数据@@要素@@市场建设的关键突破口@@：公共数据@@授权运营@@@@

　　摘要@@：公共数据@@体量大@@、价值高@@，是@@国家数据@@要素@@体系的重要组成部分@@，且因其产生过程@@、管理方式@@、内容特点等方面有别于企业和个人数据@@@@，相较而言权属结构更为清晰@@。因此@@，公共数据@@的开放和开发利用@@，是@@数据@@要素@@市场建设的关键突破口@@@@。当前@@，各地方@@、各行业积极探索公共数据@@授权运营@@@@@@，取得了一定进展@@，但在@@源头供给@@@@、数据@@运营@@和收益分配@@等方面仍存在@@一些瓶颈问题亟待解决@@，亟需按照数据@@要素@@基础制度建设的总思路@@，加快公共数据@@授权运营@@@@制度创新@@，更好发挥政府@@作用@@，推进@@数据@@要素@@市场的繁荣与可持续发展@@。

　　0 引言@@

　　《中共中央@@ 国务院关于构建数据@@基础制度更好发挥数据@@要素@@作用的意见@@》（简称@@“数据@@二十条@@”）将数据@@分为公共数据@@@@、企业数据@@@@、个人数据@@三类@@，分别进行相应的讨论和规定@@。“数据@@二十条@@”要求针对公共数据@@建立确权授权机制@@、全流程合规与监管体系以及价值收益分享@@方式等@@，可见公共数据@@的重要性正在@@迅速提升@@。公共数据@@要素@@蕴藏巨大的经济和社会价值@@，通过@@公共数据@@的开发利用@@，一方面@@深入推进@@政府@@职能转变与数字政府@@@@建设@@，另一方面@@@@也是@@数字经济@@发展的必然要求@@。

　　公共数据@@因其产生过程@@、管理方式@@、内容特点等区别于其他数据@@类型@@，相较而言权属结构更为明晰@@，最有可能通过@@确权授权及运营@@@@、经营实现流通@@，是@@数据@@要素@@市场培育的关键突破口@@。为促进产业结构优化@@，促进经济高质量发展@@，笔者认为@@有必要加快解决公共数据@@开发利用中的各类瓶颈问题@@，以公共数据@@价值的充分挖掘与释放@@，带动全社会数据@@价值释放@@。

　　1 我国公共数据@@授权运营@@@@发展状况@@

　　当前@@，国内各地区@@、各行业积极探索公共数据@@开发利用@@，在@@体制机制@@、政策法规@@、资源供给@@、场景应用@@、安全保障等方面均取得一定成果@@，但也普遍存在@@供给不充分@@、行为不规范@@、应用挖掘不深入等现象@@，阻碍了公共数据@@价值的充分挖掘与释放@@。

　　1.1 公共数据@@授权运营@@@@的沿革发展@@

　　早在@@@@2020年@@前后@@，已有部分地区引入企业主体@@开展公共数据@@的社会化利用@@，例如北京市以建设金融数据@@专区的形式授权北京金控集团进行公共数据@@的运营@@开发@@[3]。2021年@@3月@@，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年@@规划和@@2035年@@远景目标纲要@@》提出@@探索将公共数据@@服务@@纳入公共服务@@体系@@，首次@@明确要@@“开展政府@@数据@@授权运营@@试点@@”，鼓励第三方深化对公共数据@@的挖掘利用@@。此后@@，上海@@、浙江等地先后将@@“公共数据@@授权运营@@@@”写入地方法律文件@@，海南@@、广东@@、四川等地也各自开展了授权运营@@探索@@，在@@整体运行逻辑基本一致的基础上探索了各具特色的政企合作运营@@模式@@。此外@@，人力资源和社会保障部@@、中国民用航空局等垂直管理的行业主管部门也开展了以行业为单位的公共数据@@授权运营@@@@探索@@，形成了电子社保卡@@、航旅纵横等公共数据@@产品及相关服务@@@@，为公共数据@@要素@@的价值释放提供新的思路@@。

