曾渝@@、黄璜@@：数字化协@@同@@@@治理@@@@模式探究@@

　　摘要@@：经典的科层制研究主张通过专业分工解决协@@同@@@@问题@@，对组织管理者的能力和@@资源要求较高@@，在@@当代复杂的多元治理情景中往往难以@@得到满足@@。现有数字政府@@@@研究受整体政府@@理论@@的影响@@，对如何利用@@数字平台@@促进@@协@@同@@@@治理@@的关注@@仍然不足@@。本文创新提出@@@@“参与@@@@-依赖@@”协@@同@@@@治理@@框架@@，从这两个维度阐释数字平台@@技术提升协@@同@@@@治理@@效能的机制@@，进而@@确立数字化协@@同@@@@治理@@@@的四种模式@@。应用@@多变案例研究法@@，本文对@@各种数字化协@@同@@@@治理@@@@模式进行了描述性分析@@，为在@@不同@@场景下通过平台@@化解决协@@同@@@@治理@@问题提供了经验参考@@。数字化协@@同@@@@治理@@@@是一个与@@整体政府@@理论@@不同@@的数字政府@@@@建设思路@@，值得数字治理@@实践者给予更多@@重视@@。

　　数字政府@@@@的效率瓶颈@@

　　《中共中央关于制定国民经济和@@社会@@发展第十四个五年规划和@@二@@〇三五年远景目标的建议@@》明确提出要加强数字政府@@@@建设@@，提升公共服务@@、社会@@治理等@@数字化智能化水平@@。数字政府@@@@旨在@@运用前沿数字技术重塑治理结@@构@@、优化政府@@职能@@、革新治理理念@@，通过数据@@服务@@、信息服务@@、知识服务来提升政府@@治理能力@@。数字政府@@@@建设的关键在@@于对各类治理主体@@间信息资源配置的优化@@。这意味着政府@@要运用数字基础设施对参与@@@@治理的政治@@、社会@@、经济组织和@@个体进行赋能@@、协@@同@@@@与@@重构@@。

　　尽管数字化赋能普遍提升了政府@@处理信息的能力@@，自@@动化办公系统已经广泛取代了传统文书@@，但依赖@@于信息共享的政府@@业务仍然较难实现@@@@。以@@往电子政务@@@@“以@@项@@目为中心@@、以@@部门为主体@@@@、以@@单一职能活动为主线@@”的发展模式造成@@了如今项@@目群分散化@@、区域化@@、碎片化等@@问题@@。“孤岛现象@@”中的数据@@高度重叠但互不连通@@，资源浪费严重@@，管理效率较低@@。公共服务的@@“最后@@一公里@@”还存在@@不少堵点难点问题@@。仅通过对单个治理主体@@赋能不足以@@解决数字政府@@@@效率瓶颈@@，还需要重视政府@@内外的协@@同@@@@治理@@机制以@@及组织权力关系的重构@@。

　　协@@同@@@@治理@@理论@@的提出由来已久@@，但在@@实践中却受到来自@@科层制组织的阻力@@。经典的科层制研究认为涉及@@大量成员的协@@调@@活动是困难的@@，因此@@最有效的组织方式必须最小化协@@调@@的需求@@，尽可能减少协@@同@@@@协@@作@@@@@@，将交叉重叠的任务分配给同@@一个人或@@部门去完成@@。然而@@@@，这种组织方式发挥效能的一个重要前提是组织内各单元具有丰富的知识@@、专业的技能以@@及足够的资源@@（比如@@权力和@@注意力@@）去完成需要协@@调@@的任务@@。这一假设在@@愈发复杂的治理领域已经较难满足@@。政府@@与@@社会@@之间的信息不对称在@@数字时代日益凸显@@，受信息技术赋能的公众@@、社会@@组织@@及市@@场主体@@往往拥有@@比政府@@部门更快的信息获取渠道@@，更强的信息处理能力@@，甚至更合理的问题解决方案@@。社会@@分工的高度发展不可避免地导致协@@调@@需求的增加@@，而@@身处政府@@中的公务人员并不总能及时回应社会@@中的协@@同@@@@需求@@，造成@@政府@@内外的协@@同@@@@困境@@。

　　不仅如此@@，科层制组织内部的利益固化也会妨碍政府@@内外协@@同@@@@的实现@@@@。以@@去中心化@@、去监管化@@、公共部门私有化为主旨的新公共管理运动造成@@了公共产品和@@服务供给的部门化@@。行政部门为了维护自@@身的专业职能和@@权力@@，利用@@信息技术赋予的权力固守私有信息@@，甚至限制传播渠道@@。如果决策者意识不到数据@@共享@@、网络效应的价值@@，那么在@@线@@乐动安卓app 便会流于形式@@，内容空洞且推广困难@@。

　　近年来兴起的整体政府@@理论@@作为数字治理@@时代的主要研究范式@@，对新公共管理理论@@提出了反思@@，强调以@@社会@@需求为导向对政府@@组织结@@构进行优化@@，对政务@@流程进行再造@@。该理论@@主张为各公共部门制定明确且相互促进@@的目标@@，从而@@将各自@@为政的治理主体@@整合@@到一起@@，实现@@资源分配的优化和@@权力关系的重构@@。这一解决协@@同@@@@问题的思路本质上与@@科层制理论@@相同@@@@，都是为了避免协@@调@@@@，只不过通过集中化而@@非分散化的方式来实现@@@@。然而@@@@，机构改革涉及@@复杂的利益分配与@@规则制定问题@@，博弈各方在@@权力分散的环境下往往难以@@取得均衡状态@@。因此@@如何在@@保持现有结@@构基本不变的前提下促进@@协@@同@@@@就成为突破数字政府@@@@效率瓶颈的一个关键问题@@。

