英国@@政府@@开放数据@@政策研究@@

 

 

　　2010 年@@英国@@政府@@开放数据@@门户网站@@Data.gov.uk 正式上线以来@@，英国@@政府@@开放数据@@范围已涵盖福利待遇@@、法律@@、交通@@、教育学习@@、公民权利@@、工作求职@@、税收@@、移民签证等@@15 个领域@@，涉及人们日@@常生活的@@各方面@@，其中@@@@最重要的@@是将政府@@财政税收@@和公务员收入完全公开与透明化@@@@，以达到@@迎接社会挑战@@、打击腐败和加强民主@@、增强政府@@诚信的@@目的@@@@。英国@@政府@@开放数据@@政策的@@发展@@历程@@，按发展程度并结合时间顺序@@，可以大致分三个阶段@@。

 

 

　　这一阶段是英国@@政府@@开放数据@@的@@起步阶段@@。2009 年@@是世界政府@@开放数据@@运动发展元年@@@@，在@@这一年@@里@@，英国@@国家档案馆首先@@公布了@@《信息权利小组报告@@@@》。该报告@@大力提倡政府@@@@、行业和第三方平台@@使用信息通信技术@@@@，创造更好的@@公共服务@@。随后@@，英国@@财政部@@发布@@@@《放在@@前线第一位@@：聪明政府@@@@》的@@报告@@@@，要求完全开放数据@@和公共信息@@，为政府@@开放数据@@的@@发展@@提供技术@@与政策支持@@。2010 年@@，英国@@首相卡梅伦给所有政府@@部门@@发了一封开放数据@@的@@公开信@@，提议为减少财政赤字和创造更好的@@公共支出效益@@，政府@@部门@@必须对透明度提出新的@@标准@@。英国@@国家档案馆发布@@的@@@@《对公共部门信息的@@开放政府@@许可@@》规定了公共部门信息被许可的@@具体条件@@。与此同时@@，英国@@政府@@门户网站的@@建立@@，意味着这些政策的@@具体条款开始落实和实施@@。

 

 

　　英国@@从@@@@ 2011 年@@始逐渐加大政府@@开放数据@@的@@发展@@力度@@。2011 年@@英国@@信息政策与服务部门颁布@@《简化英国@@公共部门信息的@@再利用@@：英国@@政务@@许可框架与政务@@公开许可@@》条例@@，明确了政府@@@@“透明议程@@”和公共数据@@的@@原则@@，并指出数据@@的@@再利用是公共利益中@@不可忽略的@@重要议题@@。

 

　　2012 年@@，由英国@@内阁办公室部长与财政部@@主计长共同提交了@@《开放数据@@白皮书@@：释放潜能@@》，并在@@英国@@立法网@@（legislation.gov.uk）上发布@@最新修订的@@@@《自@@由保护法案@@》，要求政府@@部门@@必须以机器可读的@@形式来发布@@数据@@@@，同时对开放数据@@的@@版权许可@@、收费等进行了规定@@。

 

　　随后@@，英国@@首相宣布了@@《公共部门透明委员会@@:公共数据@@原则@@》，确定了公共数据@@开放@@的@@形式@@、格式@@、许可使用范围@@、以及公共机构鼓励数据@@的@@再利用等@@14 项原则@@。同年@@@@，英国@@与美国@@、俄罗斯@@、巴西等国共同签署了@@《开放数据@@宪章@@》，对政府@@开放数据@@原则达成一致意见@@。

 

 

