新加坡@@既是一@@个主权国家@@，也是一@@座具有重要国际地位的@@大都市@@。新加坡@@大都市政府@@@@治理机制在@@运行实践中积累了丰富的@@经验@@@@，也取得了显著的@@成绩@@。大都市政府@@@@治理机制的@@运行既与@@所在@@国家的@@具体国情密切相关@@，也在@@一@@定程度上反映城市发展和@@治理的@@客观规律@@。对于大都市政府@@@@治理机制运行实践中反映了客观规律的@@先进经验@@，是可以而且应该相互借鉴的@@@@。新加坡@@以华人为主体@@@@，和@@中国同处东亚@@，在@@政府@@@@治理机制运行中都强调政府@@@@的@@主导作用@@。深入分析新加坡@@大都市政府@@@@治理机制运行的@@实践@@、特征和@@因素@@，对于促进我国大都市政府@@@@治理机制的@@创新具有积极的@@价值@@。新加坡@@卓有成效的@@治理吸引了众多国内外研究者的@@关注@@@@，如@@Raj Vasil的@@《治理新加坡@@@@：民主与@@国家的@@发展@@》，Boon Siong Neo与@@Geraldine Chen合著的@@@@《动态治理@@：新加坡@@政府@@@@的@@经验@@》，杨沐的@@@@《从@@雷曼迷你债事件看新加坡@@对突发事件的@@治理@@》，等等@@，一@@些研究者也对新加坡@@大都市政府@@@@治理的@@某些方面如@@社区管理@@、公共服务@@提供@@、电子政务@@等展开了研究并取得了积极的@@成果@@，这些成果为大都市政府@@@@治理机制的@@研究提供有益的@@借鉴@@，但有关新加坡@@大都市政府@@@@治理机制的@@专门研究仍然很少@@，对新加坡@@大都市政府@@@@治理机制的@@运行逻辑@@、实践特征和@@背景因素仍然缺乏有解释@@力的@@分析和@@说明@@，这也是本研究的@@目的@@所在@@@@。
一@@、新加坡@@大都市政府@@@@治理机制运行的@@实践分析@@
新加坡@@位于马来半岛南端@@、马六甲海峡出入口@@，北隔柔佛@@海峡与@@马来西亚相邻@@，南隔新加坡@@海峡与@@印度尼西亚相望@@。它由新加坡@@岛及附近@@63个小岛组成@@，面积@@710平方公里@@，其中@@新加坡@@岛占全国面积@@的@@@@88.5%。截至@@2010年@@6月@@，新加坡@@人口达到@@508万@@，其中@@新加坡@@公民有@@323万@@，永久居民@@(持绿卡@@)54万@@，其余约@@131万@@人是持工作准证@@、就业准证@@、长期社交访问准证以及学生证等在@@本地逗留的@@外国人@@；从@@1970年@@到@@2011年@@，新加坡@@的@@常住人口从@@@@201万@@增加到@@378万@@(见图@@@@1)。当前@@，新加坡@@全国农业用地和@@农业人口几乎没有@@，人口多居住在@@占据大部分国土面积@@的@@城市区域中@@，因此@@被称为一@@个没有郊区的@@@@“城市国家@@”。从@@新加坡@@的@@城市化程度和@@国际影响来说@@，尽管它的@@人口规模相对于中国的@@北京@@、上海要小得多@@，但仍然是在@@世界上占有特殊地位的@@国际大都市@@，已经成为东南亚地区重要的@@金融中心@@、航运中心和@@国际贸易中心@@，世界电子产品重要制造中心和@@第三@@大炼油中心@@。
图@@1 新加坡@@常住人口@@(公民和@@持绿卡@@的@@永久居民@@@@)示意图@@@@(1970-2011年@@)
作为大都市@@，新加坡@@的@@政府@@@@治理过程同时@@也就是其政府@@@@治理机制运行的@@过程@@。实际上@@，新加坡@@大都市政府@@@@治理机制的@@运行也经历了一@@个深刻的@@变迁过程@@。作为一@@个城市国家@@@@，新加坡@@大都市政府@@@@治理机制的@@变迁是与@@其国家政治体制变迁联系在@@一@@起的@@@@。在@@1965年@@脱离马来西亚独立建国以前@@，新加坡@@长时间处于英国殖民统治时期@@@@，二@@战期间经历了日@@本的@@占领@@，战后又经历了英国的@@殖民统治@@、1959年@@自治和@@@@1963年@@并入马来西亚@@。实际上@@，在@@1970年@@新加坡@@第三@@次@@人口普查公布人口达到@@200万@@以前@@(见图@@@@1)，新加坡@@还不具备大都市典型的@@人口特征@@，然而@@之前的@@城市治理机制仍然构成了新加坡@@大都市政府@@@@治理机制运行和@@变迁的@@基础@@，也应当加以考察@@。