　　本文认为@@要实现@@数字时代的协@@同@@@@治理@@@@，提升数字政府@@@@的效率@@，需要跳出科层制下以@@专业分工为基础的协@@同@@@@治理@@逻辑@@，确立以@@平台@@化为核心的数字化协@@同@@@@治理@@@@逻辑@@。数字平台@@是一种屏蔽下层技术实现@@细节@@，为上层计算活动提供可复用服务的技术@@。数字化协@@同@@@@治理@@@@是利用@@数字平台@@实现@@多个相互依赖@@@@的个体或@@机构参与@@@@公共决策和@@管理的制度安排@@，依托平台@@的标准化@@、模块化功能实现@@多终端信息共享@@，促进@@多元治理主体@@间的协@@同@@@@@@。相较于传统的协@@同@@@@治理@@@@，数字平台@@通过接入移动设备@@、物联设备和@@云数据@@基座可以@@破除物理世界对参与@@@@协@@同@@@@的限制@@，为多元治理主体@@高效传递信息提供了灵活的场所@@。不仅如此@@，数字平台@@还为数据@@交换和@@存储设定了统一的标准@@，并通过功能封装隐藏底层技术的实现@@细节@@，让治理主体@@免于投入大量资源用于数据@@整合@@@@，减少信息共享产生的负担和@@风险@@，降低了协@@同@@@@治理@@的交易成本@@。相较于激进的组织重构@@，数字化协@@同@@@@治理@@@@可以@@让治理主体@@在@@平台@@上保留独立自@@主性@@，发挥主观能动性@@，积极地获取并共享信息@@。因此@@，数字平台@@并非是对专业分工逻辑的完全颠覆@@，而@@是在@@原有科层制基础上进行的制度叠加@@，以@@便在@@不改变权力格局的情况下实现@@多元主体@@的协@@调@@合作@@@@，突破数字政府@@@@的效率瓶颈@@@@。

　　为了说明数字化协@@同@@@@治理@@@@的模式@@，本文将重新审视@@“协@@同@@@@”概念的内涵@@，基于两个本质属性@@——“多元参与@@@@@@”和@@“相互依赖@@@@”——建立一个类型@@学框架@@，创新提出@@四种协@@同@@@@治理@@模式@@，填补文献中的空白@@。当前对数字政府@@@@的研究主要集中于数字鸿沟@@、数据@@开放@@、大数据@@@@治理@@@@、互联网@@+乐动安卓app 等@@议题@@，对协@@同@@@@和@@协@@同@@@@治理@@的关注@@还相对较少@@。已有文献在@@谈及协@@同@@@@这一概念时@@，经常混淆多个类似概念@@，如合作@@@@（cooperation）、协@@调@@（coordination）、协@@同@@@@协@@作@@@@（collaboration）、协@@同@@@@增效@@（synergy）、共同@@生产@@（co-production）、价值共创@@（co-creation）等@@，制约@@了协@@同@@@@治理@@理论@@的发展@@。本文认为@@，数字平台@@技术的应用@@可从@@“多元参与@@@@@@”和@@“相互依赖@@@@”两个维度提升协@@同@@@@治理@@的效能@@，形成四种数字化协@@同@@@@治理@@@@模式@@。为了进一步说明数字化协@@同@@@@治理@@@@的价值@@，本文应用@@多变案例研究方法@@，分类举例描述四种数字化协@@同@@@@治理@@@@模式@@，并讨论@@其在@@突破数字政府@@@@效率瓶颈中发挥的作用@@。通过呈现多样的具体案例@@，本文系统地阐述了数字化协@@同@@@@治理@@@@的工作机制@@，为数字政府@@@@实践者解决协@@同@@@@治理@@问题提供了经验参考@@。

　　协@@同@@@@治理@@的类型@@学分析@@@@

　　何谓协@@同@@@@@@？首先@@，协@@同@@@@是一种特殊形式的合作@@@@。合作@@（cooperation）是以@@实现@@共同@@目标为导向的共同@@行动@@，合作@@的基础是多个主体@@的参与@@@@@@。作为合作@@的子集@@，协@@同@@@@也必然存在@@于两个或@@两个以@@上参与@@@@者的情境中@@。若单个主体@@便可以@@达成目标@@，那么就不需要合作@@@@，更不需要协@@同@@@@@@。因此@@，多元参与@@@@@@是协@@同@@@@的关键属性之一@@。

　　其次@@@@，并非所有的合作@@都是协@@同@@@@@@，需要协@@调@@的合作@@才是协@@同@@@@@@。协@@调@@（coordination）在@@英文中是由@@“order”（即@@秩序@@）演化而@@来@@，意味着有秩序的集体行动@@。在@@组织行为学中@@，协@@调@@是复杂系统内各参与@@@@方通知彼此计划任务@@、避免出现瓶颈或@@失衡的过程@@。在@@公共经济学中@@，协@@调@@也被定义为各方有效运作的均衡状态@@，与@@“整合@@”（integration）的意思相近@@，但更强调行动者相互合作@@与@@交流的过程@@。因此@@，协@@调@@的基础是行动主体@@的相互依赖@@@@@@。当主体@@间存在@@较强的相互依赖@@@@关系@@、共同@@构成一个复杂系统时@@，就有必要进行协@@调@@@@。如果主体@@之间相对独立@@，相互依赖@@@@程度低@@，就不太可能出现瓶颈或@@失衡的问题@@，在@@合作@@过程中也没有什么必要进行协@@调@@@@。因此@@，相互依赖@@@@是协@@同@@@@的第二@@个关键属性@@。

