云@@长@@制@@：政府@@数字化@@转型@@的@@组织领导机制研究@@

     政府@@数字化@@转型@@是@@一@@项系统工程@@，在@@起步阶段尤其需要有效的@@组织领导作为内驱动力@@。理论上@@，行政权力在@@纵向层级整合力度的@@强弱与@@横向功能协调程度的@@高低不同@@，组成了不同的@@领导结构@@，由此也形成了松散治理@@@@、权威治理@@、合作@@治理@@、协同治理@@等@@四@@种基本的@@治理类型@@。实践中@@，渝@@、桂@@、黔三@@地正在@@推行的@@云@@长@@制@@@@，作为政府@@数字化@@转型@@的@@创新领导机制@@，塑造出了权威治理@@模式@@@@，其以超强的@@纵向整合使得数字政府@@@@建设避免陷入松散治理@@的@@境地@@。随着政府@@数字化@@转型@@向纵深发展@@，权威治理@@模式@@在@@横向多主体@@功能协调方面的@@缺陷开始显现@@。因此@@，立足国家治理现代化的@@现实需求@@，应秉持整体性政府@@理念@@，通过纵向提级推进全国协同@@并通过横向联结推进多元协同@@@@，强化云@@长@@制@@在@@横向沟通和@@协调的@@程度@@，建立协同治理@@模式@@@@，为数字政府@@@@建设持续提供组织保障和@@推动力量@@。

　　一@@、问题的@@提出@@

　　随着数字技术的@@快速发展@@，人类社会正在@@大踏步进入数字时代@@，政府@@数字化@@转型@@成为不可逆转的@@发展趋势@@。自党的@@十八大以来@@，中央高度重视数字化@@发展@@，确立了@@“数字中国@@”战略@@，并系统部署@@了推进数字经济@@@@、数字社会@@、数字政府@@@@建设的@@实施方案@@。党的@@二@@十大报告再次@@强调@@，要加快建设数字中国@@@@。其中@@，数字政府@@@@是@@数字中国@@建设的@@重要抓手@@，政府@@数字化@@转型@@亟需获得更大突破@@。经过持续推动@@，我国建成了国家数据@@共享交换平台@@体系@@@@，到@@2021年底@@，电子政务@@在@@线服务指数已跃升至全球第@@9位@@。当前@@，正处于政府@@数字化@@转型@@的@@关键时期@@，系统推进@@“三@@融五@@跨@@”进而提升数字政府@@@@的@@整体协同水平和@@集约式建设已刻不容缓@@。

　　然而@@，政府@@数字化@@转型@@需要同时@@面对信息@@化建设时期的@@既有挑战和@@数字化@@建设阶段新的@@难题@@，深刻影响着数字政府@@@@建设的@@进程和@@水平@@。实践表明@@，信息@@化建设无法突破条块分割的@@行政体制所产生的@@梗阻@@，不仅没有实现信息@@自由流动的@@既定目标@@，反而导致了信息@@孤岛@@、信息@@鸿沟@@、部门分割等@@分散化和@@碎片化后果@@。究其原因@@，信息@@化止步于信息@@技术嵌入行政组织@@，实际上并未触及行政组织内部的@@结构问题@@，最终陷入困境@@。行政组织追求稳定性的@@天性促使其趋于封闭和@@保守而排斥内部的@@变革@@。相比@@而言@@，政府@@数字化@@转型@@就是@@要通过数字化@@撬动组织系统的@@结构优化和@@流程再造@@，以整体性治理架构突破跨部门@@协同的@@难题@@，实现纵向各层级和@@横向各部门的@@协调作用@@，推动治理结构和@@治理理念的@@革新@@，有效回应国家治理现代化的@@重大战略@@需求@@。

　　就此而论@@，政府@@数字化@@转型@@就需要通过强有力的@@组织领导机制来整合资源@@，克服行政组织的@@惰性@@，实现数字技术与@@治理机制的@@互嵌共变和@@更新升级@@，系统推进@@整体协同@@、敏捷高效@@、智能精准@@、开放透明@@、公平普惠的@@数字政府@@@@建设@@。从实践上看@@，为了落实中央关于数字政府@@@@建设的@@规划任务@@@@，省@@级政府@@纷纷探索建立专门的@@工作机构和@@领导机制@@，其中@@，尤以渝@@@@、桂@@、黔三@@地建立的@@@@“云@@长@@制@@”最具典型意义@@。所谓@@“云@@长@@制@@”，就是@@由各级党政主要负责人兼任@@“云@@长@@”，负责统筹和@@协调数字政府@@@@建设的@@相关工作安排部署@@@@。这一@@制度设计旨在@@将党政主要领导确定为数字化@@转型@@的@@第一@@@@责任@@人@@，对于统领纵向各层级和@@协调横向各部门克服信息@@化的@@弊端以迎接数字化@@的@@大势@@，进而一@@体推进@@数字政府@@@@建设发挥关键性作用@@。当前@@，学界有关@@“云@@长@@制@@”的@@研究尚付阙如@@。因此@@，本文聚焦于分析@@数字化@@转型@@的@@组织领导机制@@，探究云@@长@@制@@的@@实施情况@@、作用过程@@、运行逻辑@@、不足之处以及优化路径@@，对数字化@@转型@@全过程进行良好的@@治理@@，保障数字政府@@@@建设持续推行@@。