在@@英国殖民统治时期@@@@，新加坡@@城市治理机制的@@运行是一@@体化和@@城郊分治的@@@@。英国殖民统治时期@@，新加坡@@殖民地政府@@@@需要向英王和@@英国殖民部负责@@，但在@@城市治理方面殖民地政府@@@@自成体系@@，自行负责@@，由殖民地政府@@@@的@@各部门承担城市的@@管理和@@服务@@职能@@。在@@行政系统@@中设有新加坡@@市政局@@@@(府@@)和@@新加坡@@乡村局@@，其中@@，市政局@@(府@@)是殖民政府@@@@根据法律把一@@部分市政交予市民自行管理的@@机构@@，市政府@@@@内部组织庞大而复杂@@，但主要管理供水@@、供电@@、供气@@、市政建设@@、消防@@、卫生等市政事项@@。新加坡@@乡村局管辖的@@是市区以外的@@乡郊地带@@，乡村地方的@@行政及建设一@@直由殖民地政府@@@@里的@@各有关部门直接办理@@，因此@@，乡村局的@@机构设置比较简单@@。1959年@@自治后@@，新加坡@@成为英国的@@一@@个自治邦@@，享有完全的@@内部自治权@@，在@@城市治理方面仍然延续了一@@体化和@@城郊分治的@@格局@@。自治邦只设一@@级政府@@@@@@，自治邦内阁下设国家发展部@@等部门@@，在@@国家发展部@@下面设立主管地方政府@@@@@@、城市及乡村事务的@@具体部门@@。1963年@@并入马来西亚@@后@@，新加坡@@成为马来西亚的@@一@@个州@@，根据地方政府@@@@的@@职能范围管理着自身的@@城乡事务@@。1965年@@，新加坡@@脱离马来西亚@@建立了共和@@国@@，独立建国后的@@新加坡@@在@@城市化的@@迅速推进中很快发展成为一@@个大都市国家@@，大都市政府@@@@治理机制的@@运行呈现出一@@体化和@@城郊融合的@@态势@@。作为一@@个面积@@很小的@@城市国家@@@@，新加坡@@只设立一@@级政府@@@@管理全部行政事务@@。政府@@@@由社会发展@@、青年@@及体育@@部@@，国防部@@，教育部@@，财政部@@，外交部@@，卫生部@@，内政部@@，新闻@@、通讯及艺术部@@、律政部@@，人力部@@，国家发展部@@，总理公署@@，环境与@@水源部@@，贸易与@@工业部@@，交通部等@@15个部门组成@@，履行政府@@@@职能@@。此外@@，截至@@2012年@@，新加坡@@政府@@@@还建立了@@64个法定机构@@，由政府@@@@各部委负责管辖@@，但作为独立于政府@@@@序列之外的@@半官方机构代行公共管理和@@服务@@职能@@。随着新加坡@@建国后城市化的@@迅速推进@@，大部分国土面积@@都迅速纳入大都市范围@@，城郊分治也就不再现实@@。因而@@，大都市政府@@@@治理机制的@@运行也不再是城郊分治的@@@@。作为对缺乏中央与@@地方层级划分的@@一@@种补充@@，1997年@@3月@@，新加坡@@政府@@@@在@@人民协会下成立了中区@@、东北@@、西北@@、东南及西南社区发展理事会等@@5个社区发展理事会@@。每一@@个社区发展理事会@@对应大约@@80万@@户居民@@。社区发展理事会由市长领导的@@@@12-60名董事所组成的@@董事会负责管理@@，履行一@@定的@@地方社区管理和@@服务@@职能@@。
二@@、新加坡@@大都市政府@@@@治理机制运行实践的@@特征分析@@
大都市政府@@@@治理机制描述的@@是大都市区域内各种治理主体@@在@@管理社会公共事务@@、提供公共产品@@、解决社会公共问题@@@@、促进社会公共利益中相互作用的@@关系@@、过程和@@方式@@。治理结构@@、过程和@@方式@@的@@选择是决定特定政府@@@@治理机制的@@三@@大要素@@。新加坡@@大都市政府@@@@治理机制运行实践的@@特征可以通过反映治理结构@@的@@治理主体@@构成@@、反映治理过程的@@公共服务@@提供@@和@@治理方式选择三@@个方面表现出来@@。