　　依据上述两个关键属性@@@@——多元参与@@@@@@（participation）和@@相互依赖@@@@@@（interdependence），本文对@@“协@@同@@@@”的定义是具有相互依赖@@@@关系的多个主体@@进行合作@@的活动@@。协@@同@@@@中的@@“同@@”即@@共同@@@@、会同@@之意@@，指多个主体@@有目的地联合@@、聚集@@、同@@步行动@@。而@@“协@@”则表示协@@调@@@@、协@@助@@、协@@作@@，意味着多个参与@@@@者之间存在@@相互依赖@@@@的关系@@。协@@同@@@@（collaboration）即@@是协@@调@@的合作@@@@，表示一个系统内组织间的联合行动@@。在@@复杂系统中@@，随着组成单位数量的增加@@，次@@级组织的目标和@@诉求更加多元@@，协@@同@@@@的难度越大@@。因此@@有学者使用协@@同@@@@增效@@@@（synergy）这个概念来强调联合行动的效果@@，即@@协@@同@@@@后的新系统以@@新结@@构和@@新功能促使高度融合的合作@@@@，实现@@整体功能大于局部功能之和@@的效应@@，完成多个主体@@难以@@分别完成的任务@@。无论@@是强调有秩序的行动还是整体效率的提升@@，协@@同@@@@现象都基于多主体@@间的相互依赖@@@@关系@@。

　　以@@上对@@“协@@同@@@@”概念的讨论@@有助于展开@@“协@@同@@@@治理@@”的类型@@学分析@@。协@@同@@@@治理@@作为一种治理制度安排@@，被国内外公共行政学界普遍定义为@@“一个或@@多个公共机构与@@非政府@@的利益相关者为了制定或@@执行政策@@、管理公共项@@目或@@资产而@@参与@@@@的以@@共识为导向的@@、正式协@@商性集体决议过程@@”。另一个被广泛采用的定义为@@“使人们跨越公共机构@@、政府@@层级和@@@@（或@@）公私领域界限@@，建设性地参与@@@@公共决策和@@管理@@，从而@@实现@@公共目标的过程和@@结@@构@@”。诸多国内学者也对协@@同@@@@治理@@的概念做出了本土化建构@@，强调执政党的领导和@@统筹协@@调@@@@。无论@@是跨越机构和@@领域边界的横向协@@作@@@@，还是跨越层级的纵向协@@作@@@@，协@@同@@@@治理@@并不等@@同@@于整体政府@@文献中的@@“连接性治理@@”，因为后者仅强调协@@同@@@@的参与@@@@维度@@。传统的协@@同@@@@治理@@限于少数公共部门@@、企业@@集团和@@社会@@组织@@的参与@@@@@@，而@@在@@数字时代@@，随着信息技术实现@@大范围的连接@@，治理主体@@的范围已从个别组织扩大至每个利益相关方@@，甚至个人都被赋予了参与@@@@公共决策和@@管理的能力@@。

　　但仅从多元参与@@@@@@这个角度来理解协@@同@@@@治理@@是不够的@@，还需要理解多元治理主体@@之间的相互依赖@@@@关系@@。从理论@@上说@@，相互依赖@@@@关系分为三类@@，分别对应三种不同@@的协@@调@@方式@@。第一@@，集成依赖@@@@（pooled interdependence）指整体中的每个部分都不可或@@缺@@，只有各部分共同@@作用才能达成目标@@，通过整体形成间接性依赖@@@@。存在@@集成依赖@@@@关系的单元通过建立例行的程序和@@规则使其行动一致@@，从而@@实现@@标准化协@@调@@@@（coordination by standardization）。单元各自@@按标准行事即@@可@@，相互之间的交流沟通并非完全必要@@。第二@@，序贯依赖@@@@（sequential interdependence）指动态环境中的单元直接地依赖@@于其他单元的输出@@，各单元之间有序地前后呼应@@。存在@@序贯依赖@@@@关系的单元可通过制定时间表或@@流程图来实现@@计划协@@调@@@@（coordination by plan），需要相邻节点上的@@参与@@@@者进行必要的单向沟通@@。第三@@，互惠依赖@@@@（reciprocal interdependence）指在@@多变环境中的各单元相互依赖@@@@于彼此的输出@@。存在@@互惠依赖@@@@关系的单元通过双向交流与@@反馈来实现@@调试协@@调@@@@（coordination by mutual adjustment）。上述三种依赖@@关系从间接到直接@@，从单向到双向@@，依赖@@复杂度逐次@@递进@@，协@@调@@难度也逐渐升高@@。集成依赖@@@@的治理主体@@参与@@@@的是低依赖@@@@协@@同@@@@治理@@@@，因共同@@目标组成一个整体@@，承担各自@@的职能@@，按统一标准协@@调@@@@，不需要与@@其他主体@@进行直接的沟通@@。而@@序贯依赖@@@@和@@互惠依赖@@@@的治理主体@@参与@@@@的是高依赖@@@@协@@同@@@@治理@@@@，不仅要求设置专业分工和@@协@@调@@标准@@，还要求构建机制和@@制度让多方通过正式或@@非正式的直接沟通来实现@@合作@@@@。