　　二@@、政府@@数字化@@转型@@领导结构与@@治理模式@@的@@基本类型@@

　　从组织学角度来看@@，对政府@@数字化@@转型@@实施良好的@@治理@@，就是@@要发挥组织领导机制在@@政府@@数字化@@转型@@过程中的@@积极作用@@，通过纵向整合力度和@@横向协调@@程度的@@合理分配建立协同高效的@@运转机制@@，为建设数字政府@@@@提供引擎@@。在@@以科层制组织为@@“理想类型@@”的@@行政组织中@@，领导以其制度性权力同时@@统领着纵向各层级和@@横向各部门@@，换句话说@@，行政权力在@@行政组织的@@纵横两个向度上都可以产生实质性作用@@。因此@@，在@@理论层面@@，政府@@数字化@@转型@@的@@组织领导结构根据纵向整合力度强弱和@@横向协调@@程度高低的@@不同@@，行政领导权力就会出现四@@种基本的@@作用机制@@，相应也就会形成四@@种不同类型的@@数字化@@转型@@的@@治理模式@@@@。本文的@@分析@@框架即如图@@1所示@@。在@@此需要注意的@@是@@@@，肩负向全社会提供公共服务职责的@@现代政府@@组织@@，与@@市@@场主体@@和@@社会组织的@@沟通和@@交流日渐频繁且必不可少@@，这一@@取向随着参与@@式治理理念的@@摄入和@@服务型政府@@建设的@@开展而不断得到@@强化@@，行政权力在@@横向上的@@作用已远超行政组织内部的@@组成部门和@@跨区域的@@政府@@部门而扩展到@@了公共部门之外的@@私营部门之间@@，因此@@本文所论@@“横向协调@@”其实包含了行政组织的@@组成部门之间@@、跨区域的@@政府@@部门之间以及行政组织与@@私营部门之间的@@作用过程@@@@。

　　（一@@）“松散治理@@”模式@@——高碎片化@@

　　当纵向层级整合力度偏弱并且横向功能协调程度偏低的@@时候@@，对政府@@数字化@@转型@@的@@治理表现为一@@种@@“松散治理@@”的@@模式@@@@，这在@@政府@@数字化@@转型@@的@@初期尤其是@@各方尚未采取统一@@行动的@@情况下才会出现@@。在@@政府@@数字化@@转型@@的@@起步阶段@@面临着一@@些碎片化问题@@，如业务规划不精准@@、地区发展不平衡@@、事项标准不统一@@@@、数据@@资源难共享@@、政企合作@@不到@@位@@等@@@@。从纵向的@@层级结构上看@@，政府@@数字化@@转型@@起步阶段缺乏系统的@@制度设计和@@行动规则@@，难以实现跨层级@@的@@组织整合@@；从横向的@@功能协调上看@@，行政组织内的@@不同部门间@@、政府@@与@@社会之间@@、跨区域政府@@之间也缺乏有效的@@互动机制@@，无法在@@数字化@@转型@@方面形成合力@@。总体而言@@，政府@@数字化@@转型@@中的@@松散治理@@模式@@显示出了高碎片化@@的@@鲜明特征@@。究其原因@@，一@@方面@@是@@未能准确找到@@信息@@化和@@数字化@@的@@关键区别在@@何处@@，且各方主体@@对政府@@数字化@@转型@@的@@认识仍然停留于理念层面@@，缺乏采取积极行动的@@内驱动力@@；另一@@方面@@@@，受到@@固有观念的@@深刻影响@@，信息@@化建设阶段所形成的@@利益格局和@@运行路径难获突破@@，制约政府@@数字化@@转型@@的@@因素较为强劲@@。