(一@@)治理主体@@的@@构成@@。在@@新加坡@@@@大都市政府@@@@治理主体@@的@@构成@@中@@，政府@@@@占据着绝对主导的@@地位@@。应该承认@@，政府@@@@是治理职能的@@主要承担者@@，因而@@也是主要的@@治理主体@@@@。然而@@，新加坡@@政府@@@@在@@大都市治理中所占据的@@地位和@@发挥的@@作用仍然远远超过一@@般的@@程度@@，也是西方发达国家的@@大都市所无法比拟的@@@@。政府@@@@主体@@的@@另一@@个特殊之处体现在@@一@@体化的@@融合治理方面@@。一@@般来说@@，大都市政府@@@@治理作为地方治理的@@一@@种表现@@，主要属于地方政府@@@@的@@职能范围@@，中央政府@@@@一@@般不介入@@，而新加坡@@大都市政府@@@@治理的@@特殊性就在@@于大部分的@@公共管理和@@服务@@都是直接通过中央政府@@@@进行的@@@@。除了政府@@@@这一@@治理主体@@@@，法定机构在@@政府@@@@主体@@之外构成了新加坡@@大都市治理的@@另一@@重要主体@@@@，也成为治理主体@@构成的@@一@@大特色@@。当前@@，新加坡@@政府@@@@一@@共设置了@@64个法定机构@@(见表@@1)。这些法定机构涵盖了新加坡@@绝大部分的@@基础设施和@@公共服务@@领域@@，在@@新加坡@@@@经济社会发展中发挥了重要的@@作用@@。例如@@@@，公共事业局@@(the Public Utilities Board)向公众提供电@@力@@、水和@@天@@然气@@；人民协会负责发起@@、执行和@@协调社区发展项目并且通过它遍布全国的@@基层网络来满足公众对社区活动的@@需要@@。法定机构是根据新加坡@@议会制定的@@专门法令而设立的@@@@，它具有独立的@@法人地位@@，执行法定职能@@，尽管在@@法律上不享有政府@@@@部门享有的@@任何特权和@@豁免权@@，但独立于政府@@@@之外的@@性质又使其较之行政机构在@@组织构成@@、人事和@@财务管理@@、服务@@提供等方面具有较大的@@自主性和@@灵活性@@。同时@@，法定机构又与@@政府@@@@有着密切的@@联系@@，虽然不属于政府@@@@序列@@，却挂靠在@@具体的@@政府@@@@部门下并受其管辖@@。可以说@@，在@@新加坡@@@@，法定机构兼具政府@@@@机构的@@权威性和@@非政府@@@@组织的@@弹性@@，是大都市治理主体@@构成的@@一@@大特色@@。在@@大都市治理中政府@@@@占绝对主导地位的@@情况下@@，新加坡@@政府@@@@也注意发展与@@市场@@和@@社会组织的@@伙伴关系@@，吸收多种力量参与@@大都市治理@@。例如@@@@，2004年@@至@@2005年@@间@@，建屋发展局及市区重建局把管制停车场的@@工作外包给私人公司@@经营@@，教育部@@把管理图@@书馆的@@工作以@@6年@@期限的@@合约外包出去@@，取得了较为明显的@@资金节约效应@@。不过@@，在@@此过程中@@，市场@@和@@社会组织受到了政府@@@@的@@严格监管@@。近年@@来@@，新加坡@@大都市治理中的@@公民参与@@正发挥着越来越重要的@@作用@@，公民日@@益构成大都市治理的@@重要主体@@@@。许多法定机构注重吸收普通公民参与@@机构的@@决策和@@管理@@，例如@@@@国家发展部@@下设的@@市镇理事会就吸纳了很多普通居民@@。其中@@，马林百列市镇理事会不少理事都是从@@居民中选出来的@@社区基层领袖@@。此外@@，在@@市镇理事会例行召开的@@理事会会议上@@，理事与@@居民共同商讨相关管理和@@服务@@的@@具体问题@@@@。综上所述@@，新加坡@@大都市治理主体@@的@@构成@@呈现出政府@@@@绝对主导@@，法定机构有力支持@@，市场@@、社会组织和@@公民个人密切配合的@@特征@@。
