从疆域面积和人口@@规模而言@@，芬兰@@仅是一个@@北欧小国@@，人口@@不足@@540万@@，国土面积@@33万@@多平方公里@@，人口@@分@@布稀疏@@。但不可否认@@，这个@@小国却是北欧的@@一颗耀眼@@“明珠@@”，凭借着优越的@@自@@然条件@@，镶嵌在@@全境内的@@上万@@个@@湖泊和数千个@@岛屿@@，使得芬兰@@享有@@@@“千湖之国@@”的@@美誉@@。将芬兰@@称@@之为@@“明珠@@”的@@另一层涵义是@@：芬兰@@具有@@良好的@@国家治理能力@@，政府@@在@@国家治理过程中@@秉承透明@@@@、公正@@、负责任@@、讲实效的@@原则@@，在@@全球各类排行榜单中@@@@，芬兰@@均位居世界前列@@。例如@@，芬兰@@是全球最为清廉的@@国家之一@@、全球教育质量最好的@@国家@@、公民幸福生活指数排名@@较高的@@国家之一等等@@。这些好评@@，彰显了芬兰@@政府@@在@@国家治理方面的@@能力卓著@@。芬兰@@政府@@是如何提升国家治理能力@@的@@呢@@？
多层治理中@@@@，中@@央与地方三级政府@@在@@治理职责@@上分@@工明确@@
国家治理是个@@综合的@@概念@@，涉及中@@央到地方政府@@管理政治@@、经济@@、科技@@、教育等各个@@领域@@，实现国家治理能力必须依托一套适合本国国情的@@国家或政府@@行政管理体系@@。芬兰@@政府@@良好的@@治理能力具体表现是@@：政府@@制定了适合本国发展的@@开放@@经济@@政策@@@@；通过减少贫困和社会不公@@，弘扬了社会团结的@@价值观@@，保障了芬兰@@社会福利制度模式的@@可持续性@@；完善教育制度@@，提高人力资本能力@@；建立国家创新研发体系@@，有@@助于@@提升全球竞争力等等@@。
当前芬兰@@实行三级政府@@机构@@：中@@央政府@@@@、省级政府@@和市镇政府@@@@。在@@中@@央层面上@@，中@@央机构由议会@@、总统@@、内阁@@、中@@央政府@@@@各部@@、各直属局级单位及其地方分@@支机构和中@@央政府@@@@向地方派出机构组成@@。中@@央与地方政府@@在@@具体政策@@上具有@@明确的@@职权分@@工@@。例如@@，在@@芬兰@@社会福利保障政策@@上@@，中@@央政府@@@@负责全国社会福利和社会服务方面的@@法规建设和发展规划@@；省级政府@@负责国家福利和社会服务政策@@方针在@@本地区范围内落实的@@细则和补充@@；市镇政府@@具体负责社会服务和措施的@@落实@@。这种分@@散化的@@管理模式@@，体现了小政府@@和大社会的@@特点@@。
历届联合政府@@推行的@@施政纲领具有@@连续性和前瞻性@@
芬兰@@的@@政治体制以议会为主@@。宪法规定@@，200人的@@一院制议会是芬兰@@的@@最高权力机关@@。议会可以修改宪法@@，解散内阁@@或否决总统@@的@@决定@@；芬兰@@总统@@也有@@较大的@@权力@@，根据芬兰@@宪法@@，总统@@有@@权解散议会@@，并举行新的@@议会选举@@。实际上@@，多数行政权力控制在@@由总理领导的@@内阁@@中@@@@，总理由议会选出@@。内阁@@由中@@央政府@@@@各个@@部门的@@部长@@、总理本人与一名@@大法官组成@@。芬兰@@的@@这一政治体制决定了政府@@的@@执政权利由多党联合掌控@@，组成联合政府@@的@@各个@@党派可以充分@@发表不同看法@@，最终达成的@@共识兼顾了各个@@党派的@@利益@@，尽可能地表达公民意愿@@。该国主要政党有@@芬兰@@民族联合党@@@@、中@@间党@@、芬兰@@社会民主党@@、芬兰@@瑞典族人民党@@和绿色@@联盟@@。
纵观最近三届联合政府@@的@@执政纲领@@，一个@@突出的@@特征是@@：历届联合政府@@内的@@各个@@政党在@@关乎国家社会经济@@发展和公民利益的@@重大问题上基本能够达成共识@@。新一届政府@@上台执政@@，其施政纲领均以上届政府@@的@@纲领为蓝本@@，在@@保持政策@@延续性的@@同时@@@@，关注@@当前芬兰@@国家发展面临的@@核心问题和各种挑战@@：聚焦点在@@于@@保障北欧福利模式的@@可持续性@@，提升经济@@竞争力@@，消除种族歧视和性别差异@@，建立公平@@、透明@@、具有@@竞争力的@@创新型国家@@。
