●地方政府@@大部制@@改革@@悄然启动@@，各界满怀期待@@，希望借此整合分散交叉的行政权项@@，形成一幅权责明确@@、行政规范@@、运作高效的新型政府@@图景@@。
●承担城乡统筹试点任务的重庆@@@@，选择涉农部门为大部制@@改革@@的突破口@@，将原市农办@@@@、农业局@@、农机局@@、农综办@@合并为新的市农委@@@@@@，人员编制@@减少@@1/4，领导职数减少近@@40名@@，统筹管理协调农业和农村工作的能力却为之增强@@。
●机构合并@@、人员调整@@、权力再配置@@，势必与部门利益@@、个人得失发生碰撞@@，大部制@@改革@@的艰难随之暴露出来@@，这让决策者们选择稳健推进@@。
●地方政府@@大部制@@改革@@悄然启动@@，各界满怀期待@@，希望借此整合分散交叉的行政权项@@，形成一幅权责明确@@、行政规范@@、运作高效的新型政府@@图景@@。
●承担城乡统筹试点任务的重庆@@@@，选择涉农部门为大部制@@改革@@的突破口@@，将原市农办@@@@、农业局@@、农机局@@、农综办@@合并为新的市农委@@@@@@，人员编制@@减少@@1/4，领导职数减少近@@40名@@，统筹管理协调农业和农村工作的能力却为之增强@@。
●机构合并@@、人员调整@@、权力再配置@@，势必与部门利益@@、个人得失发生碰撞@@，大部制@@改革@@的艰难随之暴露出来@@，这让决策者们选择稳健推进@@。
重庆@@日@@报@@讯@@ 9月@@26日@@下午@@，重庆@@市编办副主任刘永全伏案忙碌@@，办公桌上堆着一尺多高的材料@@。“改革方案还没出来@@，现正在抓紧调研@@,暂不接受媒体采访@@。”这位一向对媒体态度友好的官员@@，最近已婉拒了@@多名@@记者采访@@，记者们关心的都是重庆@@大部制@@改革@@的情况@@。
自重庆@@市农业委@@员会@@挂牌后@@，重庆@@市编办就成了@@各界关注@@的焦点@@，人们纷纷猜测重庆@@大部制@@改革@@下一步如何落子@@。9月@@11日@@，市编办宣布@@暂时冻结市政府@@部门的机构编制@@@@@@，随后再无消息传出@@，一如既往地低调@@。
但是@@，包括刘永全在内@@，几乎重庆@@市机构编制@@系统的所有@@人@@，工作都异常繁忙@@。因为根据@@中央安排@@，年@@底之前@@，各省市区要上报地方政府@@机构改革方案@@。
新一轮地方政府@@机构改革@@，已箭在弦上@@。
一场引人瞩目的试验@@
重庆@@大部制@@改革@@的第一箭@@，射向了@@涉农部门@@。
2008年@@8月@@8日@@，北京奥运会开幕当天@@，重庆@@新组建的综合性大部门@@———重庆@@市农业委@@员会@@，在北部新区@@32层高的农业大厦揭牌@@。新的市农委@@@@，由原市农办@@@@、农业局@@、农机局@@、农综办@@四个涉农部门整合而成@@。作为统筹城乡综合配套改革试验区@@，重庆@@在农业领域的机构改革@@，备受关注@@@@。
“之所以选择农业系统改革@@，与涉农部门长期存在的职能交叉@@、权责不一等问题@@，不无关系@@。”市农委@@主任夏祖相介绍@@，全市原有@@@@11个涉农的市级部门@@，各部门职责长期不顺@@，不利于农业和农村工作开展@@。
职能交叉重叠体现在多个方面@@。市农办@@、农综办@@负有@@指导农业产业化发展的职能@@，市农业局@@同时@@要对粮油作物发展作规划@@，而各粮食产区的农业机械调拨权又在市农机局@@@@，一个农业产业化项目要几个部门协调@@，费时费力@@。另外@@，涉农资金散落于各个部门@@，资源配置出现@@“撒胡椒面@@”现象@@，力量分散@@，资金难以整合@@。