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(二@@)公共服务@@的@@提供@@。公共服务@@的@@提供@@是大都市政府@@@@治理的@@主要内容@@，也是大都市政府@@@@治理主体@@承担的@@主要任务@@。大都市公共服务@@的@@提供@@与@@治理主体@@的@@构成@@有着紧密的@@衔接关系@@，有什么样的@@治理主体@@构成@@，就会呈现出相应的@@公共服务@@提供@@模式@@。政府@@@@是新加坡@@大都市治理中占据绝对主导地位的@@治理主体@@@@，与@@此相应@@，在@@新加坡@@@@大都市公共服务@@的@@提供@@中@@，政府@@@@也占据了绝对主导地位@@，表现为政府@@@@作为公共服务@@生产@@、供应和@@监管中的@@强势支配力量@@，运用政府@@@@的@@计划@@性和@@权威性严格遏制公共服务@@市场@@化所带来的@@分散性和@@私立性@@。新加坡@@大都市的@@公共服务@@不少由政府@@@@部门直接提供@@，另外@@一@@些则通过政府@@@@下属的@@法定机构提供@@，如@@大量的@@城市基础设施@@、公共事业和@@社区服务@@都是由法定机构运营和@@提供的@@@@。近年@@来@@，在@@政府@@@@和@@法定机构之外@@，私人公司@@、社会组织和@@公民个人在@@大都市公共服务@@提供@@中的@@作用也在@@日@@益增强@@，但是@@，与@@政府@@@@和@@法定机构相比@@，其作用的@@发挥仍然有限@@，而且在@@参与@@公共服务@@提供@@过程中受到了政府@@@@的@@严格监管@@。
(三@@)治理方式的@@选择@@。重视推进信息化治理和@@电子政务@@是新加坡@@大都市政府@@@@治理方式的@@重要特征@@。在@@自然资源紧缺的@@情况下@@，面临着激烈的@@国际竞争@@，为了提升国家和@@大都市的@@竞争力@@，新加坡@@政府@@@@从@@@@20世纪@@80年@@代初就开始推进政府@@@@信息化@@，注重通过信息化和@@电子政务@@不断提升政府@@@@的@@管理和@@服务@@能力@@，在@@电子政务@@建设和@@运行方面取得了突出的@@成绩@@。首先@@，加强电子政务@@基础设施建设@@@@。新加坡@@电子政务@@经历了三@@个发展阶段@@，在@@每一@@阶段都注重进行电子政务@@基础设施建设@@@@。在@@1992-1999年@@的@@第一@@阶段@@，新加坡@@建成了全范围覆盖的@@高速宽带多媒体网络@@(Singapore ONE)，政府@@@@部门开始提供基于互联网@@的@@服务@@@@；在@@2000-2007年@@的@@第二@@阶段@@，新加坡@@完成了所有政府@@@@部门的@@业务系统@@建设工作@@；目前正处于新加坡@@电子政务@@建设的@@第三@@阶段@@，在@@此阶段@@，为了确立在@@全球大都市中的@@信息领先地位@@，新加坡@@着重推进宽带基础设施建设@@@@。其次@@@@，不断推进电子政务@@的@@实践应用@@@@。新加坡@@在@@电子政务@@的@@实践应用@@方面成绩显著@@。以网上办理营业执照为例@@，由于申领营业执照涉及到众多的@@政府@@@@部门@@，其过程往往不但程序复杂@@，而且耗时耗力@@，一@@直是世界各地政府@@@@服务@@的@@薄弱环节@@。2004年@@1月@@起新加坡@@建成了@@OBLS(Online Business Licensing Service，网上商业执照服务@@@@)系统@@，企业的@@申办者通过@@“一@@次@@申请@@、一@@次@@支付@@”即可直接获得超过@@200项的@@商业执照申领业务@@，不仅缩短了企业营业执照的@@平均办理时间@@，使开办新公司的@@办理时间从@@过去的@@@@5天@@减少到了现在@@的@@@@1天@@，而且大幅度降低了执照的@@申请费用@@。随着信息化基础设施建设@@的@@推进以及融合了标准和@@规则的@@政府@@@@服务@@技术框架的@@构建@@，新加坡@@不断提升了电子政务@@应用的@@协同程度@@，上述的@@网上申领营业执照就是其中@@一@@个例子@@。