地方信用@@立法的探索模式研究@@

　　内容提要@@：在社会@@信用@@@@体系@@建设的总体布局下@@，国家对出台综合性的@@《社会@@信用@@@@法@@》寄予厚望@@。然而@@，当下的立法条件尚未成熟@@，社会@@信用@@@@体系@@内部的诸多制度尚未启动@@，作为社会@@信用@@@@体系@@基本法的@@《社会@@信用@@@@法@@》的制定不宜操之过急@@。本着高效规制与@@节约成本的原则@@@@，地方可在既有行政法秩序下率先启动对失信@@惩@@戒@@制度@@的法治约束@@，依靠@@“行政三@@法@@”的地方立法@@经验@@，对信用@@惩@@戒@@措施进行类型化处理@@。其中@@，应着重考察@@《行政处罚@@法@@》的立法理念@@，对失信@@惩@@戒@@进行严格的法律@@控制@@。

　　近年@@来@@，失信@@惩@@戒@@制度@@（失信@@约束制度@@）作为政府@@监管和社会@@治理的重要手段受到社会@@各界的普遍关注@@@@，国家构建信用@@责任@@体系的政策趋势@@已不可逆转@@。早在@@2006年@@“十一@@五@@”规划时@@，“建设社会@@信用@@@@体系@@@@，健全失信@@惩@@戒@@制度@@@@”的奋斗目标已初步确定@@，并以@@监管体系的组成部分@@在@@“十二@@五@@”规划中再次@@被强调@@。自@@2014年@@国务院发布@@《社会@@信用@@@@体系@@建设规划纲要@@@@（2014—2020年@@）》（以@@下简称@@《纲要@@》），2016年@@经@@“十三@@五@@”规划重申之后@@，中央及@@各地方如@@火如@@荼地开展社会@@信用@@@@体系@@建设工作@@。

　　如@@今@@，构建诚信社会@@的第一@@步@@“试水@@”阶段告一@@段落@@，在推动信用@@体系的法治化建设这一@@承前启后的关键时期@@有必要对公权力@@机关在推进社会@@信用@@@@体系@@建设的做法进行总结与@@反思@@。

　　从业已颁布的规范性文件及@@政策性文件中@@，不难看出中央在社会@@治理问题上的雄心及@@宏大的战略眼光@@。然而@@，社会@@信用@@@@体系@@过于庞大@@，其规范建构难免出现长期@@性@@、系统性和复杂性的难题@@。加之法治思维@@、法治方式的约束@@，社会@@诚信建设的步骤环环相扣@@，配套措施颇为繁复@@，其建设进程必定步履维艰@@。

　　在将@@“信用@@责任@@”纳入法律@@责任体系的过程中@@，“北海虽赊@@，扶摇可接@@”的探索精神值得肯定@@，法治的内在逻辑更是必不可少的考虑因素@@。因此@@，信用@@规范体系不能脱离现有的经济与@@制度土壤@@，应与@@当前社会@@发展状况相协调@@，避免立法的过度超前与@@滞后@@。此外@@，信用@@体系建设为系统性工程@@，需对各环节进行统筹规划@@。

　　马克斯@@·韦伯曾言@@，“善的目的@@，往往必须借助于在道德上成问题的或至少是有道德上可虞之险的手段@@，冒着产生罪恶的副效果的可能性甚至于几率@@，才能达成@@”。信用@@体系的构建将不可避免@@地冲击既有法律@@体系@@，既不能因噎废食@@，否认信用@@奖惩@@机制的积极作用@@，亦不可矫枉过正@@，强行推进信用@@体系建设而造成当下法秩序的混乱与@@失范@@。

　　下文将从信用@@体系的原初构想与@@运行现状出发@@，分@@析出现的实际问题及@@潜在风险@@，并采取审慎态度推演出地方在信用@@立法中的功能定位及@@当前必要的任务@@。

　　一@@、信用@@规制运行现状之检视@@

　　（一@@）信用@@规制兼具法治与@@德治要素@@

　　在对社会@@信用@@@@体系@@进行剖析之前@@，有必要回到@@“信用@@”这一@@原点概念@@，厘清其内涵与@@外延@@。根据@@2009年@@版@@《辞海@@》，信用@@包含三@@层含义@@：一@@是信任使用@@；二@@是遵守诺言@@，实践成约@@，从而获得的信任@@；三@@是以@@偿还为条件的价值运动的特殊形式@@，多产生于货币借贷和商品交易的赊销或预付之中@@。《辞海@@》中关于信用@@的阐释@@，基本等@@同于诚信@@。研究信用@@体系构建中的问题@@，仍应该回归既有的规范文本进行解读@@。

