当前@@，我国@@正在实施@@政府@@与社会资本@@合作@@模式@@@@，就是充分发挥市场@@@@@@、社会作用@@，参与提供公共服务@@@@。我国@@“十三@@五@@”时期财政紧运行@@常态化@@，财政投入难以@@满足不断增长的公共服务@@需求@@，必须吸纳市场@@@@、社会参与提供公共服务@@@@@@。同时@@，这也是破除公共领域独占性@@，推进@@公共治理改革的需要@@。PPP将是公共服务@@提供的常态化模式@@@@。
PPP即@@Public—Private—Partnership的字母缩写@@，直译为@@@@“公私合作@@”，在我国@@语境下则使用@@“政府@@与社会资本@@合作@@”。政府@@、市场@@是资源配置的两种重要模式@@@@，政府@@与市场@@@@、社会合作是资源配置的第三@@种模式@@@@。我国@@“十三@@五@@”时期财政紧运行@@常态化@@，财政投入难以@@满足不断增长的公共服务@@需求@@。这也是公共治理改革的需要@@。实施@@PPP模式@@，使得公共服务@@供给更加有效率@@@@、更加灵活@@，动员资源更加广泛@@，推动@@资源配置模式@@更加扁平化@@，各参与主体@@更加平等化@@。以@@PPP作为@@动员@@、配置资源的第三@@种模式@@@@，推动@@公共服务@@投入@@、运营@@、监管体制机制改革@@。以@@“风险@@—利益@@”为@@新基准处理公共服务@@提供中的政府@@与市场@@@@@@、社会关系@@。
运用@@PPP提供公共服务@@将是我国@@@@“十三@@五@@”时期常态@@
当前@@，我国@@正在实施@@政府@@与社会资本@@合作@@模式@@@@，就是充分发挥市场@@@@@@、社会作用@@，参与提供公共服务@@@@。我国@@“十三@@五@@”时期财政紧运行@@常态化@@，财政投入难以@@满足不断增长的公共服务@@需求@@，必须吸纳市场@@@@、社会参与提供公共服务@@@@@@。同时@@，这也是破除公共领域独占性@@，推进@@公共治理改革的需要@@。PPP将是公共服务@@提供的常态化模式@@@@。
（一@@）财政紧运行@@成为@@常态@@，需要加快@@改变政府@@主导公共服务@@供给局面@@
当前@@，我国@@经济发展进入新常态@@，经济中高速增长@@将成为@@我国@@今后@@的常态@@。经济决定财政@@，经济中高速增长@@，财政收入高速增长将成为@@历史@@，中低速增长成为@@新常态@@。另一@@方面@@，从人口来看@@，我国@@已成为@@人口快速流动的动态社会@@，正在进入城镇化快速发展时期和@@人口老龄化加速的阶段@@，教育@@、医疗@@、养老@@、环境等公共服务@@的需求呈现刚性增长@@，财政支出增长随之呈现出越来越刚性化的特征@@。财政紧运行@@，将会是今后@@一@@个时期的常态@@，需要改变政府@@主导公共服务@@供给的这种传统格局@@。
（二@@）仅靠政府@@投入难以@@满足不断增长的公共服务@@需求@@
十八届五中全会通过的@@“十三@@五@@”时期国民经济和@@社会发展规划的建议@@，提出要增加公共服务@@供给@@@@，包括@@：增加公共服务@@供给@@，从解决人民最关心最直接最现实的利益@@问题入手@@，提高公共服务@@共建能力和@@共享水平@@。实施@@脱贫攻坚工程@@，建立健全农村留守儿童和@@妇女@@、老人关爱服务体系@@。提高教育@@质量@@，推动@@义务教育@@均衡发展@@，普及高中阶段教育@@@@。推进@@健康中国建设@@，建立覆盖城乡的基本医疗@@卫生制度和@@现代医院管理制度@@，实施@@食品安全战略@@，等等@@。这些都涉及诸多领域的公共服务@@供给@@。如果继续沿用传统的公共服务@@供给模式@@@@，显然已经力不从心@@。
公共服务@@供给实施@@@@PPP模式@@：提高效率并推动@@改革@@