实际上@@，新加坡@@政府@@@@门户网站@@(www.gov.sg)已经将政府@@@@机构所有能以电子方式提供的@@服务@@进行了整合@@，为各种服务@@提供了@@一@@个总的@@入口@@，提供了@@1600余项电网上服务@@项目@@，97%以上的@@可执行服务@@在@@网上办理@@，88%到政府@@@@办理过事项的@@人至少有一@@次@@采用电子方式完成@@，满意度高达@@81%。另外@@，注重缩减数字鸿沟@@。新加坡@@注重通过电子政务@@为所有社会公众提供平等的@@服务@@@@，为此@@采取各种措施致力于缩减数字鸿沟@@。早在@@@@1992年@@，新加坡@@就制订并实施了在@@@@10-15年@@内将新加坡@@建成@@“智慧岛@@”的@@“IT2000”计划@@，该计划@@的@@一@@个重要目标就是使新加坡@@公民可以在@@任何时候@@、任何地点获得@@I T服务@@。新加坡@@政府@@@@还根据不同群体的@@具体需要提供有针对性的@@帮助@@，以让所有人都能够无差别地获得政府@@@@的@@在@@线服务@@@@，如@@针对老年@@人@@、未受过英语@@教育的@@人群和@@残疾人提供特殊的@@培训服务@@@@，并在@@@@全国范围内为@@3个主要的@@非英语@@人群提供与@@他们的@@母语一@@致的@@政府@@@@电子化服务@@界面@@。2003年@@以来@@，美国新泽西州立大学纽瓦克分校电子治理研究所和@@韩国成均馆全球电子政策与@@电子政务@@研究所合作@@，从@@全球互联网@@使用人数最多的@@前@@100个国家中分别选出其人口最多的@@城市作为评估对象@@，从@@公共服务@@提供@@和@@公民参与@@两个方面对其电子治理绩效进行两年@@一@@次@@的@@评估@@。从@@2005、2007和@@2009年@@三@@次@@电子治理绩效评估结果来看@@，新加坡@@都位居前列@@，其中@@2009年@@名列全球第@@5(见表@@2)。这也在@@一@@个侧面反映了新加坡@@大都市信息化治理所取得的@@突出成绩@@。
三@@、新加坡@@大都市政府@@@@治理机制运行实践的@@背景因素@@
新加坡@@大都市政府@@@@治理机制的@@运行实践受到政治@@、地理@@和@@文化等背景因素的@@影响@@，其大都市政府@@@@治理绩效也与@@上述因素的@@影响分不开@@。
(一@@)政治因素@@。政治因素@@主要从@@以下@@几个方面影响新加坡@@大都市政府@@@@治理机制的@@运行实践@@。一@@是政治体制的@@变迁@@。大都市政府@@@@治理机制是政治体制的@@一@@个组成部分@@，因而@@其演变必然受到政治体制的@@制约@@。新加坡@@政治体制经历了长期的@@历史变迁@@。1824年@@新加坡@@沦为英国殖民地@@，二@@战期间被日@@本占领@@。1945年@@日@@本投降后@@，英国恢复对新加坡@@的@@殖民统治@@。1959年@@，新加坡@@实现自治@@，并在@@@@1963年@@9月@@并入马来西亚联邦@@。1965年@@8月@@9日@@，新加坡@@脱离马来西亚@@，成立新加坡@@共和@@国@@。同年@@@@9月@@新加坡@@成为联合国会员国@@，10月@@加入英联邦@@。随着政治体制的@@变迁@@，新加坡@@大都市政府@@@@治理机制也发生了相应的@@变动@@。二@@是政府@@@@结构形式的@@影响@@。新加坡@@是一@@个单一@@制的@@城市国家@@@@，但全国只设置了一@@级政府@@@@@@，没有地方政府@@@@@@。从@@政府@@@@层级上讲@@，新加坡@@独立建国后@@的@@单级政府@@@@体制使得政府@@@@既是公共管理和@@服务@@政策的@@制定者@@，又是政策的@@执行者@@，从@@而也是大都市的@@具体治理者@@，这就必然形成大都市一@@体化的@@政府@@@@治理模式@@，也有利于政府@@@@对大都市治理的@@有效掌控@@。三@@是治理模式的@@影响@@。新加坡@@实行的@@是威权治理模式@@。威权治理使得新加坡@@的@@市场@@和@@社会都受到强有力的@@监管@@，私人公司@@、社会组织和@@公民个人在@@大都市治理中的@@作用受到限制@@。