　　结@@合参与@@@@者复杂程度和@@相互依赖@@@@@@度两个维度@@，协@@同@@@@治理@@可分为四种模式@@（见表@@1）。参与@@@@主体@@越复杂@@，相互之间的依赖@@度越高@@，协@@同@@@@治理@@的难度就越大@@。具体而@@言@@，I型@@协@@同@@@@治理@@@@（低参与@@@@@@-低依赖@@@@）是指少数政府@@部门等@@组织各司其职@@、共同@@参与@@@@治理@@。II型@@协@@同@@@@治理@@@@（高参与@@@@@@-低依赖@@@@）是指广大治理主体@@@@（包括政府@@部门@@、社会@@组织@@、公民个人等@@@@）按照既定规则完成各自@@分工@@，达成共同@@的治理目标@@。III型@@协@@同@@@@治理@@@@（低参与@@@@@@-高依赖@@@@）是指少数政府@@部门之间的业务联系紧密@@，通过信息传导和@@协@@商沟通实现@@跨部门协@@同@@@@@@。IV型@@协@@同@@@@治理@@@@（高参与@@@@@@-高依赖@@@@）指广大治理主体@@依赖@@于彼此的互动交流发现并解决治理问题@@，如政府@@征求公民意见进行决策@@、政府@@与@@企业@@公私合营@@（Public-Private Partnership）等@@。这类协@@同@@@@近似于奥斯特罗姆提出的@@“共同@@生产@@”（co-production），即@@“将不同@@组织中个体的投入转化为商品和@@服务的过程@@”。这一概念如今被广泛应用@@于公众与@@政府@@的合作@@场景中@@，如公民要求公共机构提供帮助@@、公众在@@公共服务中彼此提供协@@助@@以@@及公众与@@公共机构之间调整彼此的服务期望和@@行动@@。通常由公众发起的项@@目还被称之为@@“合作@@创造@@”（co-creation），而@@“共同@@生产@@”则被狭义地理解为仅将公民纳入到公共服务过程中的项@@目@@。各类协@@同@@@@治理@@模式中的治理主体@@间关系如图@@@@1所示@@。

　　数字化协@@同@@@@治理@@@@

　　基于协@@同@@@@治理@@的定义@@，本文将数字化协@@同@@@@治理@@@@定义为应用@@数字平台@@实现@@多个相互依赖@@@@的个体或@@机构参与@@@@公共决策和@@管理的制度安排@@。将数字平台@@应用@@于协@@同@@@@治理@@意味着从@@“参与@@@@-依赖@@”这两个维度对协@@同@@@@治理@@模式进行数字化升级@@。“参与@@@@”维度的数字化是指利用@@信息技术手段降低协@@同@@@@治理@@的参与@@@@门槛@@。数字平台@@通过接入移动设备@@、物联设备和@@云数据@@基座可以@@消除物理世界对参与@@@@协@@同@@@@的限制@@，为多元治理主体@@提供灵活高效的传递信息场所@@，利用@@多种媒介随时随地进行互联互通@@。

　　“依赖@@”维度的数字化是指利用@@信息技术手段降低协@@同@@@@治理@@的协@@调@@难度@@。数字平台@@标准化的数据@@交换和@@存储方式@@，让治理主体@@不用再投入额外的资源用于数据@@整合@@@@。数字平台@@的封装功能隐藏低层级@@（如物理层@@）的属性和@@实现@@细节@@，让集成依赖@@@@的主体@@在@@软件@@层的共用功能模块上进行业务协@@同@@@@@@@@，不必担心数据@@不同@@步@@、重复上报等@@问题@@。序贯依赖@@@@或@@互惠依赖@@@@的治理主体@@可通过专属接口或@@群组@@，各自@@控制数据@@访问级别@@，只共享用于协@@调@@的业务数据@@信息@@，而@@不用分享@@私有数据@@@@。

　　这种平台@@化的组织方式继承了科层制专业分工的特点@@，但同@@时又能将传统治理模式中不能或@@不愿参与@@@@协@@调@@的多元治理主体@@都纳入到同@@一框架中来@@，并保持其独立性@@。传统的协@@同@@@@治理@@模式受时空约@@束@@，难以@@吸纳海量的治理主体@@参与@@@@协@@同@@@@@@，以@@至于社会@@中的信息和@@资源得不到高效利用@@@@。而@@在@@组织重构的情况下@@，治理主体@@担心数据@@开放@@的成本与@@风险@@，配合协@@同@@@@的动力不足@@，造成@@“信息孤岛@@”的问题难以@@解决@@。数字平台@@则分别从@@“参与@@@@”和@@“依赖@@”两个维度赋予了协@@同@@@@治理@@主体@@更强的能力与@@意愿@@，使其更便捷地利用@@数据@@@@，不用再每次@@为了协@@同@@@@而@@重复消耗资源@@。

　　具体而@@言@@，I型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@允许各部门公务员在@@政务@@协@@同@@@@平台@@上同@@步使用办公功能模块@@，不仅能够减少行政资源的重复投入@@；还能够节省公务员的时间@@，完成以@@往必须在@@特定时空下合作@@的任务@@。

　　II型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@借助网络舆情应用@@或@@智能物联设备@@，将广大民众@@、企业@@和@@社会@@组织@@分享@@的数据@@汇总在@@政务@@协@@同@@@@平台@@上@@，充分利用@@社会@@中大数据@@@@资源的潜在@@价值@@，提升治理主体@@参与@@@@公共事务的能力@@。政府@@机关不必再像以@@往一样通过人工采集数量庞大的社会@@数据@@@@。网络和@@大数据@@@@技术可以@@帮助决策者掌握社会@@信息和@@民生诉求@@，了解哪个地方@@、哪个领域的问题多@@，从而@@督促相关单位快速回应民意@@。

　　III型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@通过政务@@协@@同@@@@平台@@的标准流程和@@专属接口整合@@零散业务@@、简化审批@@业务@@，突破业务办理的时空限制@@，促进@@不同@@部门@@、不同@@层级和@@不同@@区域政府@@间的信息共享或@@传递@@，实现@@“一网通办@@”，“让群众少跑腿@@，让数据@@多跑路@@”。在@@统一平台@@的协@@调@@下@@，掌握私有数据@@的各政府@@部门只需使用专属接口@@，按标准流程回复相关信息@@、提供查询结@@果即@@可@@，不必和@@其他部门共享原始数据@@@@。

　　IV型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@通过政务@@协@@同@@@@平台@@的专属群组@@（或@@应用@@程序接口@@）为多元治理主体@@提供沟通渠道@@，降低治理过程中的信息不对称@@，促使各方发挥比较优势解决公共问题@@。平台@@一方面能够实现@@政府@@与@@社会@@的双向信息交流@@，让政府@@更准确地了解民意@@，更有效地回应民众需求@@；另一方面也能够实现@@广大社会@@主体@@之间的信息流动@@，鼓励有需求的各方充分讨论@@@@，共同@@参与@@@@治理@@活动@@。