　　对于@@“信用@@”的定义@@，中央层面的规范表述显得有些闪烁其词@@。反而是@@2017年@@制定的@@《上海市社会@@信用@@@@条例@@@@》第二@@条予以@@正面回应@@，称社会@@信用@@@@是信息主体@@在社会@@和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态@@；此后@@各地出台的相关条例对社会@@信用@@@@的定义@@与@@该条例基本相似@@。

　　相较于地方立法@@@@，中央法规@@范或政策性文件的阐述则较为暧昧@@，但仍可从中探知中央对信用@@信息及@@其范围的认定@@。

　　2007年@@国务院办公厅@@《关于社会@@信用@@@@体系@@建设的若干意见@@》便明确@@，信用@@离不开市场@@经济的土壤@@，系市场@@经济中市场@@主体@@有关信贷@@、纳税@@、合同履行@@、产品质量等@@状态@@。

　　2014年@@发布的@@《纲要@@》，使社会@@信用@@@@的范围扩展至全社会@@@@，以@@法律@@@@、法规@@、标准和契约为依据@@，包括政务@@@@、商务@@、社会@@、司法@@等@@多个领域@@。

　　2020年@@《关于进一@@步完善失信@@约束制度@@构建诚信建设长效机制的指导意见@@》首次@@正面解释了信用@@信息的范围@@，即@@行政机关及@@法律@@@@、法规@@授权的具有管理公共事务职能的组织掌握的特定行为信息@@，并以@@法律@@@@@@、法规@@或者党中央@@、国务院政策文件为依据@@。

　　综合上述分@@析@@，虽然央地对@@“信用@@”概念的认识未脱离现有的法律@@规范或者约定义务@@，但信用@@并不完全属于@@法律@@规范的范畴@@，其本质为社会@@文化的一@@部分@@@@，靠道德观念@@、文化伦理及@@各种社会@@规范@@、社团规范@@、商业交往准则进行调整@@，在一@@定程度上具有软法的性质@@，且包含德治的影响因素@@。

　　（二@@）信用@@规制存在泛化与@@扩大化倾向@@

　　起初@@，信用@@规制伴随@@着市场@@经济在我国生根发芽@@。2006年@@国家@@“十一@@五@@”规划提出以@@完善信贷@@、纳税@@、合同履约@@、产品质量的信用@@记录为路径来推进社会@@信用@@@@体系@@建设@@，就是严格遵循以@@经济交易为中心的运行逻辑@@，并且秉承@@“政府@@推动@@、市场@@自@@发组织@@”的原则@@。

　　然而@@，根据@@2014年@@颁布的@@《纲要@@》，信用@@体系对@@“政府@@—市场@@—社会@@—司法@@”实现了全覆盖@@，其范围蔓延至公共领域@@，形成了规模庞大的综合性信用@@体系@@。不难发现@@，信用@@在我国的意涵已经悄然变化@@，其本质是在几乎任何人任何事上使用声誉机制@@（reputationmechanism）的一@@个工程@@。

　　坦率而言@@，中央在信用@@体系建设初期@@便试图打造以@@信用@@信息资源为基础的覆盖全社会@@的征信系统与@@监管体制的做法@@，显得有些冒进@@。受制于信息技术水平与@@社会@@治理复杂多变的现实因素@@，我国信用@@信息的质量及@@信用@@规制主体@@的能力均有待提高@@。而这些现实困境并非简单地将社会@@信用@@@@体系@@纳入法治轨道便可解决@@。

　　（三@@）信用@@规制对失信@@惩@@戒@@制度@@寄予厚望@@@@

　　在信用@@规制工作举步维艰之际@@，为更快提高全社会@@的诚信意识和信用@@水平@@，公权力@@机关倾向于从失信@@惩@@戒@@制度@@入手@@，利用其职能权限对失信@@行为进行有效规制@@，这是公权力@@性质使然@@，亦是对原有监管方式的路径依赖@@。

　　加之社会@@信用@@@@的主动扩张@@，必然与@@法律@@责任产生重合@@，这为政府@@等@@公权力@@机关的惩@@戒@@行为提供了合法的转换路径@@，给了各级@@行政机关@@“名为提高诚信@@，实兼加强法律@@实施@@”的契机@@。中央出台规范性文件多次@@将@@“失信@@”与@@“违法@@”等@@同或相关联@@便是例证@@。