“一些人认为@@，涉农部门越多@@，表明对农业越重视@@，越有@@利于农业和农村工作@@，事实证明恰恰相反@@。”在农业系统工作@@20多年@@的杨修战@@，原任市农办@@常务副主任@@。他说@@，市级涉农部门设置上的弊端@@，给区县农业工作增加了@@难度@@。
“到区县考察@@，有@@些区县把诸如@@农业综合开发@@、扶贫等各种涉农资金集中起来@@，完成一个较大的农业产业化项目@@。本来效果很好@@，但市级部门不高兴@@，‘我们给的钱你要专用@@，不能用在别的工程上@@。’”杨修战从市农办@@离任后@@，还曾担任市人大农业与农村委@@员会副主任委@@员@@@@、主任委@@员@@，很理解区县的苦衷@@，“一些区县因此做不好事情@@，‘聪明@@’的区县就在同一项目上挂多个牌子@@，表明是多个专项工程的综合@@，市里每个对口部门都有@@贡献@@。”
涉农部门的类似弊端@@，早已进入人大代表和政协委@@员的视野@@。2007年@@重庆@@@@“两会@@”期间@@，即有@@人建议有@@步骤@@、分阶段地组建大农业@@、大工业@@、大交通@@、大环保@@、大商贸等市级部门@@，推动@@“大局@@（委@@）制@@”。其中@@，调整涉农部门设置@@，理顺部门职责@@，建立大农业部门@@，呼声最高@@。
夏祖相说@@，此次@@将原市农办@@@@@@、农业局@@、农机局@@、农综办@@“四合一@@”，顺应了@@公众的呼声@@，也使涉农事务的管理出现了@@新格局@@。
“四合一@@”并不是简单做加法@@，而是根据@@大部门的职能定位@@，进行了@@职能的重新划分@@。其中@@，原市农业局@@承担的农村劳动力转移@@、进城务工农民的管理和服务等相关职能@@，被剥离出来@@，划归市劳动和社会保障局@@；原市农办@@承担的农田基础设施建设职能@@，以及原市农机局@@承担的农村机电提灌管理职能@@，被整合到了@@市水利局@@。
“经过这些剥离和调整后@@，农委@@的职责更加清晰@@。”夏祖相说@@，作为主管全市农业和农村工作的市政府@@组成部门@@，市农委@@综合管理和统筹协调的能力大大增强@@。
行政体制@@改革@@势在必行@@
重庆@@涉农部门的变革@@，是当前@@中国行政体制@@改革@@的缩影@@。改革开放@@30年@@，伴随着经济社会的剧烈变化@@，中国行政体制@@已经历@@5次@@调整@@，但远未完善@@。
今年@@@@2月@@，十七届二中全会通过的@@《关于深化行政管理体制@@改革的意见@@@@》（以下简称@@《意见@@》），对当前@@我国政府@@机构现状作了@@精辟概括@@：政府@@职能转变还不到位@@，对微观经济运行干预过多@@，社会管理和公共服务仍比较薄弱@@；部门职责交叉@@、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出@@；政府@@机构设置不尽合理@@，行政运行和管理制@@度不够健全@@……
《人民日@@报@@》曾经披露的成都市@@“五个部门管不了@@一次@@下穿通道积水@@”，就是行政管理体制@@存在问题的集中体现@@。
前几年@@@@，一场夏季暴雨淹没了@@成都市府南河附近一条街道的下穿隧道@@，尽管成都市有@@@@5个部门分管府南河@@，但积水几天都没被抽出去@@，老百姓意见@@很大@@。据@@《人民日@@报@@》报道@@，当时@@，府南河由成都市水利局管农村段@@，市容环卫局管河流下水道@@，市政公用局管河道@@，府南河管理办公室管府南河综合治理@@，市国土局管地下水@@。这样的体制@@使得暴雨淹了@@马路时@@，没有@@哪个部门牵头协调@@，老百姓望水兴叹@@。