　　1.2 公共数据@@授权运营@@@@面临的挑战@@

　　当前@@，公共数据@@授权运营@@@@是@@公共数据@@领域中亟待发展又亟需规范的关键性模块@@。一方面@@，因为授权运营@@是@@大量高价值@@、高敏感的公共数据@@开发利用的核心路径@@，亟待进一步规模化发展@@。笔者认为@@，公共数据@@开发利用的两种模式分别为开放和授权运营@@@@，其中@@开放即通过@@官方渠道无条件面向全社会无差别开放公共数据@@@@，而其他不适宜直接无条件开放的公共数据@@则需要通过@@用途与场景的申报@@，由主管部门基于对应用方资质与应用需求的审查@@，有条件地授权社会主体@@对公共数据@@进行运营@@开发形成产品或服务@@对外提供@@。另一方面@@@@，因为当前@@授权运营@@尚未形成统一的机制@@，规范性与正当性仍存疑@@，亟待通过@@政策法规@@明确规定@@。各地都是@@初次@@进行公共数据@@授权运营@@@@探索@@，既没有中央上位文件或现行政策法规@@为依据@@，也没有大量体系化的经验可供参考@@，流程中可能存在@@安全@@、合规等问题未能及时得到解决@@。

　　2 公共数据@@开发利用基础制度建设方向@@

　　“数据@@二十条@@”提出@@了针对公共数据@@的分类分级确权授权使用@@、全流程合规监管@@、价值收益分享@@等要求@@，新趋势为公共数据@@授权运营@@@@带来了新机遇@@，同时也意味着全新挑战@@。

　　2.1 公共数据@@确权授权@@

　　面向数据@@要素@@作用的整体发挥@@，“数据@@二十条@@”高度重视公共数据@@要素@@价值的释放@@。针对数据@@流通中的权属难题@@，提出@@进行分类分级确权授权@@，要求建立数据@@资源持有权@@、数据@@加工使用权@@、数据@@产品经营权@@“三权分置@@”的产权运行机制@@。对于公共数据@@开发利用此前争论不休的所有权问题@@，“数据@@二十条@@”提供了一种较为合理的解决思路@@，通过@@“三权分置@@”的权属设计有效推进@@了公共数据@@进入要素市场流通的进程@@。在@@此背景下@@，可以尝试明确公共数据@@资源持有权归属于因履职或提供公共服务@@而收集@@、产生数据@@的部门@@，公共数据@@授权运营@@@@则由公共数据@@资源持有方将数据@@加工使用权@@及数据@@产品经营权@@授予经过合法合规方式筛选出来的具备相应技术@@能力的社会主体@@@@。

　　通过@@公共数据@@的确权授权@@，公共数据@@要素@@将具备更明确的流通范式@@，也为基于要素流通的价值流转与分享@@提供了正当性与合理性@@。但与此同时@@@@，“三权分置@@”设计还处在@@倡导与探索阶段@@，需要通过@@法律法规明确其效力@@，并且公共数据@@确权授权@@机制的建立也仍然面临赋权方式不明确@@、权属界定不清晰等问题@@，后续如何根据@@“三权分置@@”设计进行相应的权属登记@@、变更与交易等流程机制也是@@一大挑战@@。

　　2.2 公共数据@@收益分享@@@@

　　“数据@@二十条@@”明确提出@@要探索建立公共数据@@资源开放收益合理分享@@机制@@，同时提到了@@“推动用于数字化发展的公共数据@@按政府@@指导定价有偿使用@@”。“数据@@二十条@@”为公共数据@@合理地有偿使用@@“开绿灯@@”，明确将各地方@@数据@@统筹管理部门与运营@@机构从@@@@“公共数据@@能否收费@@”的争议束缚中解放出来@@，为公共数据@@的增值化开发利用奠定了基础@@。从@@发展现状存在@@的动力不足问题来看@@，一方面@@，允许公共数据@@增值开发及超额收益分配@@对公共数据@@的源头供给@@方形成反哺作用@@，为数据@@源部门@@、数据@@统筹推进@@部门等提供动力与激励@@；另一方面@@@@，认可开发利用全流程各参与方按贡献参与分配@@，也进一步明确了数据@@作为生产要素的地位@@，全面调动社会主体@@的参与积极性@@，以实现公共数据@@价值的充分挖掘与释放@@。