在@@这种情况下@@，为了弥补政府@@@@既掌舵又划桨可能导致的@@身份不适与@@能力不足@@，以及弥补私人公司@@@@、社会组织和@@公民个人参与@@治理大都市的@@不足@@，法定机构作为新加坡@@大都市治理的@@重要主体@@而发挥作用是一@@种必然的@@选择@@。四@@是精英政治的@@影响@@。新加坡@@推崇和@@实践的@@是精英政治@@。精英政治的@@实践使得新加坡@@非常重视建立一@@支高素质的@@公务员队伍@@，以顺利推行政府@@@@占绝对主导地位的@@大都市政府@@@@治理机制@@，进行高效的@@管理和@@服务@@@@。正如@@新加坡@@总理公署@@公共服务@@署常任秘书林素芬所指出的@@@@，“新加坡@@是一@@个很小的@@花园城市@@，我们不能冒风险忽略这方面的@@治理@@，我们必须拥有强劲的@@领导能力确保新加坡@@的@@生存和@@繁荣@@，这意味着@@，我们要考虑到新加坡@@长期的@@利益@@，而不仅仅看到短期的@@事情@@。因此@@，我们必须要建立一@@个最高标准的@@政府@@@@@@，能够获得人民的@@信任和@@支持@@。”精英政治与@@高素质的@@公务员队伍为新加坡@@政府@@@@绝对主导型的@@大都市治理机制的@@形成和@@运行提供了@@组织和@@能力上的@@保障@@。
(二@@)地理@@因素@@。地理@@因素@@对政治的@@影响一@@直受到研究者的@@重视@@，托克维尔强调了独特的@@地理@@条件对美国政治体制的@@影响@@，他指出@@，“因国家的@@地理@@位置而来的@@优越性@@，又增加了居民的@@风气与@@习惯为美国的@@立法者提供的@@这种容易性@@。联邦制的@@建立和@@保持@@，主要应当归功于国家的@@地理@@环境@@。”摩根索则将地理@@视为国家权力所依赖的@@最稳定因素@@，对于国内和@@国际政治有着重要的@@影响@@，“无论它今天@@对政治决策的@@影响多么不同于历史上的@@其他时期@@，所有国家的@@外交政策都必须考虑这一@@因素@@。”地理@@因素@@不单纯包括一@@个国家所处的@@地理@@位置@@，也包括与@@地理@@有着密切关系的@@自然资源@@、气候状况等方面的@@情况@@。地理@@因素@@对新加坡@@大都市政府@@@@治理机制的@@运行也有着重要的@@影响@@。新加坡@@是一@@个面积@@狭小的@@城市国家@@@@，自然资源匮乏@@。可以说@@，新加坡@@独立建国后@@一@@体化@@、政府@@@@绝对主导型大都市治理机制的@@形成和@@运行都与@@此不无关系@@。有限的@@国土面积@@适合建立中央和@@地方合一@@的@@政府@@@@体制@@，对大都市进行一@@体化的@@治理@@，而自然资源的@@匮乏则要求通过强调政府@@@@权威和@@主导的@@方式集中地进行大都市治理@@，以保障较高的@@资源配置效率@@，同时@@以合乎公共利益的@@方式进行资源配置@@。国土面积@@的@@狭小和@@自然资源的@@匮乏也在@@新加坡@@@@政府@@@@和@@社会公众中激起了长期的@@危机感@@，要求政府@@@@高效率地进行公共管理和@@服务@@@@，而政府@@@@绝对主导型的@@大都市政府@@@@治理机制正是对这一@@要求的@@回@@应@@。
(三@@)文化因素@@。新加坡@@虽然面积@@狭小@@，但是@@有着因多元种族@@、语言@@、宗教@@、价值观而带来的@@多元文化@@。在@@族群比例方面@@，新加坡@@华人占@@75%；马来人占@@13.9%；印度人占@@7.9%，其他种族@@1.5%。种族的@@多样性也带来了语言@@@@、宗教@@和@@价值观上的@@多样性@@。例如@@@@，在@@语言@@方面@@，新加坡@@独立建国后@@，“马来语@@、英语@@、华语和@@泰米尔语为官方语言@@@@。英语@@为行政@@、教育用语@@。”在@@宗教@@方面@@，新加坡@@除拥有佛@@教@@、道@@教@@、回@@教@@(伊斯兰教@@)、基督教@@、印度教@@、耆那教@@、锡克教等各大教派外@@，还拥有最古老的@@犹太教@@、拜火教@@，也拥有最年@@轻的@@天@@理教@@、答亥教以及华族所新创的@@@@“儒@@、佛@@、道@@”三@@教合一@@和@@@@“儒@@、道@@、释@@、耶@@、回@@”五教合一@@的@@宗教@@@@。