中国数字营商环境@@法治化建设的@@实践反思@@与@@优化@@

　　一@@、数字营商环境@@法治化的@@中国实践@@

　　（一@@）数字营商环境@@的@@国家立法保障@@

　　近年@@来@@，中国将实现营商环境@@的@@市场化@@、法治化和国际化作为建设目标@@。新近数字领域的@@国家立法为数字营商环境@@提供了良好的@@法治保障@@。中国从数字经济@@细分领域入手@@，对涉及数字用户@@权益@@@@、网络行为@@、数字市场监管@@等@@问题@@进行专项立法@@，在法律层面形成了以@@@@《中华人民共和国网络安全@@@@法@@@@》(以@@下简称@@《网络安全@@@@法@@》)为指引@@，以@@《中华人民共和国电子商务@@法@@@@》(以@@下简称@@《电子商务@@法@@》)、《中华人民共和国数据@@安全@@@@法@@@@》(以@@下简称@@《数据@@安全@@@@法@@》)、《中华人民共和国个人信息保护@@法@@@@》(以@@下简称@@《个人信息保护@@法@@》)为核心@@，以@@《中华人民共和国密码法@@@@》(以@@下简称@@《密码法@@》)、《中华人民共和国电子签名法@@@@》(以@@下简称@@《电子签名法@@》)及其他部门法@@“数字条款@@”为细化补充的@@数字法律体系@@@@。具言之@@，2017年@@颁布的@@@@《网络安全@@@@法@@》为中国网络安全@@@@发展制定了一@@系列准则@@，是@@中国网络法治化发展的@@导向标@@；2018年@@颁布的@@@@《电子商务@@法@@》保障电子商务@@各方参与@@主体@@合法权益@@、规范电子商务@@行为@@、维护电子商务@@市场公平竞争@@秩序@@，解决@@数字营商环境@@建设中的@@平台@@用户@@责任@@、数字用户@@权益@@保护@@、在线平台@@监管@@@@、数字市场公平竞争@@等@@@@问题@@@@；2019年@@《密码法@@》填补了中国数字密码立法领域的@@空白@@，是@@区块链@@、大数据@@@@、人工智能@@、电子货币等@@加密产业的@@@@“密码基本法@@”；2019年@@修订@@的@@@@《电子签名法@@》进一@@步放宽了电子签名的@@适用条件@@，丰富电子签名的@@应用场景@@，满足了数字营商环境@@整体建设需求@@；2021年@@《数据@@安全@@@@法@@》与@@《个人信息保护@@法@@》的@@颁布为数据@@安全@@@@@@、个人信息保护@@、数据@@使用@@等@@数字营商环境@@建设的@@核心问题@@制定了相应准则@@。而除@@现有六部数字立法外@@@@，原有部门法的@@制定@@、修订@@工作也给予数字经济@@前所未有的@@关注@@@@：《中华人民共和国消费者权益保护法@@》(修订@@)、《中华人民共和国刑法修正案@@(九@@)》《中华人民共和国反不正当竞争法@@》《中华人民共和国著作权法@@》《中华人民共和国专利权法@@》《中华人民共和国民法典@@》(人格权编@@)等@@相继补充了有关个人信息保护@@@@、数据@@安全@@@@、网络安全@@@@、电子商务@@、公平竞争@@等@@@@“数字条款@@”，更好发挥出各领域立法在营商环境@@数字化转型@@中的@@规则效用@@。