运用@@PPP模式@@，鼓励市场@@@@、社会参与提供公共服务@@@@@@，不仅能降低@@财政负担@@、提高供给效率和@@改善供给质量@@，更重要的是能贯穿公共治理的理念@@，推动@@全社会走向共建@@、共治和@@共享@@。治理是基于@@共同体的多元共治@@，突破了@@“单边责任@@”和@@“单边义务@@”导致的困境@@，有助于提升社会参与度和@@满意度@@。
（一@@）公共服务@@供给更加有效率@@
以@@更低的成本提供公共服务@@@@。运用@@PPP模式@@，鼓励市场@@@@、社会主体@@参与提供公共服务@@@@@@。对于市场@@主体@@@@来说@@，参与公共服务@@提供的动力在于综合考虑收益@@、成本与风险@@@@，追求未来的利润@@。企业参与@@PPP项目@@时@@，会有追求降低@@公共服务@@成本的内在动力@@。
从宏观来观察@@，还可以@@@@大大提高公共服务@@的时间效率@@，可以@@@@在更短的时间内提供更多@@的公共服务@@@@。
以@@更高的质量提供公共服务@@@@。对于政府@@等公共部门来说@@，运用@@PPP模式@@提供公共服务@@@@的动力在于@@，可降低@@财政负担@@，实质上也是降低@@社会的负担@@。通过招投标方式选择公共服务@@供应的参与者@@，可促使公共服务@@质量提升@@。
（二@@）动员资源更加广泛@@
可以@@@@跨界@@、跨区域@@、跨领域@@动用资源@@，突破现行体制机制的限制和@@财政资金约束@@@@。政府@@作为@@提供公共服务@@的主体@@@@，动用资源容易受体制机制和@@行政边界的约束@@@@。而运用@@@@PPP模式@@提供公共服务@@@@，则能突破体制机制和@@行政边界约束@@@@，跨区域@@、跨领域@@、跨部门组织动员资源@@，拓展了可行配置空间@@@@，减少了因行政@@、区域分割带来的冲突和@@低效率@@。可动员人力@@、资本@@、技术@@、管理等各种资源广泛参与@@，充分发挥市场@@@@、社会的作用@@。
（三@@）推动@@资源配置模式@@更加扁平化@@
政府@@提供公共服务@@时@@，按照@@政府@@科层组织模式@@进行配置资源@@，资源配置模式@@呈现垂直化特征@@。行政组织垂直化管理和@@配置资源时@@，虽然能有效实现@@组织目标@@，但经历行政层级多@@、耗时较长@@。以@@PPP模式@@提供公共服务@@@@，动员市场@@@@、社会力量参与提供公共服务@@@@@@，可以@@@@SPV（特殊目的公司@@）为@@载体运营@@@@，降低@@资源配置垂直化高度@@，使得资源配置模式@@更加扁平化@@。
（四@@）各参与主体@@更加平等化@@
实施@@PPP模式@@提供公共服务@@@@，政府@@以@@平等身份参与进来@@，不是居高临下地命令指挥@@，而是平等协商@@，按照@@契约来界定各自的利益@@和@@风险@@@@、权利和@@义务@@。政府@@尽管以@@公共主体@@身份肩负着化解公共风险@@@@，维护公共利益@@的使命@@，但一@@旦以@@合作方身份出现@@，就要平等参与@@，不能以@@行政权力行事@@。政府@@、市场@@、社会各方@@，都应遵循平等协商的@@“自由契约@@”原则@@，无论全程参与公共服务@@@@，还是参与某一@@个环节@@，收益与风险@@的界定@@，都不能以@@强力来实现@@@@。
以@@PPP模式@@推动@@公共服务@@体制机制改革@@
提出国家治理现代化@@，推行@@PPP模式@@，看似两者不相干@@，实质上有内在联系@@。PPP是推动@@公共服务@@体制机制改革的一@@个切入点@@，也是治理改革的微观基础的构建过程@@。
（一@@）以@@PPP作为@@动员@@、配置资源的第三@@种模式@@@@，推动@@公共服务@@投入@@、运营@@、监管体制机制改革@@