类似情况在重庆@@也曾发生@@。深化行政管理体制@@改革已势在必行@@，《意见@@》第一次@@正式提出了@@大部制@@的设想@@@@。
大部制@@在@@20世纪末@@21世纪初兴起于发达国家@@，其本义是对政府@@部门按职能性质进行重新分类整合@@，扩大部门职能范围@@，减少部门职能交叉和权限冲突@@。2008年@@初以来@@，大部制@@逐渐成为我国政府@@机构改革的关键词@@。
今年@@@@全国@@“两会@@”期间@@，全国人大决定国务院实施第六轮机构改革@@。按照大部制@@的要求@@，国务院组建了@@工业和信息化部@@、交通运输部等大部委@@@@。同时@@，中央还要求地方政府@@抓紧进行机构改革@@。
“推进大部制@@改革@@@@，是市场经济发展的必然要求@@。”市委@@党校公共管理教研部教授陈建先@@，曾专题研究大部制@@课题@@。他说@@，市场经济是实行大部制@@的驱动力@@。当前@@，中国市场经济体制@@逐步完善@@，加速融入全球经济体系@@。市场经济的发展@@，社会结构的变化@@，对行政管理提出了@@更高要求@@。“此时@@，借鉴发达国家的先进经验@@，实行大部制@@改革@@@@，顺应了@@发展潮流@@。”陈建先认为@@，大部制@@可以有@@效解决当前@@存在的问题@@，形成权责一致@@、运行高效的行政管理体制@@@@。
事实上@@，为了@@适应发展要求@@，重庆@@早在@@2000年@@就尝试过含有@@大部制@@意味的改革@@。在当年@@的机构改革中@@，重庆@@将原交通局@@、港航局@@、公用事业局等整合@@，成立了@@交通委@@员会@@；把市国土局和房管局整合@@，成立了@@国土资源和房屋管理局@@。另外@@，重庆@@潼南县也在@@2007年@@进行了@@地方大部制@@的改革试验@@，把县农办@@、农综办@@、扶贫办@@、新农村办以及蔬菜办@@“五办合一@@”，成立了@@新的大农办@@。
大部制@@改革@@稳健推进@@
“大部制@@改革@@，对部门利益犹如釜底抽薪@@。”陈建先为改革叫好@@，但也提醒不能忽视改革可能遭遇的阻力@@。伴随着职位减少@@、官位减少@@，大部制@@改革@@必然使部分人的利益受到冲击@@，改革难免遭遇抵触@@。
“长期掌握项目审批@@、资金划拨等大权的部门@@，是不愿意被改革的@@。”经历过大部制@@试验@@，夏祖相对改革的阻力深有@@感触@@。市农委@@挂牌前@@，他曾不停地找被合并部门负责人甚至处室负责人谈话@@，耐心解释大部制@@改革@@的必要@@，但仍有@@部门负责人对合并之事存有@@异议@@。
争议最大的是干部问题@@。市农委@@组建初期@@，四个不同部门的人通过处室合并后在一起办公@@，造成有@@的处室出现七八个正处长@@，几十号人@@。而按照编制@@要求@@，有@@63人必须离开@@，厅级干部职数要减少@@7名@@，处级干部职数减少@@32名@@。
“为稳定人心@@，我们被迫发明了@@@@‘正处长级干部@@’的级别@@，来安置失去正处长职位的干部@@。”市农委@@组织干部处副处长杨波说@@@@，“正处长级干部@@”不是领导职务@@，主要是对一些原本任处长的人的级别@@确认@@。“他们享受正处长的一切待遇@@，协助处长工作@@。”发明这一职务前@@，市农委@@曾专门向市组织人事部门报告@@，并上报了@@中组部@@，得到同意后才启用@@。杨波说@@：“市人事部门还明确@@，这个职务只在市农委@@的此次@@改革中适用@@，其他场合不适用@@。”
潼南县改革中的干部问题@@，也让县农办副主任周文权非常头疼@@，“我们不得不想变通方法@@：设立一个农业综合服务中心@@，安置多余的人员@@。”