在@@保持政策@@连续性的@@同时@@@@，每一届政府@@还根据任期时的@@国内外形势@@，对施政纲领的@@具体目标有@@所侧重和进行微调@@。2007年@@4月@@19日@@，芬兰@@中@@间党@@主席@@马蒂@@?万@@哈宁为总理组成新一届联合政府@@@@。新政府@@由中@@间党@@@@、联合党@@、绿色@@联盟和瑞典人民党四党组成@@。新政府@@在@@施政纲领中@@承诺@@，本届政府@@将采取措施促进经济@@增长@@，改善就业状况@@，争取在@@执政的@@四年@@内增加八万@@到十万@@个@@新就业机会@@。
2011年@@6月@@22日@@，芬兰@@民族联合党@@主席@@于@@尔基@@@@?卡泰宁@@出任新一届政府@@总理@@。该联合政府@@由芬兰@@民族联合党@@@@、社民党@@、左翼联盟@@、瑞典族人民党@@、绿色@@联盟和基督教民主党联合组成@@。这六个@@政党占据芬兰@@议会@@200个@@席@@位中@@的@@@@125席@@。本届政府@@上台时@@，芬兰@@正遭遇全球金融危机和欧债危机@@，公共债务趋于@@攀升@@，直接影响了社会福利制度的@@稳定@@。因此@@，于@@尔基@@·卡泰宁@@联合政府@@提出要建立一个@@开放@@@@、公平和自@@信的@@芬兰@@@@，将发展经济@@与保障福利制度并行推进@@。政府@@应为建立充满关爱和成功的@@芬兰@@发挥积极作用@@，保障北欧福利国家模式的@@可持续性@@。政府@@还将力求消除种族歧视和性别差异@@性@@。北欧社会福利模式建立在@@高就业率@@、具有@@经济@@竞争力@@、平等社会服务和彼此关爱的@@基础上@@，因此@@本届政府@@的@@任务是为所有@@有@@能力工作的@@人提供就业机会@@，为现有@@和新创建的@@企业创造更好的@@经营环境@@，不断提升国家竞争力@@。
2014年@@6月@@15日@@，芬兰@@现任外贸与欧洲事务部长亚历山大@@?斯图布@@（Alexander Stubb）当选芬兰@@最大执政党民族联合党@@主席@@@@，并接替于@@尔基@@@@?卡泰宁@@，成为芬兰@@新总理@@。2014年@@6月@@24日@@，新政府@@发布的@@@@施政纲领明确提出要建立一个@@透明@@@@、开放@@、公平和自@@信的@@芬兰@@@@。这一施政纲领吸纳了芬兰@@前总理卡泰宁@@的@@执政纲领@@、结构政策@@计划和财政调整等计划内容@@。其执政期间的@@重点是减贫@@、解决社会不公和社会排斥现象@@，巩固公共财政@@、推动可持续的@@经济@@增长@@，扩大就业和增强竞争力@@。[1]
政府@@历届执政纲领的@@连续性和前瞻性使得芬兰@@公民和企业对政府@@的@@信任度大大提高@@，有@@助于@@解决芬兰@@社会经济@@发展中@@的@@重大问题@@，预见并防范芬兰@@未来面临的@@各种挑战@@，进一步提升芬兰@@政府@@的@@国家治理能力@@。同时@@，通过政府@@建立的@@执政纲领监督机制@@，可以有@@效监督历届政府@@的@@执政诚信和工作效率@@。
深入推行政府@@治理改革@@，适应全球性挑战和社会经济@@形势新变化@@
近年@@来@@芬兰@@政府@@公共治理体系面临着一系列新的@@挑战@@：芬兰@@人口@@老龄化现象加剧@@，给公共财政带来压力和负担@@，影响社会福利制度的@@可持续性@@；受国际金融危机和欧债危机的@@双重冲击@@，芬兰@@经济@@不景气@@，诺基亚等通讯信息产业遭受重创@@，政府@@公共债务攀升@@；新型城镇化造成边远和乡村地区人口@@大幅削减@@，城市和乡村公共服务差异明显@@，政府@@公共管理体系面临一系列的@@改革和调整压力@@。为此@@，近年@@来@@芬兰@@政府@@在@@公共治理方面推行的@@一系列改革@@，其主要目标有@@三项@@：一是精简国家机构@@，减少国家财政开支@@；二是增强中@@央政府@@@@服务公民的@@能力@@，增加服务数量@@、提高行政效率和服务质量@@；三是增强政府@@行为的@@透明@@度@@，便于@@公民对政府@@实行监督@@。