　　但与此同时@@@@，公共数据@@及其产品与服务@@的估值定价仍缺少清晰的规则@@，各地的公共数据@@在@@开发利用实践中@@，数据@@源部门参与价值分享@@也并未形成确定的模式@@，还需要尽快完善相应的实施细则以确保对公共数据@@的源头供给@@与开发利用形成有效的促进作用@@。

　　2.3 政府@@的引领与参与@@

　　“数据@@二十条@@”充分强调了数据@@要素@@市场培育中政府@@的引领者和参与者双重角色@@，明确政府@@在@@数据@@要素@@流通各环节@@的重要责任与关键作用@@。在@@公共数据@@领域@@，政府@@的作用将体现得最为明显@@。

　　（1）作为引领者@@，各级政府@@可从@@完善市场规则体系入手@@，充分盘活公共数据@@资源@@，优化数据@@要素@@配置@@。首先@@，建设针对公共数据@@的价值评估体系@@，基于应用场景进行价值评估@@，以支撑贡献评价@@，引导推进@@建立更合理的收益分配@@机制@@，促进市场公平竞争与合作@@。其次@@@@，全面细化公共数据@@相关产品@@、服务@@、流程等的标准化@@，在@@统一的监管范围内充分激活供需两端@@，促进公共数据@@的应用场景挖掘@@，以需求侧强化反向带动供给侧发展@@。2023年@@3月@@7日@@，《国务院机构改革方案@@》提出@@，组建国家数据@@局负责协调推进@@数据@@基础制度建设@@，统筹数据@@资源整合共享和开发利用@@，政府@@角色在@@公共数据@@开发利用中的主导作用将进一步强化@@。

　　（2）作为参与者@@，政府@@是@@参与数据@@要素@@配置的供给方@@，将着力提升公共数据@@资源的供给能力@@。在@@厘清公共数据@@内涵与外延@@、开放与开发利用的区别@@、公共数据@@管理权益划分等相关概念的基础上@@，不断健全公共数据@@开发利用的监管体系@@，明确监管职责划分@@，落实各环节@@监管执行@@，实现全流程监管覆盖@@。与此同时@@，探索更有效的动力机制@@，以激励各类市场主体@@促进形成多元协同共创的生态体系@@。

　　3 公共数据@@授权运营@@@@政策设计的要点@@

　　在@@“数据@@二十条@@”的新趋势下@@，公共数据@@授权运营@@@@是@@数据@@要素@@市场培育的关键突破点之一@@，但基于各地方@@@@、各行业的实践探索仍需要进一步推动规范化发展@@。

　　3.1 源头供给@@

　　公共数据@@授权运营@@@@的第一个难关是@@供给问题@@。当前@@的公共数据@@治理@@@@大多面向政府@@或公共部门自身工作进行@@，目的是@@驱动公共事务更高效的运转和支持部门相关决策@@，而非直接面向开发利用需求@@，导致公共数据@@治理@@@@水平与开发利用需求未能全面匹配@@，普遍存在@@开放公共数据@@质量不佳@@@@、开发利用方难以直接应用的问题@@。为提升公共数据@@的源头供给@@水平@@，须在@@以下两方面着力优化@@。

　　（1）公共数据@@供给的权责划分@@。首先@@是@@数据@@采集阶段@@，公共数据@@伴随政府@@及公共部门履职或提供公共服务@@的过程而产生@@，且不涉及国家机密@@、商业秘密和个人隐私的公共数据@@均应通过@@恰当的方式进行开发利用@@。因此@@，以合适的手段进行公共数据@@的采集与管理@@，为开发利用打好基础可被认为是@@所有部门的职责之一@@。其次@@@@是@@数据@@汇聚阶段@@，各级部门的职责可被切割到做好数据@@的体系化管理为止@@，而为实现公共数据@@规范化的开发利用@@，统筹推进@@共享@@、开放与授权运营@@的工作可以区域为单位进行部署@@。通过@@物理汇聚或逻辑汇聚@@,全面统筹区域公共数据@@资源@@,规划开发利用相关工作@@。在@@源头供给@@阶段将责任边界划清@@,有利于各方的高效配合推进@@@@。