多元文化的@@差异使得它们在@@相处和@@交往的@@过程中不可避免地会带来一@@些社会问题@@@@，且其影响则会因国家规模的@@狭小而被严重地放大@@。例如@@@@，在@@新加坡@@@@独立建国之初@@，频繁发生的@@种族骚乱问题@@甚至影响到新加坡@@的@@国家存续@@。为了增强国家的@@凝聚力@@，必须促进多元文化之间的@@和@@谐共处@@。由于新加坡@@是一@@个城市国家@@@@，多元种族共处于一@@个城市@@，多元文化也在@@同一@@个城市交流@@。促进多元文化之间的@@和@@谐共处也必然要求大都市政府@@@@治理机制做出回@@应@@。事实上@@，新加坡@@的@@文化因素@@也确实对大都市政府@@@@治理机制的@@形成和@@变迁产生了重要的@@影响@@。例如@@@@，人民协会作为新加坡@@的@@一@@个法定机构@@@@，促进多元种族和@@文化之间的@@和@@谐是它的@@一@@个宗旨@@。对此@@，李光耀曾经这样解释@@@@，“人协的@@宗旨@@，是要使谨慎和@@几乎独立自主的@@各社会和@@社区集团在@@超越种族@@、语言@@、宗教@@和@@文化隔阂的@@场合聚会在@@一@@起@@。”为了实现上述宗旨@@，人民协会通过社区活动中心和@@居民委员会等基层机构@@，组织文教@@、体育@@、休闲等多种活动@@，将不同的@@种族联系起来@@，增进了解和@@互动@@，以打破原有种族之间的@@藩篱@@，促进多元种族和@@文化之间的@@共处@@，增强新加坡@@的@@凝聚力@@。再如@@@@，新加坡@@大都市的@@住房政策也可以看到文化因素@@的@@影响@@。新加坡@@独立建国后@@实施的@@@@“居者有其屋@@”组屋政策@@，具有社会性和@@政治性双重的@@政策目标@@@@，社会性目标是解决当时的@@@@“屋荒@@”问题@@，为公民提供基本的@@住房保障@@；政治性目标则是打破殖民地时期形成的@@各族群分割居住局面@@，形成和@@增强文化认同@@。为了实现上述政治性目标@@，新加坡@@政府@@@@决定打破原有的@@族群集中居住形态@@，建立各族群分散居住的@@社区布局@@，正如@@李光耀所说@@，“政府@@@@为打破原来的@@居住模式@@，我们按照人口比例以抽签的@@形式把不同的@@族群家庭均衡地分布在@@一@@个单元@@，这样做能够使我们的@@社区更加社会化@@。”为此@@，1960年@@设立的@@建屋发展局制定了打破族群界限的@@组屋分配制定@@。按照住房制度规定@@，建屋局在@@销售和@@分配组屋时@@，同一@@组屋和@@邻区由不同比例的@@族群构成@@，以从@@空间@@和@@地理@@位置上消除种族隔阂@@，促进不同种族的@@社区融合@@。1962年@@，新加坡@@73%的@@家庭居住条件在@@@@“贫困线@@”以下@@，在@@此基础上实现@@“居者有其屋@@”，无疑是一@@项庞大的@@系统@@工程@@，必然要求建立集中式的@@大都市政府@@@@治理机制@@，以保障政府@@@@能够集中大量的@@资源进行组屋的@@建设和@@分配@@。也正是因为这一@@集中式的@@大都市政府@@@@治理机制@@，新加坡@@基本实现了@@“居者有其屋@@”的@@政策目标@@。
四@@、新加坡@@大都市政府@@@@治理机制运行实践的@@启示@@
新加坡@@大都市政府@@@@治理机制在@@运行实践中取得了显著的@@成绩@@，积累了丰富的@@经验@@，对于中国大都市政府@@@@治理机制的@@运行和@@创新具有重要的@@启示价值@@。