自@@1987年@@以来@@，为建立现代化政府@@管理机制@@，芬兰@@历届政府@@推行了公共治理的@@改革@@。在@@国家行政管理层面上@@，改革的@@重点在@@于@@提高治理的@@效率和质量@@，实现中@@央层面上各大部委在@@决策上的@@协调和有@@效沟通@@。各级政府@@层面上进行的@@结构性改革和转型调整@@，目的@@在@@于@@普遍提升芬兰@@公共治理的@@能力与水平@@。具体的@@改革措施主要有@@以下几点@@。
第一@@，提高政府@@治理能力的@@改革@@。2009年@@4月@@1日@@推行的@@@@“业绩管理改革项目@@@@”，对政府@@行政业绩管理能力进行综合评估@@。第二@@，提高治理效率的@@改革@@。这轮改革重点在@@于@@精简机构@@，实现部委与机构之间的@@合并@@，加强跨部门和跨机构之间的@@政策@@协调和计划落实@@，在@@芬兰@@政府@@推行的@@一系列中@@央部门和机构之间的@@合并中@@@@，贸易@@和工业部与劳动部合并为经济@@和就业部@@。第三@@，削减行政开支@@、提高行政效率的@@改革@@。2004年@@开始推行的@@@@“生产率项目@@”，其目的@@是提高芬兰@@公共管理部门的@@效率和水平@@，通过削减政府@@机构冗员@@，提高政府@@行政管理效率@@。第四@@，电子政府@@改革@@始于@@@@@@2003年@@，芬兰@@推行了一系列电子政府@@的@@改革@@，进一步提高了芬兰@@电子政府@@的@@国际水平@@。第五@@，当前芬兰@@已经对国家地方行政管理部门进行了全面改革@@，地方行政改革项目@@@@（ALKU）于@@2010年@@1月@@全部完成@@，进一步明确和重组了所有@@地方政府@@的@@作用@@、职责@@、管理和分@@工@@。[2]
其他的@@改革还包括@@： 始于@@@@2007年@@的@@大学改革@@，这次@@改革目的@@在@@于@@提高芬兰@@大学自@@治权@@，有@@利于@@芬兰@@大学能够更快地适应国家的@@新形势和新变化@@。大学法律地位的@@改变@@，表明大学可以从多元化渠道获得资金和资源@@，不再像过去那样@@，仅仅依靠国家财政拨款@@。大学教师也直接受雇于@@大学而非国家@@。
优化地方行政管理体系@@：机构优化配置项目@@（即@@PARAS改革项目@@）目的@@在@@于@@提高市政的@@行政治理效率和水平@@，提倡市政之间的@@自@@愿合并@@。2008年@@该项目推行之前@@，芬兰@@共有@@@@415个@@市政@@。之后@@，市政之间出现合并潮@@，2009年@@，市政数量减少了@@67个@@，2013年@@在@@此基础之上继续合并为@@320个@@。合并后的@@市政可分@@享@@财政资源并为公民提供更好的@@社会服务@@。[page]
国家治理能力的@@出色表现及未来的@@挑战@@
近年@@来@@，芬兰@@政府@@治理体系的@@改革取得了一定的@@成效@@，芬兰@@经济@@恢复增长@@，经济@@竞争力得到提升@@，社会福利改革朝着良性轨道发展@@，教育水平保持世界一流水准@@，国家创新研发体系的@@建设提升了芬兰@@在@@@@全球竞争中@@的@@地位@@，芬兰@@公民对政府@@具有@@较高的@@满意度和认可度@@，排名@@世界前列的@@幸福指数表明@@：生活在@@芬兰@@很幸福@@，令人向往@@。
第一@@，全力塑造和提升全球反腐和清廉政府@@形象@@。芬兰@@政府@@在@@国家治理过程中@@@@，十分@@重视政府@@形象@@，将反腐败和公务员的@@清廉作为考核政绩的@@内容之一@@。芬兰@@对腐败采取@@“零容忍@@”政策@@，相关法律严格规定@@，芬兰@@的@@任何公务员不得以任何借口接受他人赠送的@@任何礼物@@。即@@使是关系特殊的@@私交@@，礼物价值也不能超过@@25美元@@，且需上网申报@@。