　　（二@@）“权威治理@@”模式@@——强整合性@@

　　当行政权力在@@纵向的@@层级整合力度显著增强但@@横向功能协调程度仍然偏低的@@时候@@，政府@@数字化@@转型@@的@@过程体现为一@@种@@“权威治理@@”的@@模式@@@@，此时亦具有突出的@@强整合性@@特征@@。当中央政府@@通过决策部署@@将政府@@数字化@@转型@@确定为近期主要的@@战略@@任务@@以后@@，省@@级政府@@主要领导便会将更多@@的@@注意力分配到@@既定任务@@上面@@，甚至新建领导机构并成立专门的@@工作部门来加强政策执行的@@效果@@，省@@级以下各级政府@@都会主动复制这一@@方式@@，这决定于中国特色的@@行政体制@@。在@@中国国情下@@，推动政府@@数字化@@转型@@依赖于党委@@、政府@@领导的@@统筹@@，即通过发挥党政领导@@，特别是@@党政@@“一@@把手@@”总揽全局的@@协调作用调动各种资源以推动转型有效实施@@。通过政府@@主要领导挂帅的@@方式@@，有助于在@@短期内实现纵向层级的@@强整合@@，将行政组织的@@注意力迅速转移到@@中心任务@@上来@@，充分发挥政府@@作为@@“元治理@@”主体@@的@@关键性作用@@，因此@@，权威治理@@模式@@常见于政府@@数字化@@转型@@的@@起步阶段@@。此外@@，权威治理@@模式@@有赖于省@@级主要行政领导的@@开启@@，并自上而下逐级推行@@，连点成线@@，从顶层设计的@@高度解决信息@@化阶段不同层级政府@@之间信息@@不对称的@@难题@@。

　　（三@@）“合作@@治理@@”模式@@——强协调性@@

　　当行政权力对纵向层级的@@整合力度较弱而对横向功能协调程度较强的@@时候@@，其作用于政府@@数字化@@转型@@的@@过程就形成了@@“合作@@治理@@”模式@@，此时的@@数字化@@转型@@治理就显示出强协调性@@@@。合作@@治理@@模式@@注重在@@横向组织之间建立紧密关联@@，以便于协调发挥多元主体@@的@@积极功能@@，力求达到@@良性互动和@@优势互补的@@治理效果@@。这种治理模式@@更多@@强调横向功能的@@整合@@，合作@@的@@各方独立性较强@@，数据@@所有权@@、使用权和@@归集权均独立运作@@，只是@@在@@业务发生时通过事件驱动@@，按需响应数据@@资源的@@配置和@@调用@@。正如有学者所论@@，在@@组织间关系连续体理论中@@，合作@@位@@于组织间关系的@@起点或基础性位@@置@@，无需让渡自主权@@，只是@@为了实现共同目标@@。在@@政府@@数字化@@转型@@的@@合作@@治理@@过程中@@，来自纵向权力的@@控制和@@干预较弱@@，主要依靠各组织的@@自由联结与@@合作@@行动@@，相对也具有更多@@的@@灵活性@@。当然@@，这一@@模式@@的@@生成和@@持续需要的@@外部条件也就更为苛刻@@，比如@@完备的@@科层体系@@@@、成熟的@@社会组织@@、强烈的@@合作@@意愿等@@@@，因此@@，这可以作为数字政府@@@@建设的@@水平达到@@制度化和@@规范化并趋于定型以后的@@备选方案@@。

　　（四@@）“协同治理@@”模式@@——高集约化@@

　　在@@政府@@数字化@@转型@@的@@治理过程中@@，当行政权力的@@纵向层级整合力度与@@横向功能协调程度都比较强劲的@@时候@@，就是@@一@@种高集约化@@的@@@@“协同治理@@”模式@@，有助于打通各个向度上的@@组织关系@@，使得数字政府@@@@建设形成整体协同@@、系统推进@@的@@治理格局@@。与@@“合作@@”相比@@，协同主体@@之间的@@联系更为紧密@@，涉及不同主体@@之间资源和@@决策的@@交换@@，具有目标一@@致性@@、资源共享性@@、利益互惠性@@、责任@@共担性@@、行为@@互动性等@@特征@@。协同治理@@模式@@就是@@要以行政组织为依托@@，由内而外形成一@@个整体协同@@、运转高效的@@行动网络@@。对内@@，协同治理@@模式@@着眼于政府@@内部机构和@@部门的@@整体性运作@@，强调提升政府@@的@@整体性效能@@，建立层级节制和@@部门协作的@@行政组织@@，以解决信息@@化阶段无序竞争引起的@@分散化和@@碎片化问题@@；对外@@，协同治理@@模式@@主张建立畅通的@@沟通机制@@，有效协调政府@@与@@社会@@、政府@@与@@市@@场@@、社会与@@市@@场之间的@@关系@@，妥善化解政府@@数字化@@转型@@过程中后劲不足的@@问题@@。

　　在@@“协同治理@@”模式@@中@@，从纵向权力运行机制来看@@，通过强有力的@@正式规则和@@制度权威@@，可以打破部门间壁垒@@，有效整合各部门之间的@@信息@@和@@资源@@，从而使目标一@@致的@@集体行动得以有效实施@@；从横向权力运行机制来看@@，跨部门@@、跨地域之间以及政府@@部门与@@非政府@@组织之间拥有一@@个相对良好的@@平等@@对话与@@资源共享平台@@@@，通过有效的@@信息@@交流和@@资源共享@@，形成共治共享的@@合力@@。此种模式@@在@@纵向权力和@@横向权力上都表现出较强的@@运行力@@，是@@整体性治理理念的@@实践表达@@，对于破解政府@@数字化@@转型@@过程中的@@综合性难题具有显著的@@效果@@。