　　2013 年@@是英国@@政府@@开放数据@@腾飞的@@一年@@@@，呈现强劲发展势头@@。此时@@，英国@@政府@@开放数据@@政策更注重各个部门与机构承担的@@责任@@，积极建构政府@@开放数据@@的@@长远发展蓝图@@。英国@@政府@@发布@@了@@《抓住数据@@机遇@@：英国@@数据@@能力策略@@》，强调政府@@必须优化公民参与方式@@，改变服务政策和服务方式@@，改变责任的@@承担方式@@，从@@“技术@@”“基础设施@@、软件和协作@@”“安全与恰当地共享和链接数据@@@@”三个方面提高数据@@处理能力@@。英国@@内阁办公室发布@@的@@@@《2013年@@至@@2015 年@@英国@@开放政府@@伙伴关系行动计划@@》从@@开放数据@@@@、诚信缺失@@、财政透明度@@、公民赋权@@、自@@然资源的@@透明度五个方面规划了@@2013 年@@至@@2015 年@@的@@@@行动计划@@。

 

　　2014 年@@， 英国@@卫生部颁布的@@@@《2014-2015 年@@卫生部数字更新战略手册@@》强调要通过数字工作方式来节约卫生部时间与成本@@，使工作更加开放化@@、简易化@@、透明化@@、主流化与效率化@@。2015年@@3 月@@，内阁办公室公布的@@@@《国家信息基础设施@@@@(National InformationInfrastructure，NII)执行文件@@》进一步强调具有战略意义的@@数据@@的@@再利用@@。

 

 

　　英国@@制定了一系列政策来促进政府@@开放数据@@的@@发展@@@@。它们涉及开放数据@@政策的@@实施目的@@与意义@@@@、政策制定参与者@@、条款内容等方面@@。

 

 

　　政府@@开放数据@@的@@实施目的@@主要是为了建设透明与开放的@@政府@@@@，创造更多@@经济价值@@，提高公民参与性@@，促进创新@@。为使英国@@政府@@更具责任性和亲民性@@，要有计划地控制和减少政府@@部门@@财政花费与支出@@；刺激信息产品与应用的@@增长@@；改善公共服务@@，为公民提供更多@@选择机会@@，确保公民数据@@使用权利@@，提高公共部门服务质量@@，开放公共部门的@@合同与采购信息@@。此外@@，英国@@政府@@认为@@，开放政府@@数据@@还能创造更多@@就业@@机会@@，并促进大数据@@分析@@与@@“数据@@驱动科学@@”的@@发展@@。

 

 

　　在@@英国@@政府@@开放数据@@政策制定过程中@@@@，英国@@联邦政府@@发挥了主导作用@@，英国@@地方政府@@@@、企事业单位@@、非盈利性组织团体也参与其中@@@@@@。其中@@@@，地方政府@@包括英格兰郡议会@@、区议会@@、年@@度总收入或支出超过@@200,000 英镑的@@教区委员会@@、伦敦自@@治市议会@@、锡利群岛理事会@@、英国@@国家公园管理局@@、伦敦交通@@局等机构和团体@@。非盈利性组织团体包括政府@@组织和民间志愿者组织@@，数据@@战略委员会@@（Data StrategyBoard）是其中@@@@的@@代表机构之一@@，由英国@@政府@@部门@@领头组成@@，主要负责为中@@央和地方机构提供资金资助@@，同时为这些机构消除开放数据@@中@@的@@技术@@屏障@@。数据@@战略委员会@@下属的@@开放数据@@用户小组@@（ Open DataUser Group，ODUG）由政府@@部门@@@@、企业@@单位@@、学术专家@@、市民等多方代表构成@@，有助于提高政府@@对开放数据@@的@@认识@@，令用户对数据@@发布@@拥有更多@@的@@发言权@@。

 

 

　　英国@@政府@@开放数据@@政策的@@内容主要涉及政府@@数据@@开放@@原则@@@@、开放标准及其原则@@、开放措施@@、数据@@访问路径@@、开放许可协议@@和未来的@@发展@@计划等@@。

 

 

　　政府@@数据@@开放@@一般是指未经聚合或处理@@，由公共部门向公众公布@@（或委托产生或公布@@）的@@，机器可读的@@和可再利用的@@@@“原始数据@@@@”，但涉及弱势群体保护和商业操作事项等@@“敏感性@@”的@@数据@@除外@@（对数据@@的@@保护则参照@@《数据@@保护法案@@1998》）。

 