全球清廉指数@@排行榜是由监视世界各国腐败行为的@@非政府@@组织@@“透明@@国际@@”发布的@@@@，腐败指数@@”又译@@“清廉指数@@”。以各国际组织收集的@@数据为依据@@，对各国政治家及公务员的@@@@“清廉度@@”进行评分@@@@，满分@@为@@10分@@。透明@@国际@@从@@1995年@@起每年@@发布全球清廉指数@@@@（反腐败指数@@@@），芬兰@@居于@@世界前列@@，被冠以全球最清廉的@@少数几个@@国家@@。2010年@@芬兰@@得分@@为@@9.2分@@（排名@@第四@@@@），与排名@@并列第一@@的@@丹麦@@@@、新西兰和新加坡@@（9.3分@@），仅相差@@0.1分@@，2011年@@芬兰@@与丹麦@@得分@@相同@@，9.4分@@，全球排名@@第二@@@@。2012年@@新西兰@@、丹麦@@和芬兰@@并列第一@@@@。2013年@@的@@排行榜上@@，丹麦@@、新西兰以@@9.1分@@并列第@@1名@@，芬兰@@和瑞典并列第@@3（8.9分@@）。
第二@@，稳定财政@@、提升经济@@竞争力@@和推动经济@@升级转型@@。如何保持经济@@可持续性增长和经济@@竞争力@@，体现了一个@@国家的@@经济@@治理能力@@。芬兰@@是欧盟国家中@@的@@发达经济@@体@@，人均产值远高于@@欧盟平均水平@@，与邻国瑞典相当@@。经济@@的@@主要支柱是制造业@@，以木材@@、金属@@、工程@@、电讯和电子工业为主@@。贸易@@对芬兰@@而言十分@@重要@@，GDP中@@大约三分@@之一来自@@出口@@。除了木材和少数矿产@@，芬兰@@的@@原材料@@、能源和一些工业组件都依赖进口@@。为提高经济@@治理能力@@，历届联合政府@@的@@施政纲领将稳定公共财政和刺激经济@@增长作为国家治理的@@核心内容@@。在@@20世纪@@90年@@代初期的@@欧洲经济@@危机和@@2008年@@以来@@的@@全球金融危机和欧洲债务危机发生时@@，芬兰@@应对和防范经济@@危机表现出色@@。
在@@积极应对欧洲债务危机的@@过程中@@@@，2013年@@8月@@芬兰@@政府@@提出了稳定政策@@和财政调整计划@@。计划将逐渐推行结构改革@@，为经济@@增长和扩大就业提供更好的@@宏观发展环境@@，不断调整和优化中@@央政府@@@@的@@财政状况@@。目前@@，芬兰@@经济@@竞争力居于@@世界前列@@。
第三@@，保障社会福利制度的@@可持续性@@。芬兰@@推行的@@社会保障制度始终具有@@高保障和覆盖到全体国民的@@这一基本特点@@。这一社会福利体系维护全体国民的@@利益@@，每一个@@公民@@，包括国内原有@@居民和满足居住年@@限等有@@关规定要求的@@外来移民@@，都有@@权利享受相关的@@社会保障待遇@@；保证公民平等@@，不以种族@@、阶级@@、阶层@@、性别的@@不同而区别对待@@，高收入者@@、低收入者以及无收入者均被纳入到同样的@@福利制度中@@@@；尊重个@@人权利@@，每一项资助或者服务@@，甚至是对家庭的@@帮助@@，也具体到每一个@@个@@人@@。保障芬兰@@社会福利模式的@@可持续性@@，体现了芬兰@@政府@@较好的@@国家治理能力@@。芬兰@@的@@这套社会保障体系覆盖范围广泛@@，政府@@提供的@@社会保障是全方位的@@@@，包括教育资助@@、免费医疗@@、失业救济@@、老人照料@@、养老金支付@@、残疾人救助@@、单亲父母津贴@@、家庭和儿童保护等方方面面@@。例如@@，公民享受免费医疗@@保险待遇@@，国家对药品实行补贴@@，病人每年@@购药超过@@672.70欧元后全部免费@@。义务教育制度@@，学生免交学费@@、书费@@，并且每天获得一份免费午餐@@。每名@@学生不但享有@@免费教育@@，每月@@还可从政府@@获得最高可达@@500欧元的@@补贴等@@。
第四@@，芬兰@@国民幸福度提高@@、教育水平继续领先世界@@。经济@@合作与发展组织在@@@@2014年@@5月@@8日@@公布的@@美好生活指数中@@@@，芬兰@@名@@列第八@@，较上年@@攀升了四个@@名@@次@@@@。这一指数根据经合组织确定的@@@@11项实质性指标@@，对各个@@国家民众的@@幸福感进行了对比@@。这些指标包括物质生活条件和生活质量等@@。芬兰@@在@@@@教育@@、环境质量@@、社会环境和生活满意度等方面表现优异@@。根据美好生活指数@@，芬兰@@民众的@@生活满意度高于@@经合组织@@平均水平@@，有@@81%的@@受访者认为在@@日@@常生活中@@积极正面的@@体验要多于@@负面体验@@。这一数字高于@@经合组织@@的@@平均水平@@@@76%。