　　三@@、政府@@数字化@@转型@@过程中云@@长@@制@@的@@作用机理@@

　　数字化@@的@@实质是@@通过技术变革引起治理变革@@，牵涉面广且影响深远@@，必定会遭遇前所未见的@@障碍和@@困难@@，因此@@，合理有效的@@组织领导机制在@@政府@@数字化@@转型@@的@@起步阶段@@就成了不可或缺的@@重要推动力量@@。渝@@、桂@@、黔三@@地正在@@施行的@@云@@长@@制@@@@，就是@@专为新时代政府@@数字化@@转型@@探索出来的@@独特组织领导机制@@，力求通过云@@长@@制@@的@@具体作用来释放中国国家治理的@@制度优势@@。在@@对云@@长@@制@@的@@组成方式和@@作用过程@@进行梳理的@@基础上@@，探索云@@长@@制@@的@@运行逻辑@@@@，进而明确其作用方向和@@现实挑战@@，为优化政府@@数字化@@转型@@的@@组织领导机制以对数字化@@转型@@实现良好的@@治理做好准备@@。

　　（一@@）政府@@数字化@@转型@@过程中云@@长@@制@@的@@作用过程@@@@

　　面对政府@@数字化@@转型@@的@@紧迫任务@@和@@现实难题@@，贵州@@、重庆@@、广西三@@地首先在@@省@@级层面创造性建立了@@“云@@长@@制@@”，并将其列入各级党委政府@@的@@中心工作@@，据此出台了实施细则行动方案@@。三@@地云@@长@@制@@的@@具体工作方案和@@主要内容如表@@1所示@@，各有特色但@@都有较为类似的@@运作方式@@。

　　第一@@@@，党政领导担当主责统筹数字化@@转型@@方案@@。三@@地都将地方党政主要领导任命为@@“云@@长@@”，并明确其在@@政府@@数字化@@转型@@中的@@权责关系@@。此外@@，三@@地均建立了不同层级的@@@@“云@@长@@”体系@@，由上级作出整体部署@@@@、对以数字技术为支撑实现数据@@共享和@@业务协同提出明确要求@@，以统一@@的@@信息@@化平台@@为牵引@@，实现上下级政府@@部门间的@@纵向联动@@。贵州@@省@@推行了@@“省@@-市@@-县@@”三@@级云@@长@@制@@@@，建立省@@@@、市@@、县@@三@@级党政主要领导为核心的@@信息@@化和@@@@“云@@”工程建设责任@@体系@@@@，省@@长为@@“省@@级总云@@长@@@@@@”，分管省@@领导为@@“第一@@@@云@@长@@@@”，各地各部门@@“一@@把手@@”是@@本地本部门@@“云@@长@@”；重庆@@市@@设立了@@“总云@@长@@@@-系统云@@长@@@@-云@@长@@”体系@@，总云@@长@@@@由市@@政府@@主要领导担任@@，有效落实政府@@数字化@@转型@@的@@@@“一@@把手@@”责任@@；广西壮族自治区@@实行@@“自治区@@-市@@”两级云@@长@@@@。从实践效果来看@@，三@@地的@@@@“云@@长@@制@@”都由上级主导推动下级政府@@开展转型工作@@，将纵向层级整合到@@统一@@的@@运行框架之中@@，实现了府际垂直联动@@。

　　第二@@@@，云@@长@@协调各个部门@@落实数字化@@转型@@工作@@。从协调工作来看@@，三@@地各级党政领导兼任的@@@@“云@@长@@”，依托行政权威统筹协调辖区内各职能部门和@@不同层级政府@@间的@@数字化@@转型@@工作@@。其中@@，重庆@@市@@设立了@@“总云@@长@@@@”和@@“系统云@@长@@@@”，确保@@“云@@长@@制@@”的@@有效运行@@。“总云@@长@@@@”定期召开云@@长@@会议@@，听取各单位@@履职情况@@，“系统云@@长@@@@”分头协调推进跨行业@@、跨部门@@、跨区域的@@大数据@@@@“聚通用@@”任务@@，“云@@长@@”则切实抓好系统上云@@整合@@、数据@@汇聚治理@@、智能化应用培育等@@工作@@，已形成@@“总云@@长@@@@”指挥@@，“系统云@@长@@@@”督促@@，“云@@长@@”落实的@@良好互动局面@@。为更有力地协调各部门@@各区域的@@行动@@，三@@地均设立了云@@长@@制@@办公室@@@@，负责统筹协调数字化@@转型@@工作中的@@各项具体工作@@。如贵州@@省@@和@@重庆@@市@@将云@@长@@制@@办公室@@设在@@了省@@@@（市@@）大数据@@局@@，大数据@@局@@高度统筹了部门业务@@，协调各个部门@@、区域的@@工作需求@@；而广西壮族自治区@@云@@长@@制@@办公室@@则由数字广西建设领导小组构成@@，对各部门@@、各区域工作进行审核把关@@，协调各部门@@、各区域的@@工作@@。此外@@，三@@地的@@@@云@@长@@制@@办公室@@还负责定期督导@@、绩效考核等@@工作@@。