　　这些具有重要战略意义的@@数据@@在@@开放时必须遵循安全性原则@@（任何处于@@NII 执行条件下开放的@@数据@@必须具有法律@@保障@@）、以用户为中@@心原则@@（NII 集中@@用户需求并默认政府@@电子服务标准@@）、治理有方原则@@（必须确保当局对数据@@管理者与使用者的@@支持@@）、可靠性原则@@（用户能及时@@、有效地以适当格式@@获取数据@@@@）、存取原则@@（数据@@管理者必须确保数据@@在@@整个生命周期内能被用户可持续地获取@@）、灵活性原则@@（除政府@@数据@@外@@，NII 的@@关键性数据@@还包含对国家具有重要意义的@@其它数据@@@@）、相互联系和可用性原则@@（通过标准化方式记录数据@@@@，确保数据@@能被识别@@，并能与其他数据@@进行交互@@）。

 

 

　　政府@@开放数据@@必须执行一定的@@开放标准@@，且要具备一定的@@技术@@条件@@，才能在@@基于共同认识上将数据@@服务进行互操作@@，也就是在@@开放协议下@@，允许以开放数据@@和文档形式在@@数据@@库与软件之间进行数据@@互交换@@。开放标准是一种具有合作性@@、透明性@@、正当合法性@@、公平获取性@@、市场导向性和授权使用性特征的@@标准@@。

 

　　目前@@，英国@@政府@@开放数据@@标准尚不完善@@，正在@@逐步建立之中@@@@，包括建立适用于软件交互的@@开放界面标准或开放软件协议@@、适用于数据@@存储的@@开放数据@@与文档格式@@标准等@@。所有的@@开放标准必须遵循以下原则@@：（1）为用户提供所需数据@@是开放标准制定的@@核心@@；（2）为供应商提供公平竞争的@@环境@@；（3）坚持灵活性与适时变动@@；（4）坚持成本节约原则@@；（5）开放标准的@@选择建立在@@公众普遍告知的@@基础上@@；（6）开放标准的@@选择始终秉持公平@@、透明的@@原则@@；（7）政府@@将公平@@、透明地规范和实行开放标准@@。

 

 

　　英国@@政府@@开放数据@@取得了一定成效@@，主要举措包括@@：（1）以前所未有的@@数据@@链接服务支持企业@@和创新@@，如通过改变健康与保健数据@@的@@获得方式来促进英国@@生命科学的@@发展@@@@；（2）通过开发地方交通@@数据@@促进地方企业@@与公共交通@@的@@发展@@@@；（3）通过提供线上公民对个人数据@@的@@访问权利来改变信息市场的@@高科技消费方式@@，如为增加竞争力@@，英国@@国家医疗@@服务系统@@（National Health Service,NHS）的@@所有病人都可在@@线访问其个人就医记录@@，公民还可在@@线获得支持各系统间数据@@交换的@@学校信息及学习服务项目的@@新安排@@；（4）通过支持高价值企业@@的@@增长和促进数据@@访问来拉动创业@@，如政府@@免费提供一系列核心数据@@集@@，并宣布建立数据@@战略委员会@@和公共数据@@组@@，将数据@@价值最大化@@。虽然上述措施在@@一定程度上效果明显@@，但是英国@@仍存在@@因资源受限@@，致使许多公共部门提供的@@信息未得到@@分析@@和使用@@，仍有某些观念@@（如认为数据@@仅是低价值资源@@、不愿公开和利用公共数据@@等@@）阻碍政府@@开放数据@@的@@发展@@@@。因此@@，英国@@政府@@计划采取构建数据@@分析@@市场@@、扩大现有市场机会@@、创造新产品与新服务等措施来进一步促进政府@@开放数据@@的@@发展@@@@，使公共数据@@的@@有效利用成为英国@@知识经济增长的@@重要动力@@。

 

 