　　因此@@，以@@政务@@协@@同@@@@平台@@为核心的数字化协@@同@@@@治理@@@@模式不仅可以@@促进@@政府@@内部协@@同@@@@@@，打破时空限制@@（I型@@），简化业务流程@@（III型@@）；还可以@@促进@@政府@@外部协@@同@@@@@@，扩展治理范围@@（II型@@），实现@@多元互动@@（IV型@@），有利于达成复杂的协@@同@@@@治理@@目标@@。从行政效率的角度来看影响机制@@，I型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@提升的是政府@@内部行政资源的利用@@效率@@，可用单位时间内处理行政事务的工作量来衡量@@。II型@@提升的是政府@@外部社会@@资源的利用@@效率@@，可用单位时间内处理社会@@信息的工作量来衡量@@。III型@@提升的是政府@@整体效率@@，即@@通过要素组合产生的行政资源利用@@效率@@，同@@样可由单位时间内处理行政事务的工作量来度量@@。IV型@@则是对政府@@内部效率@@、外部效率和@@整体效率的全面提升@@。

　　数字化协@@同@@@@治理@@@@多变案例分析@@

　　下文采用多变案例研究方法@@（diverse case study）说明数字化协@@同@@@@治理@@@@的四种模式及其效能@@。作为描述性案例研究方法之一@@，多变案例研究不以@@因果推断为目的@@，而@@是通过考察每个类别中的典型@@案例展示一个概念的多样性@@。［52］比如@@，阿尔蒙德和@@维巴对五个国家政治态度的经典研究就应用@@了多变案例研究方法@@，描述了三种不同@@的政治文化理想类型@@@@。本文在@@实地调研的基础上从企业@@内部资料和@@媒体公开报道中收集了@@96个政务@@协@@同@@@@平台@@案例@@，层级上至全国人大@@、国务院@@，下至街道@@、乡镇@@，涉及@@21个省@@、市@@、自@@治区@@，横跨三农@@、城建@@、政法@@、产业@@、社保@@、市@@场监管等@@多个业务领域@@。这些案例既有@@“城市@@大脑@@”这样的信息化体系@@，也有客户端这样的应用@@程序@@，还有数据@@共享交换平台@@这样的数字底座@@。案例在@@功能@@、数据@@来源@@@@、数据@@共享方式等@@属性方面也存在@@差异@@，但不一定能代表所有的政务@@协@@同@@@@平台@@@@。不过这并不影响多变案例研究的开展@@，因为此研究设计的主要目标是对数字化协@@同@@@@治理@@@@的各个模式进行描述性分析@@，而@@不是正式建立其与@@治理绩效的相关性或@@因果关系@@。由于不需要对案例进行对照比较@@，我们先尽可能多样化地收集政务@@协@@同@@@@平台@@案例@@，然后根据参与@@@@复杂度和@@相互依赖@@@@@@度的高低对这些案例进行了划分@@，穷尽所有四种数字化协@@同@@@@治理@@@@模式@@。对于同@@属一个类型@@的多个案例@@，我们从中挑选出用户数量多或@@社会@@影响力大的典型@@案例@@，更详细地分析数字化协@@同@@@@治理@@@@机制@@。

　　1 / I型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@案例@@（低参与@@@@@@-低依赖@@@@）

　　政务@@协@@同@@@@平台@@为政府@@工作人员提供了允许多方同@@步使用的办公工具@@，通过数字化应用@@的互操作性促进@@标准化协@@调@@@@，提升政府@@内部办公效率@@。“粤政易@@”是广东省第一@@个全省统建的移动办公@@平台@@@@，集成了数字云盘@@、问卷调查@@、在@@线文档@@、视频会议等@@集约@@化应用@@@@，面向全省公职人员提供跨部门@@、跨地区的日常公务功能@@。利用@@“粤政易@@”平台@@，各地公务员可随时完成公文流转@@、审核文件@@、跟进督办等@@工作@@，只需完成各自@@任务@@，无需交流互动@@，就可与@@其他部门共享合作@@结@@果@@。比如@@，当需要征求意见@@、收集信息或@@进行考试测评时@@，专业在@@线问卷调查@@系统可在@@不同@@终端实现@@同@@一份问卷的图文编辑@@、数据@@统计@@。在@@线文档@@允许多人实时编辑@@，在@@多地多端进行文件共享@@、编辑与@@管理@@。数字云盘还可满足政府@@部门文件云端存储@@、多端同@@步@@、远端在@@线预览等@@功能@@，支持多级目录及授权@@，提升政府@@公文传递的效率@@。这些办公应用@@都能够减少多元治理主体@@投入在@@传输与@@更新文件上的@@时间@@。自@@2019年试运行以@@来@@，“粤政易@@”已全面覆盖广东省@@21个地市@@@@，为逾@@150万名用户@@、11万个组织开通账户@@，接入政务@@应用@@@@600多项@@@@，累计交换公文达@@350万份@@，公文处理时长比之前缩短超过@@40%。

　　此外@@，“粤政易@@”上的@@“一网统管@@”、“综合治理@@”等@@行业应用@@突破了桌面办公的空间@@限制@@，方便基层公务人员实现@@移动化办公@@，切实减轻了工作负担@@。以@@“智慧公安@@”应用@@为例@@，移动警务平台@@将人口@@、车辆等@@各类信息库与@@身份认证等@@功能集成到一起@@，可完成移动执法办案@@、现场业务办理@@、远程治安防控等@@便民利民工作@@。对于有大量外勤工作的警务人员而@@言@@，收发公文以@@往需要出勤后回到办公室利用@@公安网电脑才能完成@@。在@@使用了@@“互联网@@+移动办公@@”平台@@后@@，民警不再需要重复上报多个系统@@，晚上@@8点后处理的公文也增加了两倍多@@。在@@类似这种@@“低参与@@@@@@-低依赖@@@@”的情景中@@，公务人员使用数字平台@@上封装好的通用工具实现@@同@@步协@@作@@@@，提升了政府@@内部的资源利用@@效率@@。