　　国家营商环境@@专门立法顺应了中国营商环境@@建设的@@数字化转型@@需求@@。2019年@@颁布的@@@@《优化营商环境@@条例@@》使中国成为全球首个以@@国家层面制定优化营商环境@@专门行政@@法规的@@国家@@，该条例将党的@@十八大@@、党的@@十九@@大@@、党的@@二@@十大以@@来中国深化@@“放管服@@”改革和优化营商环境@@的@@成功做法和实践经验制度化@@，将优化营商环境@@工作全面纳入了法治化轨道@@，成为中国地方制定优化营商环境@@细则的@@指引@@。该条例对数字营商建设的@@关键性问题@@作一@@系列规定@@，如第@@37条规定@@“国家加快建设全国一@@体化在线@@乐动安卓app 平台@@，推动@@乐动安卓app 事项在全国范围内实现@@‘一@@网通办@@’”。在税务方面@@，提出@@“税务机关应当精简办税资料和流程@@……加大推广使用电子发票的@@力度@@，逐步实现全程网上办税@@，持续优化纳税服务@@”；在监管@@执法方面@@，提出@@“充分运用互联网@@@@、大数据@@@@等@@技术手段@@，依托国家统一@@建立在线监管@@系统@@”，等@@。2021年@@1月@@，中共中央@@、国务院印发@@《法治政府@@建设实施纲要@@(2021—2025年@@)》，提出@@了要加强信息技术领域立法@@，及时跟进研究数字经济@@@@、大数据@@@@、云计算@@等@@数字法律制度@@，抓紧补齐数字立法短板的@@整体要求@@，对完善数字营商环境@@的@@法治工作作出了部署@@，在第@@6条指出要@@“持续优化法治化营商环境@@@@……深入实施@@《优化营商环境@@条例@@》。及时总结各地优化营商环境@@可复制可推广的@@经验做法@@，适时上升为法律法规制度@@……”，将数字立法完善与@@数字营商环境@@建设纳入统一@@轨道@@。2021年@@3月@@与@@@@12月@@发布的@@@@《“十四@@五@@”规划和@@2035年@@远景目标纲要@@》《“十四@@五@@”数字经济@@发展规划@@》再次@@强调数字领域的@@机制体制改革@@，指出要加强重点领域与@@新兴领域的@@立法工作@@，通过立改废释纂并举的@@方式完善中国数字法律体系@@@@，促进数字经济@@规范发展@@。可以@@看出@@，中国已在国家层面对数字经济@@相关立法与@@制度改革工作做出全面部署@@，数字营商环境@@法治化建设成为新发展阶段法治建设重点工作之一@@@@，数字法治发展进入@@“快车道@@”。

　　（二@@）地方营商环境@@条例中的@@@@“数字条款@@”

　　自@@《优化营商环境@@条例@@》及相关政策文件颁布后@@，中国各省市陆续开展区域内优化营商环境@@的@@行政@@立法工作@@。截至@@2022年@@1月@@，全国共有@@14个省@@、自@@治区@@，4个直辖市@@，7个地级市@@，2个经济特区发布了优化营商环境@@的@@地方条例@@；2个省@@发布了数字经济@@促进条例@@；8个省@@、2个直辖市@@发布了数据@@条例@@或大数据@@@@发展条例总结中国现有地方营商环境@@条例中的@@@@@@“数字条款@@”，可归纳出以@@下特点@@：一@@是@@@@普遍以@@@@DB项目@@、《优化营商环境@@条例@@》为立法参照@@，主推@@DB指标的@@数字化改革@@。大多数地方条例按@@DB项目@@中的@@企业全生命周期演进流程@@，对应制定了政府@@为企业开办@@、企业运行@@、企业采购@@、企业注销等@@事项提供数字化服务的@@计划@@，以@@此来提升营商环境@@的@@数字化水平@@。该举实则顺应了@@BEE项目@@的@@指标数字化评价的@@变化@@，为适配@@BEE指标提供良好基础@@。但现有地方条例对于@@DBI指数等@@数字营商环境@@专门评价指数的@@关注@@度总体较低@@，尚未作出特别调整@@，部分数字化举措缺乏前瞻@@，技术手段占据主导而法治化要素相对不足@@，可能无法适应国际高标准评价要求@@。二@@是@@@@注重平台@@建设@@，重点打造@@“一@@网通办@@”的@@乐动安卓app 平台@@。各地方条例基本明确了@@“通过互联网@@@@、云计算@@、大数据@@@@、区块链等@@现代化技术手段的@@运用来提升行政@@服务效率@@和水平@@……”的@@平台@@建设目标@@，并将囊括了税务@@、社会信用@@信息共享@@、口岸@@“单一@@窗口@@”服务等@@不同平台@@的@@一@@体化@@乐动安卓app 平台@@(体系@@)作为平台@@建设重点@@。三@@是@@@@以@@营造公平竞争@@@@、准入便利@@的@@市场环境为目标@@，对新兴产业实行包容@@审慎@@监管@@@@。各地普遍鼓励@@外@@商对数字领域进行投资@@，鼓励@@创新发展@@，落实市场准入负面清单@@、政府@@权责清单等@@清单制度@@，对数字经济@@新兴产业出台了一@@系列激励保障政策@@，并在市场监管@@层面主推@@告知承诺制@@、事中事后监管@@@@、审慎包容@@监管@@@@、运用数字监管@@手段实现非现场监管@@等@@多种监管@@措理念@@、措施@@，给予数字产业@@“监管@@容错@@@@”。四@@是@@重视数字司法@@@@、智慧司法@@的@@建设工作@@。部分地方条例引入数字检察院@@、数字法院建设计划@@，倡导新技术与@@司法@@工作的@@深度融合@@，旨在构建系统化@@、数字化的@@争议解决@@方案@@，提升数字营商环境@@的@@司法@@保障水平@@。