　　要访问所需的@@政府@@公共数据@@@@，公民首先@@须知道数据@@是否已经发布@@为相关的@@可应用数据@@集@@，按已发布@@的@@政府@@开放数据@@集和未发布@@的@@政府@@开放数据@@集两种不同情况进行查询@@。对于已发布@@的@@政府@@开放数据@@集@@，公民可以通过访问公共部门官网或英国@@政府@@开放数据@@门户网站进行查询@@，并根据延期保证水平@@(Deferment GuaranteeLevel，DGL)或其他许可协议对数据@@进行再利用@@。对于未发布@@的@@数据@@@@，公民可依据@@《信息自@@由法@@》向相关政府@@部门@@提出访问请求@@，政府@@部门@@将向查询的@@公民告知相关数据@@是否存在@@@@。若存在@@@@，将进一步告知数据@@是否可以全部或部分豁免使用@@。此情况下@@，如果公民不接受政府@@部门@@的@@告知@@，则可以请求内部查阅@@。若内部查阅被拒绝@@。可进一步提出申请@@，由信息理事会办公室@@（Information Commissioner’s Office，ICO)判断是否可以将该数据@@发布@@@@。如果相关数据@@尚未存在@@@@，而公民不接受此结论@@，也可申请内部查阅@@，公共机构将会告知原始结论@@（数据@@存在@@与否@@）是否正确@@，如仍有异议@@，同样可以向@@ICO 提出申请来进行复议@@。

 

 

　　开放许可协议@@是英国@@政府@@开放数据@@政策中@@不可缺少的@@一部分@@，它通过授权等方式为更好地利用和开发英国@@政府@@开放数据@@提供法律@@保障与技术@@支持@@@@。如英国@@政府@@许可框架@@（ UK Government LicensingFramework，UKGLF）就为公民利用与再利用公共部门信息提供了政策与法律@@指南@@，建议以@@“开放政府@@许可协议@@”（OpenGovernment Licence，OGL）为默认的@@许可条件@@。该框架针对不同情形@@，提出三种开放形式@@：（1）商业与非商业使用和再利用的@@情形@@——开放政府@@许可协议@@。（2）仅限于非商业目的@@的@@使用@@——非商业性政府@@许可协议@@，该协议不得用于商业目的@@或获取私人金钱报酬@@。在@@上述两种协议中@@@@，公民都具有免费复制@@、发布@@、传播@@、改编信息@@，甚至进一步挖掘信息的@@商业或非商业价值的@@权利@@，但应尽的@@义务是@@：使用信息时必须承认信息的@@来源@@@@，包括信息提供者发表的@@任何特定声明@@，并尽可能地提供许可链接@@。(3)若对信息再利用收取费用@@，须符合最新修订的@@@@《2012 年@@自@@由保护法案@@@@》中@@的@@条款@@——收费许可协议@@。在@@该协议中@@@@，公民在@@付费后可以享有排他性地使用信息的@@权利@@，需要履行的@@责任是@@：让许可方知道被许可人的@@姓名@@、地址等信息@@；在@@使用过程中@@不能误导他人或歪曲信息@@；确保所使用的@@信息不代表任何官方立场等@@。

 

 