　　因此@@，失信@@惩@@戒@@制度@@已成为社会@@信用@@@@体系@@中发展最迅速的一@@极@@，亦应最先接受法治之约束@@。

　　按字面意思@@，“惩@@”即@@制裁@@@@、责罚@@；“戒@@”即@@“告诫@@、警告@@”，惩@@戒@@制度即@@通过对失信@@行为的制裁@@@@，使相对人承受不利益@@，故可以@@概括为@@“失信@@状态@@——制裁@@”的模式@@。无论@@是在行政机关出台的信用@@领域的法规@@范@@，还是在学界对社会@@信用@@@@焦点问题的研究与@@探讨中@@，失信@@惩@@戒@@措施@@（失信@@约束制度@@）都占了大量的篇幅@@，处于核心地位@@。

　　然而@@，失信@@惩@@戒@@仅为社会@@信用@@@@体系@@最受瞩目的冰山一@@角@@，而非全貌@@。社会@@信用@@@@体系@@的完整架构至少包括征信技术@@、信用@@评级@@@@、信用@@管理@@、信用@@风险度量@@、征信法律@@@@、信用@@标准@@、信用@@监管@@、规划方法等@@基本内容@@。

　　失信@@惩@@戒@@措施@@仅仅是在失信@@行为认定完毕后@@，于末端产生的法律@@上的制裁@@行为@@，其间仍需完成失信@@行为的记录@@、归集@@、共享@@、公开等@@工作@@，其后仍涉及@@信用@@修复制度的应用空间@@@@。若不完善配套措施@@，失信@@惩@@戒@@制度@@的功能容易被异化@@，无法有效发挥信用@@信息在社会@@治理中的独特性与@@优越性@@。

　　（四@@）信用@@规制内设体系定位与@@法治化构架难题@@

　　不可避免@@，失信@@惩@@戒@@甚至是失信@@联合惩@@戒@@措施先于社会@@信用@@@@体系@@的发展@@，在行政执法的诸多领域被广泛运用且适用范围迅速扩张@@，现已成为整个国家治理体系的重要组成部分@@@@。在信用@@体系建设的第一@@阶段@@，失信@@行为定义模糊不清@@、惩@@戒@@措施随意适用@@、联合惩@@戒@@打击范围肆意扩张等@@情形时有发生@@，引发社会@@各界的焦虑和批评@@。

　　2020年@@年@@末@@，国务院办公厅发布@@《关于进一@@步完善失信@@约束制度@@构建诚信建设长效机制的指导意见@@》，主动为社会@@信用@@@@体系@@建设工作@@“降温@@”，以@@确保信用@@规制手段严格在法治轨道内运行@@，其中@@大量篇幅都在阐述规范失信@@行为认定及@@失信@@惩@@戒@@开展的相关问题@@，突显出行政权浓厚的强制性色彩@@。

　　毫无疑问@@，加快推动信用@@法律@@法规@@建设将成为当下信用@@体系建设的首要目标@@。在对于@@@@“社会@@信用@@@@”狂热的追逐中@@，两对矛盾日渐显现@@：其一@@@@是@@，国家层面对社会@@信用@@@@体系@@的价值预判与@@社会@@信用@@@@体系@@法治化构架难度之间的张力@@。其二@@@@是@@，在信用@@方面法规@@体系中@@，中央与@@地方在社会@@信用@@@@立法体系中功能定位与@@权限分@@配冲突@@。若不能消解这两对矛盾@@，社会@@信用@@@@体系@@始终无法达到法治化@@、规范化的必要标准@@。

　　二@@、社会@@信用@@@@立法的立法期@@待与@@当下使命@@

　　（一@@）社会@@信用@@@@法@@的立法条件是否成熟@@？

　　毋庸置疑@@，制定统一@@且综合的@@《社会@@信用@@@@法@@》是信用@@规制法治化的终极目标@@，第十二@@届和十三@@届全国人大均将社会@@信用@@@@法@@列入立法规@@划@@，但由于@@立法条件尚不完全具备@@，仍须进一@@步研究论@@证@@。