对此@@，夏祖相表示@@，诸如@@“正处长级干部@@”等只是暂时对策@@，随着改革的深入@@，精简@@、分流人员是必然趋势@@。
相对于改革本身遭遇的难题@@，学者们更为关注@@改革后的大部门运行问题@@。因为如果制@@度设计不合理@@，改革不到位@@，不仅达不到初衷@@，还可能带来负面影响@@。
“首先是权力失控的风险@@。”中国人民大学制@@度分析与公共政策中心毛寿龙@@教授说@@，大部门将几个部门权力集中行使@@，需要配套的权力制@@约体系@@。大部门中@@，要将决策@@、执行@@、监督三权分离@@，使政府@@职能有@@机统一@@，良性运行@@。“否则@@，一旦权力过于集中@@，又缺乏必要的监督@@，很容易滋生腐败@@。”
市政府@@法制@@办主任李殿勋也表示@@，行政体制@@改革@@，关键是理顺政府@@部门职责@@，建立权责一致@@、透明高效的政府@@机构@@。包括大部制@@在@@内的改革@@，最终都是要建立有@@限而有@@效的现代服务型政府@@@@，这是一个需要不断探索的过程@@。
“现在整合的力度还不够@@，还可以有@@更多@@涉农部门合进来@@，比如再跟农业局@@合并@@。”潼南县编办主任唐邦富@@，对该县@@“五办合一@@”的涉农部门整合表示满意@@，却并不满足@@。而重庆@@市农委@@的探索@@，同样被杨修战认为整合不彻底@@。“市扶贫办@@也可以考虑合进来的@@。”他认为@@，目前@@的改革只是阶段性的整合@@，“以后可能还会有@@调整@@，大部制@@改革@@会是一个长期的过程@@。”
尽管改革的艰巨性与长期性交织@@，但重庆@@已做好了@@攻坚克难的准备@@。
9月@@11日@@，市编办宣布@@，暂时冻结市政府@@部门的机构编制@@@@，除特殊情况外@@，不再办理市政府@@部门增加机构@@、增加编制@@@@、增加领导职数@@，以及机构升格等机构编制@@事宜@@。特别是涉及调整和变动的部门@@，原则上不再使用余编补充工作人员@@，不再新提拔干部@@。
市编办的调研工作也已展开@@，重庆@@大部制@@的深入推进@@，令人期待@@。
大部制@@改革@@须纳入全盘改革的视野@@
地方大部制@@改革@@已经启动@@，各种困难与阻力初步显现@@。近日@@@@，中国人民大学制@@度分析与公共政策中心教授毛寿龙@@@@，在接受本报记者专访时表示@@，大部制@@改革@@必须纳入全盘改革的视野@@，与政府@@职能转变@@、干部人事制@@度改革相结合@@，稳步推进@@。
重庆@@日@@报@@：大部制@@构想被普遍认为是新一轮政府@@改革的起点和突破口@@。您认为@@新一轮的政府@@机构改革应该是怎样的行政改革@@？
毛寿龙@@：目前@@，政府@@行政体系当中突出的问题是行政机构偏多@@，行政效率低下@@。本是某个部门的职责@@，往往很多部门参与其中@@@@，结果导致职能上互相扯皮@@，或者是同属某类社会事务的责职相互分割@@。
大部制@@的设想@@，实际上就是在更大程度上整合机构@@。这将对解决政府@@职能交叉起到积极作用@@，能够杜绝各职能部门相互踢皮球的现象@@@@，降低协调成本@@。同时@@，精简@@机构@@，整体收缩政府@@的公共权力@@，从而抑制@@职能权力的滥用@@。
重庆@@日@@报@@：与中国以往的行政管理体制@@改革相比@@，此次@@大部制@@改革@@@@有@@何不同@@？