　　二@@、中国数字营商环境@@法治化建设的@@实践反思@@

　　中国数字营商环境@@法治化建设业已形成@@“数字法律保障@@+行政@@法规细化@@+地方制度多元补充@@”的@@法治支撑体系@@@@，部分国家与@@地方实践已为适配@@@@BEE项目@@指标提前打好基础@@，但对标国际标准@@，部分环节仍存有不足@@，重点问题@@突出@@，亟待进一@@步完善@@。

　　（一@@）数据@@治理@@规则体系@@不完备@@

　　从地方层面看@@，当前@@仅@@江苏省@@、陕西省@@、山西省等@@少数地方营商环境@@条例中对数据@@治理@@问题@@作出了规定@@，绝大部分省市尚未在各自@@营商环境@@条例中明确@@、或是@@另行出台地方数据@@治理@@规则@@。现有的@@地方营商环境@@条例中的@@@@@@“数据@@规则@@”在内容制定上也普遍较为模糊@@，仅@@对数据@@共享@@、数据@@保护@@、合法使用与@@过失追责等@@问题@@作原则性规定@@，且往往仅@@涉及政务@@@@、金融@@、司法@@等@@部分公共数据@@@@，尚未形成@@“大数据@@@@”框架下的@@公私数据@@统一@@治理模式@@。从国家层面看@@，中国在数据@@方面的@@立法也相对较为薄弱@@，除@@2021年@@颁布的@@@@《数据@@安全@@@@法@@》外@@，尚无其他数据@@专门规制立法@@，对国际评价指标所重视的@@数据@@的@@合理使用@@、隐私保护@@、分类保护@@、跨境流动@@、治理标准等@@核心问题@@尚未形成@@规范体系@@@@，与@@数据@@治理@@相关的@@基础设施建设@@、行政@@审批流程@@、争议解决@@方式@@、实施载体治理@@、跨部门跨区域协作等@@各实施发展环节亦有待国家高质量立法跟进@@。

　　（二@@）数字平台@@治理@@规则体系@@不健全@@

　　一@@是@@@@ 平台@@建设孤立复杂@@，缺乏融合性@@。由于缺乏对平台@@建设的@@全国性@@、系统化的@@实施规划@@，当前@@各地平台@@建设计划纷繁复杂@@，前期普遍以@@@@DB指标为参照@@，对金融@@@@、税收@@、信用@@、司法@@、支付@@、出行@@、物流@@、医疗@@、教育等@@诸多领域分类进行平台@@化构建@@。除@@政务@@平台@@@@、税务平台@@@@、公共信用@@平台@@@@等@@国家所倡导的@@@@“大平台@@@@”建设较有统一@@性外@@@@，各地往往还从自@@有实践与@@需求出发建立了一@@系列地方平台@@@@，如重庆的@@@@“渝快办@@”乐动安卓app 平台@@、青海省的@@对外@@贸易交流平台@@等@@@@。平台@@丰富固然有其优越性@@，但考虑到跨省融合@@、全国平台@@一@@体化等@@远期目标时@@，又恐有@@“重复建设@@”“平台@@不兼容@@”等@@问题@@发生@@。此外@@@@，平台@@非开源@@、平台@@管理机制混乱@@、横向协作机制不健全等@@诸多现实问题@@@@，同样也给未来@@平台@@融合工作带来挑战@@。