　　迄今为止@@，法律@@层面上尚未出现专门规范信用@@管理@@的单行法@@，除国务院于@@2013年@@制定的@@《征信业管理条例@@》，其余@@均为国务院各部委规范性文件或政策性文件@@。即@@便如@@此@@，《征信业管理条例@@》也主要针对传统的经济信用@@@@，这一@@扎根于市场@@机制的征信制度与@@由行政机关主导的以@@遵守法律@@为主要目标的公共信用@@@@规制存在显着差异@@。

　　正因为我国对于@@公共信用@@@@赋予过高的价值期@@待@@，社会@@信用@@@@体系@@逐渐演变为国家治理现代化中复杂的社会@@工程@@，须兼顾法律@@制度安排@@、信用@@信息的记录采集@@和披露机制@@、采集@@和发布信用@@信息的机构和市场@@机制@@，并规范监管体制和信用@@宣传教育体制等@@内容@@。因此@@，面向公共信用@@@@的信用@@立法@@，并不能直接照搬@@《征信业管理条例@@》的立法经验@@，这也是中央层面尚未出台统一@@立法的重要原因@@。

　　此外@@，经济基础决定上层建筑@@。基于信息技术建立的征信系统及@@信用@@认定标准@@，系社会@@信用@@@@体系@@的基本盘@@，亦是真实反映信用@@主体@@信用@@状态的关键制度@@。然而@@，覆盖公共信用@@@@信息的征信系统尚未建立@@，全国信用@@信息共享@@平台@@覆盖面较为有限@@，全面推行信用@@规制的信用@@信息数据@@体量尚小@@。

　　研究样本过小导致理论@@归纳在科学性与@@适当性方面存在风险@@，缺乏足够的形式理性@@，诸多原则性规定尚未统一@@@@，整体制度架构亦处于摸索与@@试错阶段@@。此时@@，若以@@法律@@@@形式予以@@确定@@，现存政策性文件创制灵活性及@@规则弹性的特征将被替代@@，法律@@条文的明确性不容被随意修改@@，否则容易滋生更多@@的合法性疑虑@@。

　　综上@@，社会@@信用@@@@法@@的制定不宜操之过急@@@@，宜待研究成果与@@理论@@体系的进一@@步完善@@、现行规制措施实施效果进一@@步显现后再着手起草@@。

　　（二@@）社会@@信用@@@@法@@能否涵盖四@@大诚信体系@@？

　　根据@@《纲要@@》，社会@@信用@@@@体系@@涉及@@政务@@诚信@@、商务@@诚信@@、社会@@诚信和司法@@公信四@@个部分@@@@。商务@@诚信@@和社会@@诚信主要针对私权利@@主体@@@@，而政务@@诚信与@@司法@@公信则涉及@@公权力@@主体@@的依法依规履职状态@@。基于特别权力@@关系理论@@@@，国家行政机关及@@其工作人员之间为达成行政上之特定目的@@，形成特殊的法律@@关系@@，行政主体@@发动此项特殊公权力@@时不必有个别法规@@之依据@@，无具体法规@@规定依据亦可约束相对人的自@@由@@、干涉其权利@@@@。

　　因此@@，对政务@@诚信与@@司法@@公信的建设@@，体现出组织内部管理的色彩@@，且已经嵌入我国权力@@监督体系与@@公务员考核制度@@，受法治约束较小@@。诚然@@，以@@“权力@@—权力@@”模式主导下的公权力@@信用@@规制@@，信用@@主体@@的信用@@责任@@易于被职责所替代@@，且信用@@信息的记录@@、归集@@、共享@@、公开更为便捷@@，无需受制于法律@@保留等@@法治原则的过分@@干预@@。

　　与@@之相对@@，建构于私权利@@主体@@的社会@@经济活动之上的商务@@诚信@@与@@社会@@诚信体系@@，则属于@@@@“权力@@—权利@@”的传统模式@@，处处体现行政机关及@@具有管理公共事务职能的组织对私主体@@的监管与@@制裁@@@@，其高权属性展现得淋漓尽致@@。其中@@，行业自@@我约束虽然也有所体现@@，但行政机关的强硬态度@@，往往把政府@@推动@@变为主导@@，正逐步挤压行业自@@发规制的适用空间@@@@。

