFR190417）“自@@从@@一@@门式改革@@之后@@，工作人@@员基本都可以@@按时下班@@，也可以@@依靠公众号的@@预约@@数@@，自@@由合理安排业余时间@@”（FTFR190417）。
第三@@@@，改革@@已开始@@追求卓越与@@持续改善@@@@。法人@@一@@门式@@改革@@始终未有懈怠@@，从@@部门领导到@@一@@线窗口雇员都在@@不断@@发现问题@@@@，思考@@进一@@步改善@@的@@空间@@@@。“项目原计划@@的@@二@@期@@、三@@期没启动@@，改革@@成果没有继续发展@@，非常可惜@@，有种@@‘恨铁不成钢@@’失落@@，平台@@太小@@，无法舒展@@。”（FTLQL190404）“现在@@应尽快增加无纸化签名方式@@，如@@微信人@@脸识别签名@@”（FTDQYS190412）。
第四@@@@，实现了政府@@工作人@@员的@@自@@身发展@@。一@@门式改革@@要@@求培养审批服务@@“通才@@”，打破部门间知识@@壁垒@@，推进整体政府@@发展@@，让@@相关工作人@@员不再只负责流水线的@@@@“单一@@环节@@”，转而@@如@@匠人@@@@般了解产品@@“全生产链@@”。“改革@@前我们只学习和@@办理单一@@部门业务@@，改革@@后我们可以@@学到@@@@18个审批部门的@@业务知识@@@@。这让@@我们更加了解开办一@@个企业需要@@办理不同部门的@@哪些证件@@@@，了解各个审批部门之间的@@联系@@。”（FTFR190417）“以@@前比较局限本部门工作@@，现在@@把各相关审批部门都走一@@遍@@，大长知识@@@@，对理解整体政府@@有很大助益@@”（FTMJL190404）。
五@@、理论假设@@
“质性研究常常是探索性的@@@@，它更多@@的@@是提出假设而@@不是验证假设@@。”[11]质性研究访谈@@是@@“一@@种观点@@互动@@，在@@访谈员与@@受访者间的@@互动中建构知识@@@@。”[12]因此@@从@@分析访谈调研得来的@@实证资料出发@@，循着精益@@管理@@的@@特质与@@相关经验@@，可以@@提出以@@下理论假设@@供未来进一@@步研究@@，以@@建构涉及我国政府@@未来行政审批@@改革@@的@@@@“新@@”知识@@。
（一@@）事@@的@@精益@@化@@：行政审批@@领域中精益@@工具@@的@@适用性@@
“事@@”即@@政务@@本身@@，涉及行政审批@@事@@项流程@@@@、改革@@方式方法等@@方面@@@@。在@@此领域中@@，除上文@@提到@@法人@@一@@门式@@改革@@实际上所应用的@@工具@@之外@@，精益@@工具@@箱@@中有大量的@@工具@@可以@@引入@@，比如@@@@“现场@@行走示意图@@（Spaghetti Map）”、布局和@@单元设计@@@@、价值@@流图@@、Kano需求@@分析@@、现场@@5S等@@，而@@在@@制度方面@@也可以@@选择全员提案改善@@@@、常态化精益@@培训等@@工具@@@@。这些工具@@的@@选用以@@具体需要@@解决或@@改善@@的@@问题@@@@为标准@@@@，以@@价值@@流图@@@@（Value Stream Map，VSM）为例@@，通过对相关审批事@@项进行梳理@@，从@@需求@@产生出发绘制价值@@流图@@@@，而@@非仅仅局限于政府@@审批@@“内部@@”流程@@，以@@更加完整@@、科学的@@认识该项审批及所审批的@@生产生活@@“事@@业@@”，从@@真正@@的@@价值@@出发@@，拉动整个流程@@运转@@，保证价值@@流动的@@畅通性@@。当然@@，对于精益@@工具@@的@@认识必须清晰@@，如@@敏捷开发@@@@工程@@完全适用于@@“互联网@@+乐动安卓app ”，但在@@开发@@过程中团队构成的@@科学性更为关键@@，公务员编内相关专业技术人@@员发挥着决定性作用@@，外包的@@方式并不一@@定更加有效和@@节约@@@@。因此@@，政务@@流程@@的@@精益@@化@@、工具@@的@@精益@@化依赖于人@@的@@精益@@化@@@@，这是制约@@人@@才稀缺地区行政审批@@改革@@走向精益@@的@@瓶颈@@。
（二@@）人@@的@@精益@@化@@：行政审批@@改革@@中的@@@@“匠人@@@@精神@@”