1．PPP是动员@@、配置资源的第三@@种模式@@@@。
市场@@配置模式@@和@@政府@@配置模式@@是已有的两种资源配置模式@@@@。公共产品与私人产品的划分成为@@政府@@与市场@@@@分工的基本依据@@。但现实的情况是@@，即@@使在公认的公共领域@@，也并非政府@@独占@@，社会主体@@也可以@@@@提供公共服务@@@@。按此认识@@，资源配置模式@@不仅有市场@@@@、政府@@两种模式@@@@，还包括@@政府@@与市场@@@@@@、社会合作的第三@@种模式@@@@。
2．运用@@PPP模式@@提供公共服务@@@@，将推动@@政府@@职责向分配风险@@转变@@。
政府@@在公共服务@@提供中的职能与动员@@、配置资源模式@@紧密相关@@。在政府@@主导提供公共服务@@模式@@中@@，政府@@既是公共服务@@的生产者@@、运营@@者@@，又是监管者@@、管理者@@。运用@@PPP模式@@提供公共服务@@@@，政府@@与市场@@@@、社会合作提供公共服务@@@@，政府@@投入减少甚至不需要投入@@，公共服务@@运营@@@@、生产可以@@@@交给市场@@@@，政府@@的角色则定位于制定政策@@、规划和@@监管公共服务@@质量@@，核心降低@@政府@@与市场@@@@@@、社会合作中的不确定性@@，重新分配风险@@@@。这将对公共服务@@的投入@@、运营@@、监管体制机制变革产生重大影响@@。
（二@@）以@@“风险@@—利益@@”为@@基准来处理政府@@与市场@@@@@@、社会关系@@
基于@@政府@@@@、市场@@、社会三@@者之间关系构建的@@“三@@分法@@”思维@@，推进@@多元主体@@之间的分工与合作@@。这种分工与合作@@，是风险@@共担@@、利益@@共享@@、社会共建@@，实现@@多元利益@@的相互包容@@。在分工合作条件下@@，实现@@ “风险@@—利益@@”分担与共享@@，这恰恰是公共治理需要解决的核心问题@@。PPP模式@@的兴起@@，是公共治理变革走向@@“风险@@—利益@@”分担共享模式@@的结果@@。PPP模式@@的兴起@@，意味着政府@@与市场@@@@@@、社会的关系正发生着@@ “清晰@@—混沌@@”的变革@@，基于@@公共产品与私人产品领域上的划分变得不再重要@@，跨领域@@的行为@@上的合作将成为@@新的趋势@@，基于@@ “风险@@—利益@@”的界定将是处理政府@@与市场@@@@@@、社会关系@@的新准则@@。按照@@“风险@@—利益@@”这个新基准@@，需要重新认识公共服务@@提供中的政府@@与市场@@@@@@、社会分工合作@@。
（三@@）深化政府@@与社会资本@@合作@@@@，关键是降低@@不确定性风险@@@@
1．不确定性与风险@@是影响政府@@与市场@@@@@@、社会合作形成@@、维系的核心因素@@。
政府@@与市场@@@@、社会合作面临各种各样的不确定性与风险@@@@，包括@@环境@@、市场@@、政策等方面的不确定性与风险@@@@。如果按照@@@@PPP项目@@实施@@的顺序@@，可以@@@@分为@@事前@@、事中@@、事后的不确定性与风险@@@@。不确定性和@@风险@@影响政府@@与市场@@@@@@、社会合作形成@@与延续@@。不确定性和@@风险@@影响对@@PPP项目@@所产生的收益@@、成本的预测@@。企业是否参与@@PPP项目@@，取决于@@PPP项目@@未来所产生的收益与投资的成本@@。如果存在较大的不确定性和@@风险@@@@，会直接影响政府@@与市场@@@@@@、社会合作的形成@@。事中@@、事后的不确定性与风险@@@@可能会导致@@PPP项目@@中止@@。有些@@PPP项目@@已落地@@，政府@@与市场@@@@、社会合作已经形成@@，但若发生了@@PPP项目@@合同中没有预计到的不确定性和@@风险@@@@，或者没有设置相关处置程序@@，经过协调难以@@解决的@@，使得合作参与方的激励相容条件丧失@@，或者参与人突然死亡@@、企业破产时@@，或者存在有限责任机制时@@，都会导致合作中止@@。