　　同时@@，部分@@企业@@、事业单位@@、社会@@团体@@、行业协会亦可根据@@授权与@@委托而行使行政职权@@。那么@@，信用@@主体@@处于信用@@规制的对立面@@，属于@@相对弱势一@@方@@，而公权力@@主体@@属于@@信用@@秩序的监督者与@@维护者@@。显然@@，公权力@@主体@@面对不同的信用@@客体@@，其地位存在差异@@。若社会@@信用@@@@立法强行对四@@大诚信体系进行整合@@，则可能导致规范内在体系的混乱@@。

　　从信用@@规制的实际出发@@，调整私权利@@主体@@的经济信用@@与@@公共信用@@@@更为迫切@@。私权利@@主体@@通过若干次@@行为所积累和形成的社会@@声誉和社会@@评价@@@@，理应转化为法律@@上的某种特定利益关系@@。此外@@，社会@@各领域存在将@@违约行为和违法@@行为称为失信@@行为的@@“泛信用@@化@@”趋势@@，更需要依靠@@社会@@信用@@@@法@@加以@@规制@@。

　　因此@@，社会@@信用@@@@立法应主要关注@@私权利@@主体@@的履约状态与@@守法状态@@，无需对公权力@@主体@@的信用@@进行全面规定@@。

　　（三@@）社会@@信用@@@@法@@能否走先地方@@、后中央的路子@@？

　　作为一@@种新@@的治理工具@@，我国社会@@信用@@@@的建设采取@@“地方试点@@，全国推进@@”的模式@@。先在上海试点后推广到北京@@、深圳和浙江等@@地@@，最后在全国实施@@。社会@@信用@@@@建设各环节采取地方先行试点的改革模式符合惯例@@，并无不妥@@，但对于@@制定全面综合的社会@@信用@@@@法@@@@，能否遵循惯例由各地先行制定@@《社会@@信用@@@@条例@@》尚需结合@@地方社会@@信用@@@@体系@@的发展实情进行分@@析@@。

　　地方立法@@涉及@@地方性法规@@和政府@@规章两个层级@@@@，结合@@《立法法@@》第八十二@@条可见@@，地方政府@@规章的立法权限极为有限@@，且属于@@对法律@@@@、行政法规@@及@@地方性法规@@的细化@@。而根据@@@@《立法法@@》第七十二@@条@@，省@@、自@@治区@@、直辖市的人民代表大会及@@其常委会可根据@@本行政区域的具体情况和实际需要@@，在不同宪法@@、法律@@、行政法规@@相抵触的前提下@@，制定地方性法规@@@@。而设区的市仅可对城乡建设与@@管理@@、环境保护@@、历史文化保护等@@方面的事项制定地方性规定@@。

　　无论@@对此三@@项事务做何种宽泛理解@@，社会@@信用@@@@建设均无法被完全纳入其中@@@@。因此@@，设区的市人大及@@其常委会无权对信用@@体系建设进行立法@@。那么@@，现行有效的@@《南京市社会@@信用@@@@条例@@@@》《厦门经济特区社会@@信用@@@@条例@@@@》及@@《宿迁市社会@@信用@@@@条例@@@@》等@@则存在违法@@的嫌疑@@。同时@@，这一@@结论@@并不代表省@@级@@人大及@@其常委会当然地具有信用@@立法之权限@@。

　　结合@@央地关系@@，行政管理事务可被划分@@为全国性事务@@、地方性事务及@@共有事务@@。地方性事项就是具有地方特色的事务@@，一@@般来说@@，不需要或在可预见的时期@@内不需要由全国制定法律@@@@、行政法规@@作出统一@@规定@@。而共有事项则是为保证法律@@和行政法规@@的统一@@实施@@，需要结合@@地方实际情况具体化的事项@@。

　　显然@@，社会@@信用@@@@体系@@建设作为社会@@治理的系统工程@@，不仅仅是某一@@个地区@@、某一@@个部门的任务@@，因此@@，信用@@立法具有全国综合性@@、系统性和跨地区@@、跨部门@@、跨行业的特点@@，不能交由各地区自@@主性立法@@。

　　结合@@各地信用@@立法实际@@，正是因为没有法律@@@@、行政法规@@层面的统一@@规制@@，各地立法对同一@@概念存在不同的解释@@，对同一@@原则亦存在差异化的表述@@。省@@与@@省@@之间@@、设区的市与@@市之间在失信@@的认定与@@分@@级@@评价@@@@、惩@@戒@@措施的适用@@、国家机关信用@@管理@@的权限等@@问题上并未达成一@@致@@。现阶段@@，信用@@规制仍然采取在不同领域@@“分@@别调整@@”或单一@@环节@@“重点调整@@”的模式@@，而这一@@现状与@@信用@@体系全覆盖的制度初衷存在不小的差距@@。