　　2 / II型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@案例@@（高参与@@@@@@-低依赖@@@@）

　　政务@@协@@同@@@@平台@@不仅可以@@提升公务效率@@，也有利于基层治理@@。大到跨国企业@@集团@@，小到平常百姓家@@，都可以@@利用@@数字化手段为社会@@治理作出各自@@的贡献@@。例如上海市@@江苏路街道作为国家智慧健康养老应用@@示范街道@@，为辖区内的@@1200余名独居老人在@@家中配备了智能门磁@@、智能水表等@@装备@@。人工智能@@系统一旦监测到老人连续多日不用水@@、不出门@@，就会推送消息给居委会干部@@，便立即@@有工作人员致电或@@上门探访@@，为独居老人提供全方位的安全保障@@。据媒体报道@@，江苏路街道已经实现@@了社区@@99%的事项@@@@都在@@基层得到高效处置@@。

　　大量用户需要共享获取或@@处理信息的工具@@，但相互之间又不需要传递或@@交换信息@@，诸如此类的@@II型@@（高参与@@@@@@-低依赖@@@@）协@@同@@@@情景还有很多@@。比如@@，我国第七次@@人口普查就首次@@采用了电子化方式开展登记@@。全国多级普查机构@@、约@@700万普查员通过企业@@微信接受组织管理@@、培训交流@@、传达任务@@、采集信息@@。普查对象可以@@自@@行使用微信小程序在@@扫码确认后自@@主填报@@，完成数据@@上报@@。依托腾讯云大数据@@@@@@、云计算@@、人工智能@@、安全等@@核心技术和@@能力@@，基于企业@@微信和@@微信之间的融合互通@@，电子化普查大大提升了信息采集@@、录入以@@及计算的效率@@，节约@@了人力@@、物力@@。与@@2010年全国第六次@@人口普查的纸表入户登记方式相比@@，电子化普查不仅将登记时间缩小至@@20分钟以@@内@@，还降低了后期数据@@处理的难度@@。

　　随着人工智能@@和@@物联网技术在@@农业@@、工业@@、交通@@、医疗等@@诸多领域的普及@@，平台@@化可以@@让存在@@集成依赖@@@@的多元主体@@通过智能物联实现@@一致行动和@@标准化协@@调@@@@，提升政府@@利用@@社会@@资源的效率@@。使用智能物联设备和@@自@@动分析模块之后@@，政府@@不再需要投入大量的人力资源去实地掌握民生情况@@，也避免了基层业务员为多个部门重复采集数据@@@@。

　　3 / III型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@案例@@（低参与@@@@@@-高依赖@@@@）

　　III型@@协@@同@@@@治理@@@@主要存在@@于序贯依赖@@@@或@@互惠依赖@@@@的政府@@条块之间@@。以@@往各部门之间存在@@协@@同@@@@困难@@，主要原因在@@于不愿共享私有数据@@@@。数字化协@@同@@@@平台@@为相互依赖@@@@的部门制定了标准化的业务流程@@，允许各部门利用@@专属接口提供经过内部处理的信息@@，而@@不需要交出原始数据@@后再进行汇总和@@运算@@。这种数据@@处理模式可以@@减轻治理主体@@因数据@@共享而@@产生的疑虑@@，促进@@了政府@@内部的计划协@@调@@和@@调试协@@调@@@@，提升政府@@整体效率@@。

　　III数字化协@@同@@@@治理@@@@最典型@@的案例当属跨部门审批@@@@。通过优化行政审批@@流程来整合@@多部门业务@@，政务@@大厅的@@“一站式服务@@”让民众享受到@@“只进一扇门@@、办完所有事@@”的满足感@@。利用@@上海市@@@@“一网通办@@”移动端@@乐动安卓app 软件@@——“随申办@@”，用户甚至不必再去政务@@大厅@@，只需掏出手机就能随时随地办理各类@@乐动安卓app 事项@@@@，享受政府@@的@@“上门服务@@”。再比如@@广东省的@@“粤省事@@”应用@@，依托微信集成高频民生服务@@，覆盖公安@@、人社@@、教育@@、税务等@@近@@1190项@@高频民生服务@@，其中@@“零跑动@@”事项@@@@983项@@，业务量突破@@10亿@@。为优化营商环境@@@@，广东省还打造了专门面向全省@@1200万商业主体@@的移动@@乐动安卓app 平台@@“粤商通@@”。该平台@@以@@企业@@全生命周期@@、项@@目投资@@、政策服务三个政企交互的关键环节作为切入点@@，从申办@@、审批@@、监管三个方面打破信息壁垒@@，整合@@服务事项@@@@@@，优化办事流程@@，形成了@@“横向到边@@、纵向到底@@”的工程建设项@@目审批@@管理系统@@，提供企业@@开办@@、经营许可@@、清缴税款@@、出口退税@@、商业补贴等@@@@275项@@高频事项@@@@服务@@，实现@@了统一受理@@、并联审批@@@@、实时流转@@、跟踪督办的一站式电子化办理@@。民众过去奔波于各政府@@部门之间办理手续@@，如今使用政务@@协@@同@@@@平台@@即@@可随身办理相互关联的跨部门手续@@，切实改善了整个社会@@的民生和@@营商环境@@@@。