　　为进一步推动政府@@开放性和透明性@@建设@@，英国@@政府@@对未来发展一直都有长远规划@@。2013 年@@，在@@总结第一版国家行动方案的@@基础上@@，英国@@对开放数据@@方案作出了前文提到@@的@@关于五大方向的@@@@21 项承诺@@，对英国@@政府@@开放数据@@的@@发展@@具有指向标作用@@。其具体举措包括@@：在@@2015 年@@，使英国@@成为政府@@开放成员国和@@G20 国中@@最透明的@@社会投资市场@@；首次@@公布@@《采掘业透明度计划方案@@》（Extractive IndustriesTransparency Initiative，EITI）报告@@；由多方利益群体商讨确定政府@@公共数据@@可开放和访问的@@格式@@@@；在@@2015 年@@年@@底前@@,将最新修订的@@主体@@法在@@英国@@立法网上进行更新@@；到@@2016 年@@，知名的@@注册和上市企业@@都将在@@欧盟法规下以一种开放和可获取的@@格式@@来公开数据@@@@；今后@@，要进一步加强社会团体代表与政府@@官员的@@伙伴关系@@，并将与社会团体的@@合作延伸至英国@@开放政府@@伙伴公民社会网络@@（OGP UK CivilSociety Network）中@@，由社会各界代表与政府@@官员对承诺的@@施行效果进行评估与审查@@。英国@@政府@@鼓励抓住机遇@@，激发@@“数据@@潜力@@”。这种潜力包括@@：（1）人力资本潜力@@，即激发@@公民掌握管理@@、分析@@、解释与传播@@数据@@的@@技能与自@@信心@@；（2）加大基础设施@@与技术@@方面的@@投资@@，提高数据@@分析@@与存储能力@@；（3）数据@@自@@身的@@潜力@@，这种潜力因消费者@@、经商者@@、学者@@适当获取和共享数据@@得到@@巩固与发展@@。

 

 

　　在@@ 2012 年@@的@@@@《开放数据@@策略@@》中@@，英国@@政府@@公布了卫生部@@、财政部@@、司法部@@、国防部@@、税务与海关司@@、外交部@@、能源和气候变化部@@、内阁部@@、国家发展部@@、教育部共@@10 个部门各自@@不同的@@开放数据@@策略@@@@。从@@整体来看@@，英国@@政府@@开放数据@@策略@@主要包括如下几个方面@@：

 

 

　　英国@@政府@@开放数据@@往往是@@“政策先行@@”，自@@上而下@@，从@@内阁政府@@到@@地方部门@@，优化顶层设计环境@@，进行宏观布局@@，再逐一推进@@，鼓励公民和社会团体积极参与@@。英国@@《2015 年@@地方政府@@透明度代码@@》不仅要求地方政府@@将政府@@开放数据@@视为有价值的@@资源@@，而且激励地方政府@@的@@合作者@@与当地居民充分利用这种资源@@。英国@@政府@@还与英国@@电子技能组织@@（e-skills UK）、英国@@创新基金会@@（Nesta）以及开放数据@@研究院@@（Open Data Institute）等共同探讨数据@@存取与分析@@技术@@@@，充分发挥学术机构与社会团体的@@作用@@，共同推动政府@@开放数据@@的@@发展@@@@。

 

 

　　英国@@从@@@@重点领域开始践行政府@@开放数据@@策略@@@@，形成和积累最佳实践@@@@，循序渐进@@，逐步推广到@@整个行业甚至整个国家层面@@。英国@@政府@@首先@@选择医疗@@保健领域实施数据@@开放@@@@，主要原因是@@：（1）英国@@医疗@@服务系统有丰富的@@临床数据@@@@，并能确保病人诊疗信息的@@机密性与安全性@@；（2）英国@@加大了对医疗@@保健的@@创新投资@@，如在@@卫生与社会保健信息中@@心@@（Health and Social Care Information Centre）建立信息安全链接服务@@，通过删除个人标识符等方式向用户提供卫生和保健的@@匿名数据@@@@，提高个人数据@@使用的@@安全性与智能性@@。已有研究报告@@表明@@，在@@过去五年@@@@，冠状动脉手术的@@死亡率已下降@@15%，这都归因于公开报道外科医生诊治的@@特殊案列带来的@@积极影响@@。英国@@医疗@@服务部门的@@@@“最佳实践@@”为其他部门开放政府@@数据@@提供了示范和宝贵经验@@。

 

 