人@@的@@精益@@化@@，涉及改革@@主体@@的@@个人@@素质与@@精神气质@@。精益@@政府@@@@理论中@@，精益@@文@@化@@、精益@@领导力相关工具@@@@、制度架构可以@@借鉴并试错@@，这些对于@@“人@@”的@@精益@@化要@@求@@，最终都会体现出一@@种行政审批@@改革@@的@@@@“匠人@@@@精神@@”。政务@@工作不是政治性的@@活动@@，事@@无巨细且@@极度专业@@，这与@@其他行业专业的@@匠人@@@@极为相似@@。“匠艺活动@@其实是一@@种持久的@@@@、基本的@@人@@性冲动@@，是为了把事@@情做好而@@把事@@情做好的@@欲望@@。匠艺活动@@涵盖的@@范围可远远不仅是熟练的@@手工劳动@@；它对程序员@@、医生和@@艺术家来说同样适用@@；哪怕是抚养子女@@，只要@@你把它当作一@@门手艺来做@@，你在@@这方面@@的@@水平也会得到@@提高@@，当一@@个公民也是如@@此@@。在@@所有这些领域@@，匠艺活动@@关注@@的@@是客观的@@标准@@，是事@@物本身@@。”[13] 现代政府@@亦然@@，把政府@@治理看作一@@种社会必要@@的@@@@“匠艺活动@@”是社会分工的@@发展和@@政府@@治理现代化的@@必然要@@求@@。“项目应用涉及@@18个部门@@、700多项业务@@，业务整合@@到@@一@@个平台@@@@、一@@个标准@@、一@@套档案@@，执行@@难度非常大@@，远远超出原来预计@@，曾多次@@想放弃@@。经过@@艰辛努力最终成功@@，深感安慰@@。身在@@体制内@@，一@@辈子有机会参@@与@@如@@此有意义的@@改革@@@@，有强烈的@@成就感@@。”（FTLQL190404）因此@@，人@@的@@精益@@化@@，回答的@@是@@“如@@何培养政府@@治理匠人@@@@队伍@@”的@@问题@@@@，让@@“匠人@@@@精神@@”在@@行政审批@@中体现@@，就要@@培养相关公务员队伍具备@@“匠人@@@@气质@@”。
（三@@）精益@@的@@局限@@：“连续性创新@@@@”与@@“非连续创新@@@@”的@@互补@@
2018年@@《日@@本制造业白皮书@@》指出当前全球制造业发展处于@@“非连续创新@@@@”阶段@@，日@@本企业经营者@@“恐怕并没有意识到@@需要@@非连续性的@@变革@@”，日@@本式@@“持续改进@@”（Kaizen）的@@优势逐步被削弱@@。也就是说@@，以@@精益@@管理@@@@、渐进改善@@为基础的@@日@@本式@@创新@@@@，也越来越认识到@@模式的@@局限@@，渐进性改善@@空间@@越来越小@@、“革命性@@”创新@@的@@缺失@@，是引入和@@推进精益@@管理@@必须预期的@@问题@@@@@@。不涉及调整部门审批权@@、不触及部门利益@@、不触碰法律法规前提下@@，通过逐个问题@@坚实解决@@，蓬江区法人@@一@@门式@@改革@@确实取得显著成效@@@@。但某些情况不触碰已有的@@@@“不可逾越的@@限界@@”，就不可能从@@根本上改变已不符合时宜的@@制度规矩@@，一@@定程度上@@“不破不立@@”亦是真理@@。行政审批@@所涉及的@@法律法规是否@@“尚合时宜@@”需要@@考@@量琢磨@@，但扎实精益@@改善@@以@@实现@@“连续性创新@@@@”的@@同时@@@@，在@@体制架构@@、技术引入等@@方面@@有一@@定@@“烈度@@”的@@、划时代的@@@@“非连续性创新@@@@@@”也应当予以@@重视@@，它将与@@精益@@改善@@良性互补@@。
六@@、结论@@
江门市蓬江区法人@@一@@门式@@改革@@并未改变政府@@各部门审批权@@，将多部门审批调整为一@@门式的@@@@“单面@@”以@@面对社会的@@需求@@@@，这种改革@@路径既发挥了整合@@多部门审批权以@@成立行政审批@@局@@的@@作用@@，降低了包括政府@@行政成本@@，办事@@方时间成本@@、行动@@成本@@、情绪成本@@、资金成本等@@在@@内的@@社会成本@@和@@改革@@本身成本@@。从@@精益@@思想@@@@、精益@@管理@@、精益@@政府@@@@理论层面理解法人@@一@@门式@@改革@@@@，与@@日@@本政府@@相关改革@@类似@@，并未明确提出某种变革模式@@，但确确实实依靠成熟的@@企业管理工具@@和@@思路@@，改善@@了政府@@行为@@。