　　类似的例子还存在@@于政法@@系统中@@。由于涉及@@多个政府@@组成部门@@，且各部门间的业务耦合度高@@，政法@@系统内部需要数据@@互联以@@及整体规划@@。智慧政法@@系统以@@云计算@@@@、大数据@@@@、智能化为支撑@@，利用@@分层解耦的方法提取总体业务逻辑@@，对公检法@@、综合治理@@以@@及信访等@@机构的功能分别进行封装@@，并按照统一的标准通过数字底座进行数据@@传输@@。I型@@协@@同@@@@案例中提到的@@“智慧公安@@”仅是智慧政法@@信息化体系架构中的一个模块@@，在@@协@@同@@@@基座上与@@法院@@、检察院@@、基层治理单元互通有无@@，为建设@@“平安中国@@”提供数字化保障@@。

　　政务@@协@@同@@@@平台@@不仅通过流程优化促进@@计划协@@调@@@@，还提供通用信息沟通工具加强调试协@@调@@@@。比如@@，组织通讯录是根据政府@@组织架构建立的电子化通讯录@@，可以@@缩短搜寻联系人的时间@@，提升沟通效率@@。当遇到特殊情况时@@，公务员可以@@利用@@组织通信录找到其他部门的相关负责人@@，确认政策的准确内容和@@适用范围@@，及时为公众答疑解惑@@。此外@@，政务@@微信@@中的@@“工作圈@@”可用于分享@@工作经验@@、展示工作成果@@，还可以@@随时掌握领导工作动态@@，学习最新的上级精神@@，并与@@同@@事交流心得体会@@。总之@@，在@@“低参与@@@@@@-高依赖@@@@”的情形下@@，平台@@化让政府@@部门通过标准业务流程@@、专属数据@@接口和@@通用信息沟通渠道实现@@了计划协@@调@@和@@调试协@@调@@@@，增强了政府@@的整体运行效率@@。

　　4 / IV型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@案例@@（高参与@@@@@@-高依赖@@@@）

　　IV型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@发生于政府@@@@、企业@@与@@公众多方存在@@序贯依赖@@@@或@@互惠依赖@@@@的场景中@@。不仅政府@@依靠企业@@@@、公众提供的政策执行结@@果@@、社会@@环境变化等@@准确信息进行公共决策@@，企业@@、公众也依赖@@于政府@@和@@其他企业@@或@@个人提供的信息组织自@@己的生产与@@生活@@。但大量参与@@@@者的存在@@可能会导致集体行动的困境或@@者资源分配的不均@@，这就要求多方深入沟通@@、相互协@@调@@@@、互利互惠@@，才能形成良好的协@@同@@@@治理@@效果@@。

　　政务@@协@@同@@@@平台@@恰恰可以@@起到统筹协@@调@@的作用@@，协@@助@@社会@@治理@@。比如@@在@@应急管理场景中@@，政府@@决策需要在@@短期内汇总基层信息@@，协@@调@@多方行动@@，指挥紧急救援@@。广州建设的@@“穗智管@@”城市@@运行管理中枢政务@@平台@@依托腾讯城市@@体征监测平台@@@@，综合利用@@各类网络信息资源@@，汇聚各部门的业务数据@@@@，实现@@多级多部门联动@@。在@@汛期到来时@@，“穗智管@@”的应急指挥调度应用@@整合@@了安全生产@@、气象@@、水务@@、地质@@、舆情等@@监测数据@@@@，对珠江潮位进行实时监控@@。一旦接到预警信号@@，政府@@即@@可调取现场视频确认险情@@，即@@刻启动应急预案@@，快速调度装备@@，发布紧急通知@@。在@@“720”郑州特大暴雨的危机中@@，一份由数千名志愿者@@在@@腾讯文档上合力编辑的@@“救命文档@@”为身处危情中的人们发出了求救信号@@、避险地点和@@漏电警告@@。这一公众自@@发创建的应急平台@@不仅给官方救援队提供了准确的信息@@，也给广大市@@民组织互助自@@救提供了宝贵的机会@@。

　　IV型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@的另一个重要应用@@场景是基层社区网格化治理@@。在@@新冠肺炎疫情期间@@，基层社区网格员依托企业@@微信为居民推送防疫相关政策和@@知识@@；与@@此同@@时@@，居民通过个人微信及时向网格员汇报健康信息@@。这种双向的交流互动有助于各地政府@@快速掌握基层情况@@，有针对性地布置防疫工作@@，在@@控制病毒扩散的情况下把防疫措施对社会@@正常运行的影响降到最小@@，提升社会@@资源利用@@率@@。

　　在@@疫情防控常态化后@@，这种基于微信群组的网格化治理体系也被固定下来@@，广泛应用@@于一般的基层治理场景中@@。政务@@微信@@、企业@@微信和@@个人微信三端融合@@，打通了政府@@@@、企业@@和@@居民个人的沟通渠道@@，完整地反映了数字化协@@同@@@@治理@@@@提升政府@@效率的多种机制@@。群众只要有疑问@@、诉求或@@建议@@，就可以@@通过微信里的社区服务群联系到社区专属的网格员或@@辅警@@，有时通过群友之间互助就可以@@解决问题@@，提升政府@@内外的资源利用@@率@@。基层工作者在@@企业@@微信中有官方认证的实名身份@@，通过添加居民个人微信或@@加入居民微信群与@@群众沟通@@，宣传解读最新政策@@、快速掌握社情民意@@、就地化解矛盾纠纷@@、打击违法犯罪@@。他们还可以@@组织开展群内网上评议或@@投票@@，鼓励居民参与@@@@社区事务决策@@，提高居民的主人翁意识@@，提升社区的整体治理效率@@。