　　二@@是@@@@ 平台@@相关规制立法缺位@@。有如前述@@，各国际数字营商环境@@评价指标对种类丰富的@@平台@@提出@@了法治化要求@@，这些要求不但包含@@“厘清平台@@责任@@、加强平台@@用户@@权益@@保护@@、规范平台@@市场秩序@@”等@@共性要素@@，也包含对支付@@平台@@@@、信用@@平台@@@@、电子商务@@平台@@@@等@@较大规模平台@@法治化的@@单独要求@@。中国尚无法完全满足这些指标要件@@。一@@方面@@，与@@快速发展的@@平台@@经济相比@@，中国平台@@法治建设存在一@@定的@@滞后性@@，平台@@立法分散缺位@@，仅@@《电子商务@@法@@》一@@法尚无法解决@@平台@@治理@@所遇及的@@反垄断@@、税收@@、隐私保护@@、信用@@欺诈@@、劳工权益保护等@@@@“痛点@@”问题@@。关联立法尚未形成@@治理合力@@，平台@@乱象频发@@；另一@@方面@@@@，平台@@治理@@机制体制尚不健全@@，尚未实现平台@@的@@分级分类治理@@，对较大规模平台@@的@@法治调整不足@@，监管@@迟滞能效较差@@，亟待平台@@治理@@模式的@@更新与@@规则体系@@的@@升级@@。

　　（三@@）监管@@的@@数字化法治化程度不足@@

　　一@@是@@@@ 对数字产业的@@监管@@能力相对不足@@。国际数字营商环境@@评价指标普遍对经济体数字市场监管@@能力提出@@较高要求@@，准入便利@@、公平竞争@@、监管@@高效的@@数字市场环境受指数青睐@@。为鼓励@@新兴数字产业发展@@，中国在立法上确立了@@“包容@@审慎@@”的@@监管@@原则@@，这为中国一@@些数字创新走在全球前列创造了良好市场环境@@，但搜索@@引擎误导@@、网贷平台@@暴雷@@、电子商务@@平台@@@@“二@@选一@@@@”等@@问题@@的@@出现@@，也揭示出中国对数字产业的@@监管@@能效不足@@、监管@@力度不够@@、监管@@反应迟滞等@@突出问题@@@@@@。从实践中看@@，当数字产业产生新问题@@@@，行政@@、司法@@力量的@@介入往往采取专项行动@@，常有@@“急刹车@@”“一@@刀切@@”的@@做法@@，不利于产业健康发展@@，易产生监管@@抑制性@@。且对@@“鼓励@@、容错@@、包容@@”的@@界限与@@限度@@，当前@@立法也没有给出清晰界定@@，常伴有自@@主性与@@随意性@@，易造成监管@@失灵@@。

　　二@@是@@@@ 数字监管@@技术的@@运用不足@@。国际数字营商环境@@评价指标倡导经济体监管@@的@@数字化转型@@@@，鼓励@@新技术在监管@@过程中的@@运用@@，但中国当前@@仅@@在部分省市推行@@“互联网@@+监管@@”、非现场监管@@等@@新型监管@@模式@@，大数据@@@@、人工智能@@、监管@@沙箱等@@数字技术在市场监管@@的@@运用整体较为不足@@，传统监管@@模式占据主流@@。三@@是@@@@监管@@职责划分不清@@。截至@@2020年@@底@@，中国已建立@@14个省@@级@@、12个地市区级大数据@@@@管理局@@，但从各地营商环境@@条例等@@规定上看@@，仅@@有江苏省等@@少数地方在其条例内载明@@“大数据@@@@管理机构@@”应在@@数据@@监管@@方面发挥职能效用@@。各地普遍未对数据@@@@、平台@@、用户@@、交易@@、安全@@、物流@@等@@数字经济@@细分领域的@@监管@@职责进行清晰划分@@，相应机制亟待优化完善@@。