　　第三@@@@，建立统一@@的@@云@@平台@@@@巩固数字化@@转型@@效果@@，打破数据@@@@、信息@@、平台@@等@@分散化建设的@@情况@@，进一@@步实现数据@@共享@@、互联互通@@。贵州@@省@@先后推进了@@“7+N朵云@@@@”、“一@@云@@一@@网一@@平台@@@@”等@@重大举措@@；重庆@@市@@形成@@“1+N”的@@“大云@@牵小云@@@@”体系@@；广西壮族自治区@@建立全区统一@@的@@@@“1+N+14”数字广西政务@@一@@朵云@@@@@@@@。1朵数据@@中心云@@和@@@@N朵部门@@、地区云@@按照统一@@规范实行对接@@，将各部门@@、各地区已建成的@@云@@平台@@逐步整合接入统一@@云@@平台@@@@，实现全省@@@@（市@@区@@） “一@@朵云@@@@@@”部署@@。上述体系@@的@@建成@@，一@@方面@@，将各部门@@各地区分散的@@业务专网整合到@@全省@@@@（市@@区@@）统一@@的@@云@@平台@@@@，形成了纵向上连国家@@、下通区县@@@@（市@@州@@），横向连接省@@@@（市@@）直各部门的@@全方位@@数据@@网络系统@@，实现了组织的@@融合@@。另一@@方面@@@@，也实现了数据@@的@@深度融合共享@@。贵州@@省@@在@@完善四@@大基础库@@建设的@@同时@@@@，为加快政务@@数据@@开放共享@@，还开发了扶贫@@、信用等@@@@12个主题库@@和@@部门数据@@资源池@@；重庆@@市@@集中部署@@了@@“两个系统@@+四@@大基础库@@+N个主题库@@+N个部门数据@@池@@”的@@安排@@；广西也提出要建设@@“四@@大基础库@@+N个主题库@@”，基于基础库和@@@@N个主题库@@，打造广西@@“数据@@+生态@@”开放应用生态@@圈@@。三@@地都建立了集数据@@采集@@、存储@@、分析@@、治理与@@应用为一@@体的@@数据@@资源池@@，推进数据@@资源的@@汇合@@。

　　（二@@）政府@@数字化@@转型@@过程中云@@长@@制@@的@@作用逻辑@@

　　从渝@@@@、桂@@、黔三@@地所设云@@长@@制@@的@@基本结构和@@运行过程来看@@，背后都暗藏着党委领导@@、首长负责的@@行政权力@@“高位@@推动@@”的@@深层逻辑@@。“云@@长@@制@@”主要是@@通过将最高权威落实到@@党政主要领导的@@方式@@，破解省@@域内政府@@纵向动员的@@难题@@，整合了条块分割下碎片化的@@结构和@@功能@@，使得政策空间@@的@@模糊地带和@@@@“无人地带@@”变得明晰起来@@。质言之@@，云@@长@@制@@就是@@在@@政府@@数字化@@转型@@的@@常规组织和@@工作机构之中嵌入了一@@个较强的@@权威驱动核心@@，在@@纵横两个向度上发力@@，通过领导权威启动数字政府@@@@建设的@@议程@@，并将其确定为纵向各层级行政机关的@@工作重心@@，同时@@横向协调@@政府@@各组成部门之间的@@关系@@，整合优势资源@@，一@@体推进@@。就此而论@@，以云@@长@@制@@为政府@@数字化@@转型@@的@@组织领导机制@@，在@@作用于数字化@@转型@@的@@过程中就形成了一@@种权威治理@@模式@@@@。

　　云@@长@@制@@有利于在@@行政组织内部达到@@跨层级@@动员和@@跨部门@@协同的@@效果@@，对于数字政府@@@@建设的@@速度具有极强的@@助推作用@@。在@@政府@@数字化@@转型@@的@@过程中@@，由云@@长@@制@@所塑造的@@权威治理@@模式@@@@，尤其强调将中央的@@战略@@规划迅速转化为地方各级政府@@的@@工作任务@@@@，这种高位@@推动@@的@@方式将行政组织在@@纵向的@@层级整合力度发挥得淋漓尽致@@，对于改变信息@@化建设时期各自为政的@@僵局并扫清数字化@@转型@@的@@组织障碍@@，起到@@了至关重要的@@作用@@。在@@政府@@数字化@@转型@@的@@起步阶段@@，通过纵向整合的@@过程促使各级政府@@将更多@@的@@注意力转移到@@数字政府@@@@建设方面@@，以便更好地迎接数字化@@时代大潮@@，政府@@数字化@@转型@@的@@权威治理@@是@@对无组织@@、无领导的@@松散治理@@模式@@的@@超越@@。