　　因此@@，社会@@信用@@@@建设不应被视作地方性事务@@。从事务重要性角度出发并结合@@@@《立法法@@》第八条及@@第九条@@，社会@@信用@@@@这类涉及@@所有公民@@、法人和其他组织权利@@@@、义务的重要事项@@，尤其是失信@@惩@@戒@@措施@@等@@甚至涉及@@对公民基本权利@@的限制与@@剥夺@@，应按照法律@@保留原则@@，由法律@@进行规定或由全国人大常委会授权国务院根据@@实际需要先制定行政法规@@@@。

　　因此@@，“社会@@信用@@@@”这一@@中央与@@地方的共有事务@@，尚不存在地方先行立法的空间@@@@，地方仅可就法律@@@@、行政法规@@的既有规定进行补充性与@@执行性立法@@。这一@@观念在@@《关于进一@@步完善失信@@约束制度@@构建诚信建设长效机制的指导意见@@》中得以@@强调@@，对失信@@主体@@采取信用@@规制措施@@，各地可依据地方性法规@@@@，参照全国失信@@惩@@戒@@措施@@基础清单的制定程序@@，制定适用于本地的失信@@惩@@戒@@措施@@补充清单@@。

　　（四@@）地方信用@@立法如@@何做到有的放矢@@？

　　结合@@上述分@@析@@，地方信用@@立法并不能在缺乏中央立法的情况下展开先行性探索@@，仅能在上位法框架下进行必要的补充和细化@@。结合@@地方情况的具体性@@，其无需承担构建覆盖全社会@@的信用@@体系这一@@治理使命@@，仅针对私权利@@主体@@完成具体的管理目标即@@可@@。

　　纵观已出台的地方信用@@立法例@@，其调整的范围均较为宽泛@@，涉及@@公共信用@@@@之全貌@@，并对信用@@信息平台@@的建立@@，信用@@信息的归集@@@@、采集@@、共享@@和使用@@，信用@@信息的认定与@@分@@类@@，守信激励与@@失信@@惩@@戒@@制度@@等@@进行全流程的规定@@。除信用@@奖惩@@机制外@@，其余@@内容仍欠缺法律@@的明确性特征@@，属于@@对信用@@建设工作的部署与@@安排@@，很难被认定为调整信用@@关系的法律@@规范@@。

　　伴随@@《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定@@》《最高人民法院关于公布失信@@被执行人名单信息的若干规定@@》等@@文件的相继发布@@，以@@失信@@被执行人为中心的惩@@戒@@制度初步建立@@。此后@@，地方立法@@进一@@步将失信@@惩@@戒@@制度@@从司法@@执行扩散到行政管理的各个领域@@（如@@烟花爆竹管理@@、生活垃圾管理等@@@@），失信@@惩@@戒@@制度@@的行政权力@@特征不断强化@@。

　　目前@@，失信@@惩@@戒@@措施@@可分@@为行政性惩@@戒@@@@、司法@@性惩@@戒@@@@、社会@@性惩@@戒@@@@、行业性惩@@戒@@和市场@@性惩@@戒@@@@。其中@@，市场@@性惩@@戒@@与@@行业性惩@@戒@@均是依靠@@市场@@机制与@@行业自@@律对民事主体@@的履约能力和状况进行客观的反应与@@记录@@，社会@@性惩@@戒@@@@则与@@公民投诉举报权@@、信息公开@@、公益诉讼制度等@@社会@@监督模式相衔接@@，其惩@@戒@@性相对较小@@。而行政性惩@@戒@@与@@司法@@性惩@@戒@@@@@@，则具有明显的国家干预色彩@@，作为国家管理措施@@，由行政机关和司法@@机关把公民@@、法人守法履约的基础数据@@作为认定信用@@状态的依据@@，为行政管理和审判执行等@@提供信息支撑@@，并敦促其遵守法律@@@@、诚实守信@@。

　　相较而言@@，司法@@性惩@@戒@@@@的法律@@依据与@@政策指引更为完备@@，制度发展较为充分@@@@，最高人民法院亦可通过公开裁判文书@@、失信@@被执行人信息等@@措施实现对失信@@主体@@的规范惩@@戒@@@@。而行政性惩@@戒@@应与@@传统行政监管措施具有相似性或内在一@@致性@@，更需要法律@@@@、行政法规@@的统一@@规制@@，并由地方立法@@进行具体化@@。因此@@，下文将着重讨论@@行政性惩@@戒@@制度的地方立法@@规制问题@@。