　　三@@、中国数字营商环境@@法治化建设优化进路@@

　　数字经济@@的@@蓬勃发展对中国营商环境@@建设提出@@诸多新的@@要求@@，应重视当前@@中国营商环境@@数字化法治化建设存在的@@缺漏不足@@，对如下几个方面予以@@完善@@：

　　（一@@）以@@完善数据@@治理@@规则为核心@@@@，加快数据@@治理@@法治化进程@@

　　一@@是@@@@ 加快建立数据@@治理@@体系@@@@。应尽快明晰中央与@@地方的@@数据@@主管机构及职责划分@@，并就各部门间数据@@共享制定横向@@、纵向管理规则@@，构建满足市场供需安全@@可信的@@全国数据@@共享平台@@@@，规制数据@@的@@境内外@@流动@@。应在@@《数据@@安全@@@@法@@》《个人信息保护@@法@@》等@@立法实践基础上@@，加紧在国家层面对数据@@确权@@@@、数据@@流通@@、数据@@使用@@、数据@@要素化等@@议题进行立法研究工作@@，鼓励@@、指导地方政府@@将促进数据@@产业发展列入立法工作计划@@，加紧出台地方数据@@条例@@@@，明确各类主体@@的@@数据@@使用@@权责义务@@，规范数据@@使用@@流程与@@相应救济程序@@。

　　二@@是@@@@ 加快全国统一@@数据@@标准的@@专项研究@@。数据@@标准化是@@实现跨平台@@融合@@、数据@@有序流动@@、监管@@一@@体化等@@目标的@@基础工程@@，当前@@中国数据@@分级分类@@、标准化工作已在部分行业领域率先开展@@，亟待全面铺开@@。未来@@，应加快涉及公共数据@@安全@@@@体系@@@@、公共数据@@源头质量和流动环节标准技术等@@方面的@@标准研制工作@@，理顺数据@@采集中的@@不规则关系@@，重点构建全国统一@@的@@数据@@分级分类标准@@，实现数据@@内部协调@@，厘清数据@@使用@@边界@@。加紧对数字市场治理的@@标准化进行研究@@，尝试对数字市场安全@@@@、价值@@、效率@@、隐私等@@制定统一@@标准规则@@，建立运行准则@@、行业规范@@、安全@@标准与@@通用评价模式等@@@@，以@@实现中国数字市场标准化监管@@治理的@@远期目标@@。

　　（二@@）以@@数字平台@@融合建设为重点@@，提升平台@@治理@@的@@法治化水平@@

　　一@@是@@@@ 完善数字平台@@治理@@的@@规则与@@程序@@。应加强数字平台@@监管@@创新@@，重点解决@@平台@@垄断@@、线上线下不公平竞争@@@@、消费者权益保障@@、隐私保护@@、恶意软件@@侵害@@、数字知识产权保护@@、网络犯罪@@(如网络欺诈等@@@@)等@@突出问题@@@@，加紧通过立法解释或另立新法的@@方式@@，解决@@《电子商务@@法@@》调整过程中出现的@@平台@@治理@@规则碎片化@@、调整范围模糊@@、调整效力欠缺@@、监管@@不到位等@@法律问题@@@@[21]。并可按各国际数字营商环境@@评价指标的@@相关要求@@，适当对平台@@的@@承压能力@@、透明度@@、可视化@@、第三@@方作用@@、平台@@协作@@、个人数字权益保护等@@问题@@予以@@关注@@@@，落实平台@@对交易@@信息核验@@、信用@@管理@@、产品和服务质量@@监督@@、网络和数据@@安全@@@@等@@方面的@@主体@@责任@@，完善平台@@与@@政府@@@@、用户@@的@@权责划分@@，适当对数字用户@@尤其是@@未成年@@用户@@予以@@倾斜保护@@。

　　二@@是@@@@ 积极推动@@平台@@融合@@。应在@@全国范围内建立各省各级互联@@、协同联动的@@政务@@一@@体化平台@@@@，加强统筹规划及完善相应制度建设@@，发挥大数据@@@@管理机构@@的@@融通作用@@，适当引入人工智能@@@@、大数据@@@@、云计算@@等@@先进技术@@，对各类平台@@数据@@进行优化整合@@，杜绝重复建设@@@@。