(一@@)构建适合本土需要的@@大都市政府@@@@台理机制@@。新加坡@@独立建国以来@@，经历了城市化的@@迅速推进带来的@@诸多治理问题@@@@，并通过治理机制的@@建设和@@创新进行了成功的@@应对@@。从@@大都市政府@@@@治理机制运行的@@实践可以看出@@，新加坡@@独立建国之后并没有照搬其他国家的@@城市治理机制@@，而是根据自身独特的@@政治@@、地理@@、文化等因素构建和@@创新大都市政府@@@@治理机制@@。因此@@，适合本土需要是新加坡@@大都市政府@@@@治理机制成功运行的@@重要前提@@，也是一@@条重要的@@经验@@。无论是治理主体@@的@@构成@@@@、公共服务@@的@@提供@@还是治理方式的@@选择@@都是以适合新加坡@@特殊国情的@@需要为前提的@@@@。大都市是城市化发展到一@@定阶段的@@产物@@。当前@@，随着中国城市化的@@快速推进@@，一@@方面给大都市的@@发展带来了重要的@@机遇@@，另一@@方面@@，也给大都市的@@治理带来了新的@@问题@@@@，要求大都市政府@@@@治理机制的@@调整和@@创新@@。与@@新加坡@@相比@@，中国大都市治理面临的@@情况更为复杂多样@@，大都市政府@@@@治理机制的@@调整和@@创新更应该建立在@@适合中国国情和@@各个大都市具体情况的@@基础之上@@。
(二@@)创设法定机构作为重要的@@治理主体@@@@。法定机构是新加坡@@大都市治理的@@重要主体@@@@，也是新加坡@@大都市政府@@@@治理机制运行的@@重要特色@@。法定机构既具有政府@@@@机构的@@权威性@@，又具有非政府@@@@组织的@@自主性和@@灵活性@@。相对于政府@@@@组织而言@@，法定机构能够更为弹性地履行某些管理和@@服务@@职能@@。在@@新加坡@@@@政府@@@@集中式治理机制运行的@@实践中@@，市场@@、社会组织和@@公民个人参与@@大都市治理受到了较为严格的@@政府@@@@规制@@，发挥的@@作用也较为有限@@。法定机构的@@创设弥补了大都市治理中政府@@@@的@@身份不适@@、能力有限和@@市场@@社会组织的@@参与@@不足@@，在@@大都市政府@@@@治理机制的@@运行实践中发挥了重要的@@作用@@。尽管当前@@中国大都市政府@@@@治理越来越注重促进市场@@@@、社会乃至公民个人与@@政府@@@@的@@合作@@，但大都市政府@@@@治理机制的@@运行也仍然具有明显的@@政府@@@@主导特征@@，市场@@、社会和@@公民个人的@@参与@@尽管受到鼓励@@，但其参与@@程度仍然有限@@。在@@这种情况下@@，中国大都市政府@@@@治理机制的@@运行也可以借鉴新加坡@@的@@经验@@，在@@治理主体@@的@@构成@@上积极创新@@，设立法定机构作为大都市@@治理的@@重要主体@@@@。在@@具体实践中@@，法定机构可由某些国有企业@@、事业单位改制而成@@，或由政府@@@@新建@@，但不管是改制而成还是新建@@，都应该通过立法明确法定机构相应的@@法律地位@@，实现依法设立@@，独立运行@@。法定机构虽然不属于政府@@@@机构@@，在@@管理团队组建和@@财务管理上自主负责@@，但承担的@@仍然是具有公共性的@@管理和@@服务@@职能@@，需要接受政府@@@@的@@依法监管和@@公众的@@日@@常监督@@。
(三@@)全面促进政府@@@@治理方式的@@信息化@@。新加坡@@大都市电子治理的@@绩效位居国际大都市前列@@，信息化在@@大都市政府@@@@治理过程中的@@深度运用是新加坡@@大都市政府@@@@治理机制运行的@@一@@条重要经验@@。新加坡@@信息化治理的@@优势不仅体现为其信息化基础设施之先进@@、信息化治理覆盖内容之多和@@主动使用人群之广@@，而且体现为信息化治理协同程度之高和@@服务@@人群之无差别化@@。相对于新加坡@@而言@@，尽管许多中国大都市也在@@重视并推进电子政务@@和@@信息化治理@@，不少大都市的@@信息化基础设施建设@@也进行巨大的@@投入@@，但在@@信息化治理的@@效率和@@质量方面均还存在@@着不少的@@差距@@，其主要原因就在@@于中国大都市电子政务@@和@@信息化治理的@@推进往往只注重诸如@@基础设施建设@@等某一@@个或几个方面@@，而不是全面立体式地推进@@。新加坡@@大都市电子政务@@和@@信息化治理的@@启示在@@于@@，推进电子政务@@和@@信息化治理不能只注重某一@@个或几个方面@@，而应该从@@信息化规划@@、基础设施建设@@、实践应用@@、流程重组@@、部门协同治理@@、服务@@无差别化提供等各个方面全面进行@@，合力推进@@。
（作者单位@@：华东政法大学政治学与@@公共管理学院@@）