这一指数还说明芬兰@@在@@@@教育@@质量方面非常出色@@。年@@龄位于@@@@24—64岁的@@芬兰@@成年@@人中@@有@@@@84%获得了高中@@同等学力@@，高于@@经合组织@@75%的@@平均水平@@。在@@经合组织的@@国际学生评估项目@@（PISA）中@@，芬兰@@普通学生在@@阅读素养@@、数学和科学上取得了@@529分@@。这一数字远高于@@经合组织@@平均@@497的@@得分@@@@，使芬兰@@成为经合组织中@@学生技能最强的@@国家之一@@。
第五@@，不断创新提升了芬兰@@的@@研发能力和全球竞争力@@。芬兰@@的@@国家科技@@创新体系以独特的@@创新力@@、竞争力和高效的@@合作机制享誉全世界@@。如果从地理@@、人口@@、经济@@总量等因素看@@，芬兰@@仅是个@@欧洲小国@@。但从创新力和竞争力的@@角度看@@，芬兰@@却是个@@@@“科技@@强国@@”。在@@欧盟成员国中@@@@，芬兰@@的@@年@@度研发经费占@@GDP的@@比重高达@@3.5%，遥遥领先西班牙@@、葡萄牙和希腊等南欧国家@@。芬兰@@在@@@@全球竞争力排名@@中@@多次@@名@@列榜首@@，超过了美国@@、日@@本@@、德国等世界一流强国@@，2013—2014年@@世界经济@@论坛发布的@@@@全球竞争力报告中@@@@，芬兰@@在@@@@148个@@国家中@@竞争力水平位居世界第三@@@@，芬兰@@竞争优势在@@于@@高效运作的@@政府@@管理部门@@，出色的@@医疗卫生和教育水平@@、有@@利于@@创新的@@发展环境@@。2014年@@4月@@23日@@，世界经济@@论坛在@@日@@内瓦发布@@《2014年@@全球信息技术报告@@》称@@，芬兰@@是世界上信息与通信技术发展和使用程度最高的@@经济@@体@@。
为适应国际形势的@@快速变化和经济@@@@、技术的@@全球化@@，芬兰@@通过各种研发创新战略@@，成功地将经济@@增长模式从资源型转变为知识型@@，如今正在@@向知识服务型经济@@发展@@。芬兰@@出台的@@@@2011—2015年@@创新政策@@指南中@@明确提出@@：芬兰@@研究与创新战略的@@核心就是确保社会与经济@@均衡发展@@，包括推动经济@@@@、贸易@@、服务业等在@@内的@@各个@@社会领域的@@均衡增长@@。芬兰@@政府@@认为@@，实现创新战略的@@关键是提高公民的@@教育素质和受教育程度@@，提高对知识@@、技能和智力资源的@@集约型开发和投入@@，重视各个@@创新政策@@与研发机构之间的@@高效协作@@。在@@保持创新优势的@@同时@@@@，通过在@@教育@@、研发和创新领域开展广泛的@@国际合作@@，开发或创造新的@@优势领域@@。按照这一战略@@，未来几年@@芬兰@@研发创新投入将保持在@@@@GDP的@@4%左右@@。
随着全球化加剧和新兴国家经济@@的@@快速发展@@，芬兰@@政府@@在@@治理国家过程中@@将会面临多重挑战@@：如何在@@应对气候变化和发展低碳经济@@中@@@@，保持领先地位@@，实现向低碳经济@@的@@快速转型@@？通讯信息产业如何通过创新发展模式和增加产业附加值@@，逐渐走出低谷@@，再创辉煌@@？如何实现高福利制度和经济@@增长之间的@@均衡协调发展等诸多问题@@，是芬兰@@政府@@在@@今后的@@国家治理中@@需要加以重点关注@@和着力解决的@@@@。
（作者系中@@国社会科学院欧洲研究所研究员@@）
[1] http://vnk.fi/toiminta/hallitusohjelman-seuranta/en.jsp（上网时间@@：2014年@@7月@@14日@@）
[2] OECD, "Finland: Working Together to Sustain Success"，OECD Publishing, 2010.