　　三@@、行政性惩@@戒@@地方立法@@规制的展开@@

　　（一@@）以@@行政主体@@与@@信用@@主体@@间行政关系为主要调整对象@@

　　“信用@@”原指信用@@主体@@守法守信状态@@，其内涵随着社会@@信用@@@@体系@@的建设不断发展演变@@。如@@《河南省@@社会@@信用@@@@条例@@@@》，将社会@@信用@@@@定义为社会@@信用@@@@主体@@在社会@@和经济活动中履行法定义务@@、约定义务的行为和状态@@，这一@@定义使信用@@的外延更加丰富@@。与@@之相对@@，失信@@评价@@也自@@然而@@然地分@@化出两种模式@@：其一@@@@，对特定失信@@行为的@@“单一@@型@@”评价@@；其二@@@@，对一@@段时间内失信@@倾向与@@状态的@@“量化型@@”评价@@。

　　以@@交通运输部@@《水运工程设计和施工企业信用@@评价@@办法@@》为例@@，水运工程设计和施工企业信用@@评价@@等@@级@@分@@为@@AA、A、B、C、D等@@5个等@@级@@@@：

　　AA级@@：95分@@≤X≤100分@@，信用@@好@@；

　　A级@@：85分@@≤X＜95分@@，信用@@较好@@；

　　B级@@：75分@@≤X＜85分@@，信用@@一@@般@@；

　　C级@@：60分@@≤X＜75分@@，信用@@较差@@；

　　D级@@：X＜60分@@，信用@@差@@。

　　在信用@@评价@@方面@@，存在直接定级@@和扣分@@两种方式@@。若水运工程设计企业存在涂改@@、伪造@@、出借@@、转让资质证书等@@行为@@，则直接定为@@D级@@，即@@存在严重失信@@行为@@。这种模式属@@“单一@@型@@”评价@@。若存在因设计原因发生质量问题或严重质量问题的@@，则每次@@扣@@2~3分@@。这种方式是对不同违法@@行为在@@1年@@的信用@@评价@@周期@@内进行累积记分@@@@，属于@@“量化型@@”评价@@。

　　“单一@@型@@”失信@@评价@@与@@传统的行政行为具有类似的规制构造@@，均系@@“构成要件@@—律后果@@”的二@@元结构@@，且又都属于@@对单个特定行为的性质确认@@，因此@@容易与@@已有法律@@规则进行对接与@@转化@@。诚然@@，传统监管手段相对封闭严密@@、惩@@戒@@措施较弱而存在监管失灵的风险@@。而失信@@惩@@戒@@制度@@直接制约失信@@相对人@@，并通过公布负面信用@@信息和后续制裁@@措施而形成的警示效应@@，有利于提升行政执法的效益@@，可直接为行政管理目标服务@@。

　　从行为定性的角度切入@@，“单一@@型@@”行政评价@@系行政机关针对特定行为的法律@@事实的确认@@，这一@@评价@@结果影响后续惩@@戒@@措施的实施@@，亦会因信用@@评价@@结果的公布对相对人的声誉产生不利影响@@。而后续惩@@戒@@措施的处分@@性更为强烈@@，可以@@视作行政制裁@@@@。与@@之相对@@，“量化型@@”失信@@评价@@系对多个失信@@行为的效果进行累加@@，属于@@面向未来防治的新@@型监管措施@@，因具有@@《刑法@@》中对@@“累犯@@”的惩@@治色彩@@，仍可被视为以@@量化技术为手段的具体行政行为@@，具有法效意思及@@规制效力@@。

　　综合上述分@@析@@，行政性失信@@惩@@戒@@制度@@旨在调整行政机关与@@失信@@主体@@间的行政关系@@。因其具有较大的威慑力而逐步地被纳入行政法律@@体系@@，与@@传统行政行为一@@并发挥行政监管作用@@。