　　（2）公共数据@@治理@@@@能力的提升@@。在@@数据@@完成汇聚后@@，公共数据@@治理@@@@是@@开发利用体系的重要前期工作@@。针对目前数据@@治理@@缺位@@、数据@@质量不佳@@、安全风险倍增等问题@@，公共数据@@治理@@@@能力的全面提升应覆盖三个维度@@。首先@@是@@明确公共数据@@治理@@@@方及其具体工作内容@@，政府@@及公共部门如存在@@技术@@能力不足的情况可引入社会主体@@代为执行@@，但因治理工作直接接触原始数据@@@@，也可被视为一种事实上的数据@@加工运营@@行为@@，应考虑将此类政企合作纳入授权运营@@范畴进行统一管理@@。其次@@@@是@@面向应用需求提升数据@@处理加工能力@@，优化公共数据@@供给质量@@。在@@统筹区域公共数据@@资源供给@@的基础上@@，应同时对接了解需求侧情况@@，撮合供需两侧针对应用场景进行数据@@需求的明确@@，从@@而展开针对需求场景的治理工作@@，确保数据@@供给质量与需求相匹配@@。最后是@@面向数据@@安全提升风险管控处理能力@@。数据@@在@@汇聚形成一定体量后@@，数据@@泄露产生的安全风险急剧上升@@，因此@@在@@数据@@治理@@阶段对一系列安全风险进行预研@@、预判非常重要@@，可通过@@成立专家委员会或引入智库等方式加强风险研判与安全保障@@。

　　3.2 运营@@机制@@

　　在@@公共数据@@授权运营@@@@中@@，针对数据@@进行的@@“运营@@”工作随着权属的授予须由政府@@及公共部门转移到市场主体@@@@，各地也正在@@通过@@各种方式进行探索@@，例如贵州@@、上海@@、成都等地通过@@成立当地数据@@集团或公司统一作为被授权的运营@@机构@@，而北京@@、青岛@@、海南@@等地则通过@@将全部或部分待开发利用的公共数据@@授权当地现有国有企业来开展运营@@工作@@。但在@@实际操作中尚未形成统一制度机制@@，缺乏规范标准的同时@@，也难以保障运营@@成效与水平@@。为全面规范公共数据@@的运营@@工作@@，以下两方面仍存在@@问题亟待改善@@。

　　一是@@需要明确授权运营@@与申请应用有条件开放的公共数据@@两种路径的标准化流程@@，确保监管到位@@。在@@各地的实践中@@，以上两种公共数据@@开发利用的路径从@@实施上看是@@基本一致的@@，即特定的开发利用方通过@@申报或备案应用场景获得审批后@@，拿到公共数据@@进行相应开发利用@@，在@@有些案例中通过@@数据@@量和数据@@价值来区分@@，其他则通过@@数据@@运营@@范围是@@否受控来区分@@，但实际上两种路径所涉及的公共数据@@范围相同@@、运营@@加工行为相同@@、运营@@加工成果也相同@@。以涉及的主体@@是@@否是@@国有企业作为区分标准@@，从@@而在@@流程和环节@@上进行简化@@，一方面@@可能难以形成公平的市场竞争条件@@，另一方面@@@@在@@各环节@@也可能存在@@监管盲区@@，出现准入环节@@不规范@@、实际运营@@环节@@难以统一监管等问题@@，导致安全或合规风险@@。因此@@，针对公共数据@@的开发利用除基于平台@@进行无条件直接开放以外@@，剩余的数据@@运营@@应在@@综合考量数据@@情况@@、机构情况和安全合规的基础上@@，统一规范相应的流程@@、环节@@、标准和条件@@。