　　（三@@）以@@激发数字市场竞争@@活力为要义@@，推动@@监管@@数字化转型@@@@

　　一@@是@@@@ 在坚持鼓励@@创新@@、包容@@审慎@@监管@@理念的@@基础上@@，对数字产业的@@观察期制度@@、应急管理机制@@、监管@@介入制度@@、压力测试及危机保障制度等@@监管@@制度进行灵活调整@@，不应只有触及用户@@权益@@和安全@@底线时才介入监管@@@@、不应只有出现市场失灵时才使用监管@@手段@@。应加强对数字市场监管@@制度的@@研究@@，适当对数字业务准入@@、市场竞争@@、服务质量@@、用户@@权益@@、安全@@保障等@@环节进行监管@@创新@@。

　　二@@是@@@@ 加快数字监管@@技术的@@运用与@@推广@@。对于监管@@迟@@、监管@@难@@、监管@@不足等@@数字产业监管@@难@@题@@，可以@@尝试借助数字监管@@工具箱来解决@@问题@@@@。例如运用监管@@沙盒来判断数字创新安全@@性@@、监管@@效度@@、监管@@后果等@@问题@@@@；运用大数据@@@@@@、人工智能@@与@@区块链技术来构建重点行业的@@实时监测系统@@；借鉴欧盟数字反垄断监管@@工具箱来实现对平台@@垄断问题@@的@@有效监管@@@@，逐步实现中国各行业监管@@的@@数字化转型@@@@。

　　（四@@）以@@建立数字法治体系@@为目标@@，加快数字立法进程@@

　　一@@是@@@@ 加快数字领域的@@立法与@@修法工作@@，加紧填补如平台@@反垄断@@、平台@@反不正当竞争@@、数字用户@@权利保障@@、数据@@确权@@、数据@@跨境流动@@@@、数字产权保护等@@重点领域的@@立法空缺@@。并应加紧完善各类细则@@，对规则碎片化@@、职权划分不明确@@、各地制度建设不均衡等@@数字立法实践问题@@作出回应@@；

　　二@@是@@@@ 加快不同层级数字立法的@@整合@@、统一@@与@@清理工作@@，在研判部分地方先进立法经验的@@基础上@@，加快制定全国数据@@治理@@@@、平台@@治理@@、数字用户@@权益@@保障@@、各类数字产业发展的@@专项指引政策与@@专门立法规划@@。实证研究表明@@，地方政府@@规范性文件是@@中国地方营商法治环节的@@主要制度载体@@，也是@@可推广可借鉴的@@丰富经验@@。浙江省@@、广东省@@、上海市等@@地制定的@@数字经济@@促进条例@@、数据@@条例@@、大数据@@@@发展条例等@@地方性法规@@，为国家层面的@@数字立法@@、政策制定工作提供了良好范本@@。随着中国数字经济@@比重的@@不断提升@@，数字经济@@不再仅@@局限于部分经济较发达地市@@，而是@@可全国铺开的@@经济发展模式@@。因而@@，国家层面的@@数字经济@@发展各专项指引政策与@@立法也应在@@总结地方实践经验的@@基础上适时颁布@@，在全国范围内统筹数字经济@@发展@@，进一@@步提升数字经济@@在中国经济发展中的@@比重@@，鼓励@@地方政府@@在适当阶段对地方营商环境@@条例作出修改@@，增加@@、完善地方数字营商环境@@建设的@@相应规范@@。

　　三@@是@@@@ 统筹国内法治和国际法治@@，推进国内数字法律建设和国际数字规则制定的@@协调发展@@。当前@@，BEE项目@@尚未完备落地@@，国际数字营商环境@@评价体系@@仍是@@新兴产物@@，可待修改@@、调整与@@纵深细化的@@要素依然很多@@。中国应积极参与@@国际数字规则的@@制定与@@修改进程@@，及时跟进国际数字营商环境@@评价指标体系@@的@@研究@@，既要结合国情适当借鉴学习@@，也要贡献中国智慧@@，推进全球数字治理变革@@。（作者@@：彭德雷@@ ，王达坡@@  参考文献@@：略@@ ）

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