　　（三@@）政府@@数字化@@转型@@过程中云@@长@@制@@的@@现实挑战@@

　　随着数字时代的@@到@@来@@，越来越多的@@公共事务显示出跨地区和@@跨领域的@@特征@@，数字政府@@@@建设的@@目标绝非是@@某一@@地的@@网络化而是@@全国范围内的@@一@@体化@@，就此而言@@，于一@@省@@之内发挥作用的@@云@@长@@制@@@@，政府@@数字化@@转型@@的@@治理实践将会面临更多@@的@@严峻挑战@@。

　　第一@@@@，注意力分配方面的@@挑战@@。在@@推进政府@@数字化@@转型@@的@@过程中@@，由地方政府@@党政主要领导担任云@@长@@@@，制度设计的@@初衷是@@为了尽快将各级政府@@的@@注意力集中到@@落实中央有关数字中国@@建设的@@战略@@任务@@@@。然而@@，处于数字化@@转型@@阶段@@，社会愈渐复杂化@@，地方各级政府@@需要处理的@@各类公共事务都在@@不断增长@@，行政首长肩负的@@责任@@也随之增多@@，而且数字政府@@@@建设也并非是@@唯一@@重要的@@考核指标@@，因此@@，无论是@@行政首长还是@@各级政府@@都不可能长期在@@数字政府@@@@建设方面分配更多@@的@@注意力@@。行政首长注意力的@@减退或者转移@@，在@@云@@长@@制@@下形成的@@权威治理@@模式@@的@@内驱动力和@@独特优势都将会消解甚至流失@@，反过来影响云@@长@@制@@的@@效果和@@持续性@@。

　　第二@@@@，组织内结构交错的@@挑战@@。云@@长@@制@@是@@在@@行政科层体制基础上衍生出来的@@@@，现已发展成多个层级的@@网络体系@@@@，但@@“云@@长@@”本身更多@@是@@一@@种权威和@@责任@@而非行政序列中的@@职位@@@@，若运行不畅@@，势必会造成原有组织形态的@@膨胀和@@混乱@@。比如@@，贵州@@省@@和@@重庆@@市@@都将@@“云@@长@@制@@办公室@@”设置在@@大数据@@局@@@@，但@@贵州@@省@@大数据@@发展管理局是@@全国首个省@@政府@@直属的@@正厅级大数据@@行业管理部门@@，而重庆@@市@@大数据@@应用管理局设立之初隶属于工信局@@，因此@@，为了实现数字化@@转型@@向纵深发展@@，重庆@@市@@不得不提升大数据@@应用管理局的@@行政级别@@。新旧机构交错@@，设立初期需要较高的@@磨合成本@@，而到@@新设机构要完全发挥其应有的@@作用@@，还需要明确各自的@@职责和@@功能@@，前期付出的@@时间成本也必不可少@@。

　　第三@@@@，组织外主体@@协调的@@挑战@@。在@@突出强调纵向整合的@@同时@@@@，云@@长@@制@@在@@横向协调@@方面相对较弱@@，这也是@@由云@@长@@制@@所塑造的@@政府@@数字化@@转型@@的@@权威治理@@模式@@的@@不足之处@@。虽然云@@长@@制@@对于政府@@组成部门的@@协调也有涉及@@，但@@此时的@@横向协调@@范围极为有限@@，实际上并未迈出行政组织本身而面向广阔的@@社会空间@@@@。也就是@@说@@，在@@权威治理@@模式@@中@@@@，政府@@数字化@@转型@@仅仅只是@@行政组织内部的@@事情@@，在@@数字化@@转型@@的@@治理过程中未见作为数字政府@@@@服务主体@@的@@广大社会公众@@。在@@横向维度上@@，行政组织跨省@@协调@@、行政组织与@@市@@场主体@@的@@协调@@、行政组织与@@社会公众的@@协调@@，都是@@权威治理@@模式@@无力触及之处@@。

　　四@@、政府@@数字化@@转型@@过程中云@@长@@制@@的@@优化路径@@

　　在@@政府@@数字化@@转型@@的@@起步阶段@@，建立云@@长@@制@@并由此所形成的@@权威治理@@模式@@对于数字政府@@@@建设的@@议程启动和@@制度设计能起到@@有效的@@助推作用@@，避免陷入松散治理@@的@@混乱局面@@，但@@云@@长@@制@@也只是@@一@@种临时性制度安排@@，随着数字化@@转型@@向纵深发展@@，权威治理@@模式@@的@@不足也开始表现出来@@。根据已有分析@@@@，云@@长@@制@@通过其所塑造的@@政府@@数字化@@转型@@的@@治理模式@@产生实际作用@@，而权威治理@@模式@@可以朝着协同治理@@与@@合作@@治理@@两种模式@@转变@@，因此@@，需要根据中国的@@具体情况首先确定政府@@数字化@@转型@@的@@治理模式@@@@，然后再对云@@长@@制@@进行优化@@。