　　二是@@需要明确授权运营@@机构的准入条件与退出机制@@，通过@@清晰的评估评价标准实现各环节@@的规范化@@。当前@@，公共数据@@授权运营@@@@多以政府@@单一来源@@采购进行@@，尚没有统一的运营@@机构准入条件以确保被授权机构具备承担运营@@工作的能力或资质@@，与之相对应的也没有明确的退出机制@@，通过@@对运营@@成果进行价值评估或水平评价以判断该授权运营@@合作是@@否应存续@@。一方面@@标准规范不完善可能导致流程中存在@@权力寻租空间@@@@，另一方面@@@@也难以充分发挥市场化优势@@，部分企业@@“一劳永逸@@”，影响公共数据@@开发利用水平@@。基于不同地方@@、不同行业的实际情况@@，应建立授权运营@@的准入评估与成果评价机制@@，可通过@@第三方的评估评价@@，以一定标准筛选数据@@运营@@机构作为被授权主体@@@@，确保在@@竞争机制中优胜劣汰@@；与此同时@@，也可以一定标准评价授权运营@@的成果@@，确保对公共数据@@授权运营@@@@情况的全面监督@@。

　　3.3 收益分配@@

　　推进@@“数据@@二十条@@”对公共数据@@确权授权@@和收益分享@@方面的规定落地@@，将为公共数据@@授权运营@@@@各参与主体@@按贡献获取公共数据@@价值收益提供基础与依据@@，推进@@实现数据@@要素@@按贡献参与分配@@。

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年@@规划和@@2035年@@远景目标纲要@@》提出@@要探索将公共数据@@服务@@纳入公共服务@@体系@@，但并不等于公共数据@@免费提供@@，而是@@以增值性公共服务@@的形式实现盈利@@。充分利用公共数据@@实现价值收益是@@公共数据@@开发利用动力机制的关键组成部分之一@@，须在@@以下两方面着力推进@@建设@@。

　　一是@@针对公共数据@@产品或服务@@应形成一定的标准@@，并推进@@实现价值评估与定价@@。当前@@，我国各地均推进@@探索数据@@资产化@@@@，通过@@合理的评估标准和评估方法衡量数据@@资产价值以完成定价是@@数据@@资产化@@管理的关键环节@@@@。其中@@，公共数据@@作为其中@@较为特殊的一类数据@@@@，在@@原始数据@@不允许出域的基础上@@，可针对授权运营@@形成的公共数据@@产品或服务@@@@，进行价值衡量以实现公允定价@@，并根据需求反馈机制实现市场化的价格自动调节@@。与此同时@@，应明确政府@@部门对公共数据@@及其产品价格的监督@@。

　　二是@@针对公共数据@@开发利用的价值收益应建立分享@@机制或形成相应分享@@原则@@。国内目前对公共数据@@开发利用收益的获取与分配问题尚存在@@一定争议@@，一方面@@是@@公共数据@@@@“取之于民@@，用之于民@@”，存在@@政府@@及公共部门据此获取收益的合法性质疑@@；另一方面@@@@则是@@数据@@从@@归集治理到运营@@加工形成产品或服务@@的全流程中@@，公共部门和市场参与主体@@均付出一定量的人力@@、技术@@、管理等成本@@，理应按各方贡献进行合理分配@@。童楠楠等提出@@了适配公共数据@@资源化@@、资本化@@、资产化价值生成路径的数据@@财政@@、数据@@税收@@、数据@@金融的三层次@@利益分配框架@@，从@@数据@@财政角度提出@@了公共数据@@授权运营@@@@收益分享@@的一种解法@@。公共数据@@授权运营@@@@中的价值收益分享@@@@，不仅可以是@@财务收入@@，也可以包括其他资源@@、能力或运营@@成果等的置换@@，核心是@@通过@@评估双方贡献@@，形成可复制的政企协作模式@@。

　　4 结束@@语@@

　　从@@“数据@@二十条@@”出发@@，公共数据@@领域亟待建立一系列相关制度机制@@，明确过程中的规则与标准@@，以提升规范化水平@@。其中@@，公共数据@@授权运营@@@@在@@源头供给@@@@、数据@@运营@@和收益分享@@三方面仍存在@@优化空间@@@@。与其他类型数据@@相比较而言@@，政府@@作为数据@@要素@@市场的引领者@@、参与者和监督者在@@公共数据@@领域@@能发挥出最大的主导作用@@，从@@而有望让公共数据@@成为数据@@要素@@市场培育的关键突破口@@，以公共数据@@的开发利用及流通交易为基点@@，完善数据@@市场相关规则建设@@，推进@@数据@@市场繁荣和可持续发展@@。

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