以包容@@审慎@@监管促进数字经济@@创新@@@@

　　近日@@，国家网信办联合国家发展改革委@@、教育部等部门公布了@@《生成式人工智能服务管理暂行办法@@》，其中第@@@@3条规定@@对生成式人工智能服务实行包容@@审慎@@监管@@。包容@@审慎@@监管旨在@@追求效率与安全的动态平衡@@@@，其要求政府@@给予数字经济@@新业态必要的发展时间与试错空间@@@@，并根据公共风险大小进行适时适度干预@@。沿用建立在@@农业经济和@@工业经济基础上的命令控制型监管@@，极易抑制数字经济@@的发展活力和@@创造力@@，因而推动传统监管向新型的包容@@审慎@@监管转型@@，成为数字时代的必然要求@@。

　　包容@@审慎@@监管的法治逻辑@@

　　包容@@审慎@@监管要求政府@@不因市场出现了一些问题而立即转向过度监管@@，也不能以包容@@的名义放弃必要的审慎监管@@，主张并非先发展后规范或先规范后发展@@，而是@@在@@发展中规范@@、在@@规范中发展@@。包容@@审慎@@监管可以有效破解@@“未知@@大于已知@@”状态下传统监管的危机@@，契合数字经济@@发展的创新@@需求@@，是@@对政府@@与市场关系在@@监管领域的最新理论表达@@。

　　首先@@，包容@@审慎@@监管是@@贯彻新发展理念@@、灵活应对不确定性的新时代要求@@。在@@“创新@@、协调@@、绿色@@、开放@@、共享@@”的新发展理念中@@，创新@@居于首位@@。数字经济@@创新@@主体@@的多元性@@、创新@@核心要素的虚拟性@@、创新@@过程的可重新编程性@@、创新@@结果的难以预测性@@，决定了数字经济@@创新@@会影响更广的地域范围@@、更多@@的产业类型和@@更大的人群规模@@，一旦监管失当@@，就可能导致产业链瘫痪或发生系统性安全风险@@。包容@@审慎@@监管秉持宽松有度@@、刚柔并济的监管理念@@，追求效率与安全的动态平衡@@，体现了对数字经济@@创新@@的重视@@，有利于更大程度地激发市场活力和@@社会创造力@@。

　　其次@@@@，包容@@审慎@@监管体现了关于政府@@与市场关系的新认识@@，适应了推动有效市场和@@有为政府@@更好结合@@的现实需要@@。《法治政府@@建设实施纲要@@（2021-2025年@@）》明确要求@@“推动有效市场和@@有为政府@@更好结合@@”。包容@@审慎@@监管是@@政府@@职能转变与优化的体现@@。充分发挥市场作用@@，给予市场必要的发展时间与空间@@@@，让@@“无形的手@@”自主发挥调节功能@@，这是@@@@“包容@@”理念的基本要求@@。一旦确信市场这只@@“无形的手@@”已经失灵或即将失灵@@，“有形的手@@”就应及时出场@@，审慎的有效监管必不可少@@。正是@@@@“充分发挥市场在@@资源配置中的决定性作用@@”和@@“更好发挥政府@@作用@@”的目的定位@@，决定了包容@@审慎@@监管的科学性与必然性@@。

　　包容@@审慎@@监管的实施路径@@

　　一是@@为数字经济@@市场留足发展空间@@@@@@。回应数字经济@@发展规律和@@需求的包容@@审慎@@监管@@，应当坚持审慎立法原则@@，对于一时看不准发展趋势的新业态@@，暂缓制定监管规则@@，为市场留足发展空间@@@@@@。《优化营商环境@@条例@@》第@@55条要求为数字经济@@@@“留足发展空间@@@@”，第@@65条规定@@“应当统筹协调@@@@、合理把握规章@@、行政规范性文件等的出台节奏@@”。然而@@，暂缓干预市场@@，不等于放任新业态无序发展@@。对于已经看准或风险极大的新业态@@，应及时制定监管规则以实现有效的敏捷治理@@，避免丧失最佳监管时机@@。