　　基于微信的协@@同@@@@平台@@已经成为多地政府@@构建共建@@、共治@@、共享社会@@治理格局的必要工具@@。如图@@2所示@@，社区专属网格员统筹负责特定社区群组的信息上传下达@@，街道职能专员负责多个网格的特定问题@@，从而@@实现@@多方响应的基层治理机制@@。利用@@此类协@@同@@@@平台@@@@，基层政府@@实现@@了与@@社区和@@社会@@组织@@的高效联动@@，既促进@@了社区服务团队@@（包括网格员@@、志愿者@@、物业公司@@、业委会@@、社区民警@@、社区医生等@@@@）的内部协@@同@@@@@@，也促进@@了更大范围的@@“共同@@生产@@”，达到@@“协@@同@@@@增效@@”的理想均衡@@。综上所述@@，平台@@化在@@@@“高参与@@@@@@-高依赖@@@@”的情境中通过融合多元信息来源@@实现@@了数字化调试协@@调@@@@，全面提升治理效率@@。

　　结@@  论@@

　　数字技术不仅能给政府@@和@@社会@@赋予强大的治理能力@@，更重要的是能通过平台@@化让政府@@与@@社会@@实现@@高度协@@同@@@@@@。本文首先@@明确了协@@同@@@@所涵盖的@@“多元参与@@@@@@”和@@“相互依赖@@@@”两个关键属性@@，并在@@此定义的基础上提出了协@@同@@@@治理@@的类型@@学分析@@@@框架@@。接着@@，本文将平台@@化思维引入该理论@@框架@@，分析了数字平台@@技术提升协@@同@@@@治理@@效能的机制@@。最后@@，本文运用多变案例分析方法具体说明了各类数字化协@@同@@@@治理@@@@在@@突破数字政府@@@@效率瓶颈中的价值@@。广泛的实践经验表明@@，数字化协@@同@@@@治理@@@@改变了过去政府@@主导的社会@@管理模式@@，通过标准化和@@模块化促进@@多元主体@@参与@@@@协@@同@@@@治理@@@@。

　　数字化协@@同@@@@治理@@@@的本质是平台@@化治理@@。数字平台@@是协@@同@@@@治理@@的一种实现@@机制@@，为多元治理主体@@互动提供了灵活的场所和@@便捷的工具@@。不仅如此@@，数字平台@@更是一种能够促进@@协@@同@@@@治理@@的制度性安排@@，为多元治理主体@@发挥主观能动性@@指出了新方向@@。组织重构和@@数据@@整合@@并不是协@@同@@@@治理@@的唯一路径@@，基于各治理主体@@的相互依赖@@@@性设立互动规则也可以@@实现@@协@@同@@@@治理@@@@。数字平台@@就像一座桥梁连接起@@“信息孤岛@@”，而@@不是试图重构整个信息系统的地貌@@。

　　因此@@，本文的现实意义在@@于提出了一套不同@@于整体政府@@理论@@的平台@@化思路来推动今后的数字政府@@@@建设@@。当数字政府@@@@实践者在@@遇到信息收集和@@处理的瓶颈时@@，可以@@考虑从技术层面提升政府@@内外的资源使用效率@@，促进@@I型@@和@@@@II型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@。这两类基于集成依赖@@@@的数字化协@@同@@@@治理@@@@模式要求明确政府@@各有关部门和@@社会@@治理主体@@的需求@@，运用同@@步技术解决在@@线协@@作@@的冲突问题@@，利用@@物联网@@、人工智能@@等@@前沿技术解决线上线下的融合问题@@，激活尚未得以@@充分利用@@的数据@@资源@@。当政府@@@@部门间的信息传导和@@业务交流出现瓶颈时@@，III型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@的价值在@@于推动计划协@@调@@和@@调试协@@调@@@@，通过在@@数字平台@@上集成功能模块@@，对存在@@序贯依赖@@@@或@@互惠依赖@@@@的业务进行统一的管理和@@维护@@，让治理主体@@在@@不放弃数据@@所有权@@、不改变组织结@@构的情况下实现@@信息共享@@、业务协@@同@@@@@@。当政府@@@@与@@社会@@之间或@@社会@@群体之间的信息传导和@@沟通交流出现瓶颈时@@，政府@@可利用@@数字平台@@为来自@@不同@@制度背景@@、遵循不同@@组织规则的众多治理主体@@提供标准化的沟通渠道@@，让广大民众也能够与@@政府@@一起协@@同@@@@创造公共价值@@，促进@@全社会@@信息资源的共享@@，实现@@IV型@@数字化协@@同@@@@治理@@@@@@。

　　本文对@@数字化协@@同@@@@治理@@@@进行了初步的概念探索和@@类型@@学分析@@，但不足之处在@@于现有分析仍以@@描述性为主@@，还没有正式建立数字化协@@同@@@@与@@治理效率的因果关系@@。数字平台@@在@@多大程度上可以@@提升行政效率@@？哪些数字平台@@更有利于提升哪方面的行政效率@@？这些问题都需要在@@今后继续研究@@。

　　此外@@，进一步提升数字政府@@@@的效率@@需要实现@@更大范围和@@更深层次@@的协@@同@@@@治理@@@@，这也离不开组织制度的变革@@。协@@同@@@@与@@重构@@这两种数字政府@@@@建设思路并不是相互冲突的@@，而@@可能是相辅相成的@@。数字化协@@同@@@@治理@@@@一方面要求政府@@秉持对新兴技术开放的态度@@，积极地参与@@@@信息共享@@；另一方面也要求社会@@主体@@踊跃地投入到共治@@网络之中@@，为集体利益作出各自@@的贡献@@。如何激励政府@@与@@社会@@主体@@更积极地参与@@@@数字化协@@同@@@@治理@@@@是值得研究的制度性问题@@。当政府@@@@、社会@@与@@市@@场之间形成良性互动@@，个体以@@集体利益为重@@，集体保障个体权利@@，数字化协@@同@@@@治理@@@@的价值就能够得到最大程度的发挥@@，推动我国治理能力和@@治理体系的现代化@@。

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