　　（二@@）以@@行政行为类型化为失信@@惩@@戒@@措施@@@@定性@@

　　实际上@@，失信@@惩@@戒@@措施@@在权益处分@@上具有与@@行政处罚@@@@、行政强制措施和行政许可@@等@@相同的法效果@@。结合@@国务院办公厅@@《关于进一@@步完善失信@@约束制度@@构建诚信建设长效机制的指导意见@@》的明确指示@@，不得在法律@@@@、法规@@或者党中央@@、国务院政策文件规定外增设惩@@戒@@措施或在法定惩@@戒@@标准上加重惩@@戒@@@@。这一@@态度与@@@@《行政处罚@@法@@》《行政许可@@法@@》《行政强制法@@》体现出的依法行政与@@法制统一@@理念不谋而合@@。因此@@，有必要对中央层面的惩@@戒@@措施进行具体展开@@。

　　根据@@上表@@，失信@@惩@@戒@@措施@@可被类型化为行政检查@@、行政指导等@@行政事实行为和行政处罚@@@@、行政许可@@、行政补贴@@、行政强制措施等@@行政法律@@行为@@，以@@此实现失信@@惩@@戒@@制度@@与@@行政法秩序的对接与@@融合@@。各地在信用@@惩@@戒@@立法中应以@@上位法的明确规定为依据与@@指引@@。

　　（三@@）以@@《行政处罚@@法@@》为蓝本构建失信@@惩@@戒@@制度@@的规范体系@@

　　值得注意的是@@，新@@《行政处罚@@法@@》第九条增设了@@“通报批评@@”“限制开展生产经营@@”“限制从业@@”这三@@种行政处罚@@种类@@，并留下@@“法律@@、行政法规@@规定的其他行政处罚@@@@”这一@@兜底性条款为失信@@惩@@戒@@措施@@@@提供行政法治的归入途径@@。

　　然而@@，新@@修订的@@《行政处罚@@法@@》对于@@行政处罚@@种类的修订@@，并未触及@@种类设置的立法技术缺陷@@。由于@@《行政处罚@@法@@》对行政处罚@@种类的规定是以@@处罚行为的@@“名称形式@@”而不是行为功能或所涉客体为标准@@，大量的行政处罚@@因形式称呼与@@行政处罚@@第九条前五项所列举的内容不同而极易被排斥于行政处罚@@的范围之外@@。这一@@法技术层面问题为将失信@@惩@@戒@@制度@@纳入行政处罚@@体系又增添一@@现实障碍@@。

　　即@@便如@@此@@，为失信@@惩@@戒@@措施@@@@“正名@@”仅为手段@@，并非最终目标@@。作为行政处罚@@总则的@@《行政处罚@@法@@》所体现的原则@@性规范与@@程序价值@@，能够为失信@@惩@@戒@@规范体系的建构提供制度借鉴@@。只有这样@@，才能真正规范失信@@惩@@戒@@的法律@@适用@@，并使行政处罚@@顺应行政任务变迁的客观需要@@，治理行政处罚@@的实践乱象@@。

　　以@@《江苏省@@自@@然人失信@@惩@@戒@@办法@@》为例@@，其仅规定了各级@@失信@@行为及@@相应的惩@@戒@@措施@@，并未探讨失信@@状况与@@惩@@戒@@措施间的合比例性@@，亦缺失针对失信@@惩@@戒@@的原则@@性规定及@@程序性规定@@。因此@@，若想真正实现失信@@惩@@戒@@的法治化建构@@，依照合法@@、关联@@、比例原则@@，根据@@失信@@行为的性质和严重程度@@，采取轻重适当的惩@@戒@@措施@@，确保过惩@@相当@@，则无法回避对于@@行政处罚@@体系的全面审视@@。亦不可因社会@@信用@@@@体系@@的宏大目标而模糊当下具体建构工作的困难性与@@复杂性@@。

　　余@@ 论@@

　　将信用@@惩@@戒@@制度纳入行政法秩序后@@，法学界可以@@深入展开法教义学的分@@析@@，将很多问题进行更深层次@@的研究@@。囿于篇幅和主体@@@@，本文尚未分@@析信用@@惩@@戒@@制度与@@行政许可@@@@、行政强制措施的转化与@@对接问题@@。此外@@，研究的关注@@点转入具体行政行为类型后@@，失信@@惩@@戒@@措施@@亦存在@@“设置裁量基准@@”“增设法律@@构成要件@@@@”与@@“设置行政处罚@@种类@@”的区别@@。对于@@这些问题的研究@@，有利于推动地方信用@@立法的进程@@，在细化规则与@@嵌入既有法律@@秩序间寻求平衡@@，为实行惩@@戒@@的有效运行提供稳定的外部法律@@环境@@。

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