毛寿龙@@：倡导大部制@@改革@@@@，是个全新的提法@@，与过去的五次@@改革完全不同@@，过去政府@@机构改革的重点在政府@@职能转变@@。比如政企分开@@、政资分开@@、政事分开@@，以及从管理型政府@@转变为服务型政府@@@@，而大部制@@则是侧重改变政府@@职能机构繁多@@、职能交叉的现象@@@@，通过减少机构数量@@，降低各部门协调困难@@，可使政府@@运作更有@@效率@@，更符合市场经济的宏观管理角色定位@@。
重庆@@日@@报@@：继国务院机构改革后@@，地方大部制@@也已启动@@，当前@@的改革最可能在哪些领域突破@@？
毛寿龙@@：地方政府@@可以根据@@自身职能@@，在自己特有@@的重点管理领域突破@@，比如城市公共交通系统@@、供电供水@@、城市拆迁建设等@@。这些都是地方政府@@提供公共产品@@，直接服务公众的职能@@，与中央政府@@有@@着不同的侧重@@，不必完全复制@@国家部委@@的部门设置@@。但有@@些特殊的领域还是要上下对口@@，比如公安和教育等部门@@。
重庆@@日@@报@@：大部制@@最早出现在成熟的市场经济国家@@@@，它们的地方政府@@和中央政府@@衔接情况怎么样@@？
毛寿龙@@：一般来讲@@，成熟的市场经济国家@@，地方政府@@并不过分追求与中央政府@@的机构设置对口@@。市场经济越成熟的国家@@，地方政府@@越注重依据@@自身实际情况设置机构@@。大体上@@，地方政府@@与中央政府@@对口的部门设置占部门总量的@@1/3左右@@。在我国@@，地方政府@@完全可以根据@@自身主要职能@@，在不要求上下对口的领域进行创新@@。
重庆@@日@@报@@：改革创新必然触及一些部门和个人的利益@@。您认为@@，当前@@正在推进的地方大部制@@改革@@@@，可能遭遇哪些难题或者阻力呢@@？
毛寿龙@@：最大的阻力是部门利益@@。大部制@@最直接的结果@@，是精简@@机构@@和人员@@。有@@些部门的决策权@@、执行@@权面临调整@@，要这些权力部门全力支持改革@@，并非易事@@。从客观上讲@@，地方大部制@@推行后@@，可能会有@@大量干部失去职位@@，这也需要干部人事制@@度改革协调推进@@。配套的制@@度设计@@，本身也面临不少难题@@。
此外@@，中央对行政管理体制@@改革的要求@@，以转变政府@@职能为核心@@。此次@@大部制@@改革@@@@，也要配合政府@@的职能转变@@。如果政府@@职能不转变@@，政府@@还是什么都管的话@@，部门越大权力就越大@@，那就成了@@@@“超级部门@@”了@@。可以说@@，简单合并部门而不转变政府@@职能@@，就会失去大部制@@改革@@的本义@@。
重庆@@日@@报@@：如您所说@@，大部制@@改革@@将带来权力集中@@。但不少学者担心@@，如果缺乏有@@效的监督体系@@，权力集中很可能造成新的权力滥用和寻租@@。
毛寿龙@@：是的@@，在大部制@@改革@@的同时@@@@，应该更加注重监督体系的建设@@，部门之间@@、同一部门内部@@，都要有@@相互制@@约和监督的机制@@@@。从部门之间@@的监督看@@，像审计@@、监察要加强对部门权力运行的监督@@。大部门内部也要有@@决策@@、执行@@、监督相互分离并相互制@@衡的机制@@@@，不能让有@@的人拥有@@从决策到执行@@的全部权力@@。个别地方@@，曾经出现交通局长贪污上千万元@@，而其他人毫不知情@@。这就是因为作为决策者的局长@@，亲自掌控了@@具体事项的执行@@@@，而监督机制@@又不健全@@。
规避权力失控的危险@@，是大部制@@改革@@要注意的关键问题之一@@。大部制@@改善了@@工作@@，但改革不到位@@也会出现新的问题@@，因此要特别注意改革的全局性@@，把地方大部制@@改革@@纳入全盘改革的事业中整体考虑@@。