　　（一@@）政府@@数字化@@转型@@的@@治理模式@@选择分析@@@@

　　“云@@长@@制@@”通过强化纵向层级的@@整合力度@@，使得政府@@数字化@@转型@@并未陷入松散治理@@的@@状况@@，从而形成了独具特色的@@权威治理@@模式@@@@。根据分析@@@@，政府@@数字化@@转型@@的@@组织领导机制有两种治理模式@@可供选择@@：一@@是@@由@@“权威治理@@”过渡到@@@@“合作@@治理@@”，强化多元主体@@间的@@合作@@@@；二@@是@@由@@“权威治理@@”演进到@@@@“协同治理@@”，在@@强化纵向整合的@@同时@@@@，加强横向协调@@@@。两者都尤为重视横向多元主体@@的@@协调问题@@，根本区别在@@于是@@否要继续强化纵向的@@层级整合@@。理论上@@，转变为协同治理@@只需要在@@权威治理@@的@@基础上强化横向协调@@的@@范围和@@深度即可@@，而合作@@治理@@既需要强化横向协调@@还需要弱化纵向整合@@，显然@@，在@@弱化了纵向整合以后去强化横向协调@@的@@难度更大@@。长期的@@实践经验表明@@，在@@中国建设现代国家治理体系@@@@，始终都离不开政府@@的@@主导作用@@。数字政府@@@@建设本就牵涉到@@政府@@治理结构和@@治理理念的@@深层变革@@，需要朝着整体性政府@@方向发展@@，如果缺失政府@@这个元治理@@的@@单元@@，势必导致冲破体制性障碍的@@驱动力不足@@，横向多元主体@@也因缺乏聚合力而难以协调@@。因此@@，政府@@数字化@@转型@@的@@组织领导机制创新路径应选择强纵向@@、强横向的@@@@“协同治理@@”模式@@（参见图@@2）。

　　一@@方面@@，政府@@数字化@@转型@@中存在@@跨地域@@、跨层级@@、跨部门@@的@@数据@@资源共享问题@@，同时@@也存在@@不同地域政府@@之间@@、政企之间的@@利益冲突问题@@，这些问题仅依靠横向协商是@@很难解决的@@@@，始终需要纵向权力进行规范和@@整合@@。另一@@方面@@@@，纵向权力与@@横向权力互补@@，也能更好地赋能政府@@数字化@@转型@@@@。纵向和@@横向作为政府@@数字化@@转型@@组织领导机制的@@两种方向@@，两者并非互斥关系@@，对横向权力的@@需要并不意味着要放弃纵向权力@@，相反@@，纵向和@@横向的@@力量配置合适@@，则容易达到@@更好的@@治理效果@@。

　　（二@@）政府@@数字化@@转型@@的@@协同治理@@模式@@构建@@

　　政府@@数字化@@转型@@的@@协同治理@@模式@@的@@要点就是@@以整体性治理理念对抗和@@改变信息@@化时代的@@碎片化问题和@@体制性协作难题@@，再以此来完善云@@长@@制@@的@@具体设置和@@运行方式@@，推进政府@@数字化@@转型@@的@@组织领导机制的@@健全和@@优化@@，提升政府@@数字化@@转型@@的@@治理效能@@。从权威治理@@模式@@过渡到@@@@协同治理@@模式@@@@，具体还需要从纵横两个向度发力@@，尤其是@@要加强横向多元主体@@协调的@@程度@@。

　　⒈通过纵向提级推进全国协同@@

　　以党政联合和@@层级控制为主要特征的@@纵向权力关系@@，政府@@受党委领导同时@@下级政府@@受上级政府@@领导@@，因此@@，将政府@@数字化@@转型@@进行提级领导@@，有利于推进具有全国意义的@@整体性政府@@建设@@。具体而言@@，在@@中央层面建立云@@长@@制@@@@，并设置云@@长@@办公室@@，负责统领国家的@@数字政府@@@@建设@@，实现纵向层级的@@最大整合@@，同时@@解决行政组织内部的@@跨部门@@和@@跨区域协作难题@@，实现全国范围内的@@整体联动@@。这一@@强有力的@@领导架构和@@政治动员@@，有利于充分发挥中国国家治理中政治势能的@@作用@@，向各级政策执行者释放明确而强烈的@@信号@@，从而对松散的@@部门力量进行有效整合@@，纵向压实基层各个部门的@@责任@@@@，借助上级政府@@的@@权威抑制下级政府@@的@@@@“投机@@”行为@@。当然@@，与@@之相配套的@@问责机制也必不可少@@，尤其要加强对那些消极参与@@甚至阻碍政府@@数字化@@转型@@的@@部门领导进行问责@@，问责形成的@@压力能够有效降低和@@抑制部门领导的@@@@“部门本位@@@@”倾向@@，实现从条块分割到@@协同耦合@@。