2．加快@@法治化和@@制度化建设@@，降低@@PPP模式@@运行中的不确定性与风险@@@@。
加快@@PPP法治化建设@@，约束@@、规范参与方的行为@@@@。对于与政府@@@@、市场@@主体@@@@、社会主体@@行为@@有关的不确定性与风险@@@@，应通过@@PPP法治化建设@@，对政府@@@@、市场@@主体@@@@、社会主体@@形成硬约束@@@@，促使各参与方自提高契约遵从度@@，使政府@@@@、市场@@主体@@@@、社会主体@@行为@@的不确定性降低@@到可以@@@@形成合作临界点@@。
加快@@PPP立法研究和@@立法工作@@。今后@@，应系统梳理@@ 《政府@@采购@@法@@》、《招投标法@@》、《合同法@@》、《公司法@@》、《仲裁法@@》等法律与@@PPP相关的内容@@。与此同时@@@@，加快@@PPP立法研究和@@立法工作@@，通过法律规范约束@@政府@@@@、市场@@、社会的行为@@@@，增强各方的预期@@，推动@@PPP模式@@发展@@。
PPP法治化与制度化@@，重点约束@@政府@@行为@@@@，增强市场@@@@、社会的确定性预期@@，保障参与者的权益@@。针对市场@@@@、社会与政府@@合作处于不对称性地位的现状@@，应重点约束@@政府@@行为@@@@@@，防范@@政府@@行为@@对市场@@@@、社会带来的不确定性@@，让企业@@、社会主体@@形成稳定的预期@@，推动@@PPP模式@@发展@@。与此同时@@@@，增强合同与法律执行@@力@@，形成可置信的承诺@@。
重点维护市场@@@@、社会的权益@@，增强其参与@@PPP项目@@的动力@@。通过制度与法治建设@@，防范@@PPP项目@@的发起@@、采购@@、执行@@、退出等全生命周期中的各种不确定性与风险@@@@。由于市场@@主体@@@@@@、社会主体@@在@@PPP项目@@中涉及投资大且周期长@@，需要有保障措施@@，以@@增强合作动力@@，增强对未来预期的确定性@@。
（四@@）加快@@营造深入推进@@@@PPP模式@@发展@@的政策和@@制度环境@@
推进@@PPP模式@@涉及主体@@多@@、领域与环节多@@，需要系统营造好推进@@@@PPP模式@@发展@@的政策环境和@@制度环境@@。明确政府@@职能部门在推进@@@@PPP中的职责@@，形成推进@@@@PPP项目@@的合力@@。加快@@完善@@PPP项目@@的实施@@@@、运作和@@绩效评估机制@@。加快@@PPP相关的服务市场@@发展@@。比如@@：加快@@与@@PPP相关专业人才的培养@@、储备@@，建设一@@支能适应推进@@@@PPP模式@@发展@@需要的专业队伍@@。鼓励政府@@背景的@@PPP智库与民间@@PPP智库发展@@，为@@PPP模式@@发展@@提供必要的智力支持@@。加快@@PPP法律研究与立法工作@@，以@@PPP法律规范和@@促进@@PPP模式@@发展@@。
进一@@步开放公共服务@@领域的市场@@准入及加快@@公共服务@@的价格改革@@，推进@@PPP模式@@发展@@。进一@@步加大电力@@、铁路@@、电信@@、公用事业等领域向非国有资本@@开放的力度@@，加快@@公共服务@@领域的开放步伐@@，增强社会资本@@进入@@PPP项目@@的积极性@@。加快@@深化公共服务@@价格@@，让社会资本@@形成稳定的收益预期@@，增强社会资本@@进入@@公共服务@@领域的动力@@。
（作者单位@@：刘尚希@@，财政部财政科学研究所党委书记兼所长@@；赵福军@@，国务院发展研究中心对外经济研究部副研究员@@）