精益@@管理@@理念@@对问题@@的@@认识@@，解决问题@@@@“纯粹@@”的@@思维方式@@，精益@@工具@@系统的@@开放性@@，化繁为简@@、以@@终为始的@@理念@@@@@@，对我国政府@@包括行政审批@@改革@@在@@内的@@一@@切改革@@都有启发和@@借鉴意义@@。在@@未来我国政府@@深化改革@@中@@，精益@@的@@引入与@@推广@@，应当从@@纯粹@@的@@@@“管理领域@@”向更宽广的@@空间@@推进@@，“提高企业生产率的@@绝大多数改善@@机会都存在@@于生产车间外部的@@非生产领域@@”，[14]提高政府@@公共服务水平的@@改善@@机会也不仅仅存在@@于直接面对面提供价值@@的@@@@领域@@，所以@@@@，未来的@@研究应当在@@以@@下几个方面@@完善@@：包括需求@@方和@@政府@@后台的@@行政审批@@全流程@@改善@@@@@@；行政审批@@“真正@@”价值@@的@@@@“流动性@@”考@@察@@；政府@@精益@@领导力@@、精益@@决策@@；编制行政审批@@精益@@改善@@的@@指标体系@@，并推进相关统计数据@@沉淀等@@@@。
[ 参@@ 考@@ 文@@ 献@@ ]
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[14]（美@@）鲍@@·凯特@@，德鲁@@·劳克尔@@. 张晓光@@，谢安平@@，译@@.精益@@办公价值@@流@@：管理和@@办公过程价值@@流图@@析@@[M].北京@@：中国财政经济出版社@@，2010:1
[基金项目@@]2018年@@度国家自@@然科学青年@@科学基金项目@@@@“精益@@政府@@@@理论与@@实践研究@@：精益@@治理工具@@的@@开发@@与@@应用@@”（71804081）；2018年@@度教育部人@@文@@社会科学研究青年@@基金项目@@@@“公共行政匠人@@@@精神@@的@@复兴研究@@”（18YJC810006）。
[作者简介@@] 潘墨涛@@，清华大学公共管理学院博士后@@；胡鞍钢@@，清华大学公共管理学院教授@@、博士生导师@@，清华大学国情研究院院长@@。
①“精益@@工具@@箱@@”指的@@是精益@@管理@@不断@@发展充实过程中@@，已验证可用于具体管理实践中的@@上百种精益@@工具@@集@@，主体@@部分为实用经典的@@精益@@工具@@@@，如@@看板@@、物料库存管理@@、布局设计@@@@、价值@@流图@@等@@@@，也包括精益@@评估@@、精益@@实施路线图@@、变革管理@@、精益@@会计与@@衡量指标@@、精益@@领导力等@@其他工具@@@@。
②“最小可行性产品@@”，即@@设计@@一@@些产品雏形并推向市场@@，最初的@@最小可行性产品@@很可能只是通过书面或@@个人@@沟通向顾客介绍产品概念@@，通过顾客反馈@@加以@@改进@@。
附@@：国脉@@，是领先的@@大数据@@治理@@和@@数字@@政府@@@@专业提供商@@。创新@@提出@@“软件@@@@+咨询@@+平台@@+数据@@+创新@@业务@@”五@@位一@@体服务模型@@，拥有数据@@基因@@和@@水巢@@DIPS两大系列几十项软件@@@@产品@@，长期为中国智慧城市@@@@、智慧政府@@和@@智慧企业提供专业咨询@@规划和@@数据@@服务@@，广泛服务于信息中心@@、大数据@@局@@、行政服务@@中心等@@政府@@客户@@@@、中央企业和@@金融机构@@。自@@2004年@@成立以@@来@@，已在@@全国七大区域设立@@20余家@@分支机构@@、5大技术研发基地@@，服务客户@@@@2000余家@@，执行@@项目@@5000余个@@，连续多年@@开展中国政府@@网站@@@@、智慧城市@@、互联网@@+政务@@、营商环境@@等@@公益评估评选活动@@。被业界誉为中国信息化民间智库知名品牌@@、电子政务@@优选咨询@@机构@@，国内首倡智慧政府@@理念@@@@，首创智慧城市@@@@、数据@@治理@@、互联网@@+政务@@评价体系@@，首推数据@@资产普查@@、全口径数据@@资源目录@@、数据@@元标准化@@@@、数源确认与@@供需对接@@@@、最多跑一@@次@@@@事@@项梳理@@、营商通等@@产品@@，信息资源编目@@、公共数据@@普查等@@业务全国占有率和@@影响力@@名居榜首@@。
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