　　二是@@开放@@决策程序以提升行政理性@@。数字经济@@发展中产生的新事物经常带有两面性@@，社会各界对其难以形成统一认识@@。是@@否应当包容@@@@、为什么要采取审慎监管措施@@、如何选择监管方案等包容@@审慎@@监管难题@@，只有通过开放@@的决策程序@@，才可能形成可接受性高的共识@@。包容@@审慎@@监管的有效实施不能仅凭法感@@，更不能仅靠领导意志@@，而需要有@@“看得见的正义@@”。

　　除了通过座谈会@@、论证会@@、听证会等多种开放@@程序听取利益相关方和@@公众的意见外@@，特别应当重视监管影响分析程序@@。监管影响分析是@@对拟实施或已实施的监管产生的积极影响和@@消极影响进行评估的程序@@，既坚持传统严格法律拘束及法律解释方法@@，又融合了经济学@@、政治学等学科知识@@，对于理性监管起到了巨大的推动作用@@。由于数字经济@@发展所造成的风险是@@动态变化的@@，应当通过决策跟踪评价机制@@，不断反思并调整包容@@审慎@@监管决策@@。

　　三是@@借助试验机制促成监管的包容@@审慎@@@@。最佳监管措施往往是@@在@@问题的解决过程中发现的@@，应当引入试验机制允许市场和@@政府@@在@@试错的过程中共同探索@@“未知@@”。《优化营商环境@@条例@@》第@@62条明确规定@@，优化营商环境@@的改革措施经有关机关授权后@@“可以先行先试@@”。试验是@@探索@@“未知@@”的有效方法@@，是@@促进市场创新@@和@@实现有效监管的重要路径@@。通过建立动态的试验机制允许犯错@@，不仅可以让@@企业大胆创新@@@@，还有利于使政府@@不断进行监管调试@@，有助于实现监管的包容@@审慎@@性@@。如果说试验机制实现了改革与法治的同频共振@@，那么将其引入监管过程之中@@，也必然能够促成发展与规范的齐头并进@@。在@@允许市场试错的同时@@，应设计激励相容机制减少恶意犯错行为@@@@，促进企业合规@@。

　　四是@@以容错机制激励市场与政府@@探索创新@@@@。数字经济@@发展存在@@深度不确定性@@，市场主体@@在@@追求创新@@过程中容易犯错@@，如果严厉追究责任@@，就可能扼杀市场创新@@活力@@。对于由于认知局限@@、法律滞后等原因而产生的@@“良性犯错@@”行为@@，对于主观恶性不大@@、情节轻微@@、社会危害程度不高等违法行为@@@@，可以从轻@@、减轻追究或免除责任@@。宽容失败@@，营造激励企业家干事创业的浓厚氛围@@，有助于促进数字经济@@创新@@@@。

　　行政机关在@@实施包容@@审慎@@监管时同样可能犯错@@，若一概严加问责@@，可能不利于激发其探索包容@@审慎@@监管的能动性@@。为了充分调动公职人员的积极性与创造性@@，使其能更有效地灵活应对复杂多变的新业态@@，应完善公职人员的容错机制@@。数字时代新一轮的科技革命和@@产业变革@@，引发了巨大的国家治理难题@@，依靠命令和@@控制的传统监管日益捉襟见肘@@。包容@@审慎@@监管既是@@灵活应对数字经济@@发展不确定性@@、实现效率与安全之平衡的必然要求@@，也是@@推动有效市场和@@有为政府@@更好结合@@的重要举措@@。在@@包容@@审慎@@监管的实施过程中@@，如何在@@不确定性中敏锐发现确定性@@，如何努力形成市场作用和@@政府@@作用相互促进的格局@@，需要不懈探索@@。

　　（作者@@为中央财经大学法学院副院长@@、教授@@，中央财经大学数字经济@@与法治研究中心执行主任@@）

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