　　⒉通过横向联结推进多元协同@@

　　“协同治理@@”模式@@的@@有效作用不仅需要纵向权威的@@延续与@@扩散@@，更需要横向多元主体@@即政府@@内各部门之间@@、政府@@与@@市@@场@@之间@@、政府@@与@@社会之间@@等@@形成优势互补和@@良性互动的@@关系@@。

　　第一@@@@，政府@@内各部门间的@@协同治理@@需要注重组织@@、技术和@@制度三@@个方面的@@作用@@。随着数字技术的@@快速发展@@，数字化@@转型@@的@@纵深发展需要更加注重将政府@@组成部门都卷入到@@数字化@@的@@进程中@@，持续建设数据@@共享的@@组织环境@@，以便突破原有的@@组织隔阂@@，不断推进组织协同@@。同时@@，也要充分认识技术手段对政府@@数字化@@转型@@的@@支撑作用@@，积极引入区块链@@、大数据@@人工智能等@@技术手段@@，不断释放技术红利和@@应用价值@@，推进技术要素与@@转型要素的@@深度融合@@。此外@@，制度尤其是@@相关法律规定的@@更新和@@完善是@@政府@@数字化@@转型@@的@@重要保障@@，紧跟数字化@@转型@@的@@前进步伐@@，及时建立健全相关法律法规@@、基础制度和@@标准规范@@，确保@@数字政府@@@@建设有法可依@@、有据可循@@。

　　第二@@@@，政府@@与@@市@@场@@之间@@协同治理@@需要构建新型政企关系@@。政府@@将数字技术服务外包给互联网@@企业@@，既能弥补政府@@在@@技术设施上的@@不足@@，又能减轻政府@@工作负担@@，而企业正好能依托先进的@@技术更精准地识别公众的@@需求@@，实现政府@@与@@公众之间的@@@@“需求协同@@”，形成互利共赢的@@良好局面@@。

　　第三@@@@，政府@@与@@社会之间@@的@@协同治理@@需要明确社会组织的@@独立价值@@。在@@数字化@@转型@@的@@过程中@@，明确社会组织的@@独立性地位@@@@，有利于吸纳广泛的@@社会参与@@@@，“塑造一@@个信息@@开放的@@组织参与@@系统@@，增加了公共决策的@@开放性与@@透明性@@，在@@多元决策主体@@相互配合基础上作出的@@决策更能得到@@社会的@@认可@@”，提高政府@@数字化@@转型@@治理的@@质量@@。具体而言@@，政府@@应积极引导公民认识到@@参与@@政府@@数字化@@转型@@的@@必要性和@@重要性@@，培育公民参与@@政府@@数字化@@转型@@的@@主体@@意识和@@社会责任@@感@@，与@@此同时@@@@，拓宽公民参与@@渠道@@，广泛吸纳民智@@，推动公民全过程@@、深层次@@参与@@政府@@数字化@@转型@@治理@@。

　　五@@、结语@@

　　政府@@数字化@@转型@@是@@一@@项影响全局的@@系统性工程@@，在@@起步阶段离不开坚强的@@组织领导@@，因此@@，对政府@@数字化@@转型@@的@@治理关键就在@@于组织领导机制的@@构建和@@完善@@。从理论上@@看@@，根据行政权力在@@纵向层级整合力度的@@强弱与@@横向部门协调程度的@@高低组合@@，相应会出现松散治理@@@@、权威治理@@、合作@@治理@@和@@协同治理@@等@@四@@种基本的@@治理类型@@@@，各具特色@@。云@@长@@制@@作为一@@种具有典型意义的@@政府@@数字化@@转型@@的@@领导机制@@，对于数字政府@@@@建设的@@顶层设计和@@有序推进起到@@了重要的@@牵引作用@@。这一@@阶段@@，政府@@数字化@@转型@@的@@治理在@@云@@长@@制@@的@@主导下形成了权威治理@@模式@@@@，其以超强的@@纵向整合有效克服了信息@@化阶段碎片化的@@局面@@，使得政府@@数字化@@转型@@避免陷入松散治理@@的@@混乱状况@@。然而@@，权威治理@@过多关注@@纵向的@@整合导致在@@横向功能协调方面着力不够@@，限制了作为领导机制的@@云@@长@@制@@的@@治理效能@@，降低了政府@@数字化@@转型@@的@@实际效果@@。立足于数字时代和@@国家治理现代化的@@现实需求@@，应秉持整体性政府@@理念@@，通过纵向提级推进全国协同@@并通过横向联结推进多元协同@@@@，强化云@@长@@制@@在@@横向沟通和@@协调的@@程度@@，逐步过渡到@@@@协同治理@@模式@@@@，为数字政府@@@@建设持续提供组织保障和@@推动力量@@。

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