　　英国@@政府@@认为@@有效保护数据@@是挖掘数据@@潜力@@的@@前提之一@@。然而@@，哪些数据@@可以共享和链接@@，以什么方式实现共享@@是亟需解决的@@难题@@。为此@@，英国@@政府@@对不同内容的@@数据@@进行分类@@，并采取不同手段或措施来确保数据@@共享与链接安全@@。例如@@，对于政府@@及地方机构整合的@@公共数据@@@@，通过门户网站@@Data.gov.uk 实现共享@@；对于行政管理数据@@@@， 建立管理数据@@研究网络@@（Administrative Data Research Network ）来对这类数量庞大@@、结构复杂的@@政府@@部门@@数据@@进行分析@@@@，并提供共享与利用@@；对于文本和数据@@集的@@分析@@@@，智力资本办公室@@（The Intellectual Property Office）修订了@@《1998 年@@专利法案@@》，以确保使用数据@@时不侵犯他人版权@@，并达到@@利于非商业研究的@@目的@@@@；对个人隐私数据@@的@@保护@@，英国@@政府@@计划建立更强有力的@@法律@@框架以达到@@保护个人隐私与促进创新@@的@@平衡@@，并通过与信息咨询@@委员会的@@合作来加强对数据@@使用者责任和义务的@@监督与管理@@。

 

 

　　英国@@政府@@开放数据@@最重要的@@目的@@之一是促进创新@@@@，即通过创造新产品与新服务@@，带来更多@@的@@经济效益@@。英国@@政府@@一方面倡导数据@@分析@@与可视化技术@@的@@创新@@，加大其财政投入@@，准备建立公共数据@@公司@@(Public Data Corporation) ，吸引世界一流投资@@，奖励推动开放数据@@创新的@@最佳组织@@，鼓励国际合作与团体合作@@；另一方面@@，注重培养全方位数据@@分析@@专业人员@@，提高专业技能水平@@。这种专业技能主要包括数据@@管理能力@@（数据@@存储与链接@@）、数据@@分析@@能力@@（包括计算能力@@、统计能力与编码知识@@）、商业与政策洞察力@@（学科专长@@、环境意识以及职业精神@@）三方面的@@核心能力@@。

 

 

　　英国@@不仅注重制定和落实政府@@开放数据@@政策@@，而且重视对政策实施效果的@@监督与反馈@@。《2013 年@@至@@2015 年@@英国@@开放政府@@伙伴关系行动计划@@》要求今后@@须加强公民代表与政府@@部门@@的@@合作@@，并建立一种自@@我评价机制@@，确保政府@@部门@@履行承诺@@，让公众知道政府@@部门@@到@@底做了哪些工作@@。此外@@，英国@@建立了数据@@战略理事会@@，负责监管和评价公共数据@@小组@@（Public DataGroup，PDG）的@@工作@@,该小组主要负责商业@@、创新与技术@@部门的@@咨询@@工作@@，有独立的@@领导机构@@，并与英国@@公司登记局@@、土地登记局@@、气象局以及地形测量局汇集在@@一起@@。这样@@，通过政府@@自@@身与公民的@@监督与评价@@，有效促进政府@@开放数据@@事业的@@发展@@@@。

 

 

　　英国@@政府@@数据@@开放@@之所以能取得显著成效@@，制定合适的@@政策是成功的@@关键因素之一@@。这些政策规定了开放数据@@的@@实施目的@@与意义@@@@，明确了政策制定的@@参与者@@、政府@@数据@@开放@@原则@@、开放标准及其原则@@、开放措施@@、数据@@访问路径@@、开放许可协议@@、未来的@@发展@@计划和实施策略等@@。目前@@我国政府@@开放数据@@没有制定全国统一政策@@，个别城市和个别领域的@@重点实践虽取得一定成效@@，但还未将@@“最佳实践@@”上升至整个行业与国家层次@@@@，相关法律@@与技术@@发展尚未成熟@@。2015 年@@8 月@@19 日@@，国务院最新通过@@《关于促进大数据@@发展的@@行动纲要@@》，要求促进交通@@@@、医疗@@、就业@@、社保等民生领域的@@政府@@数据@@开放@@@@，大力推动政府@@信息系统和公共数据@@的@@互联共享@@。在@@此重大发展机遇下@@，我国更应借鉴英国@@政府@@开放数据@@的@@成功经验顺势而为@@。首先@@，须加强对政府@@开放数据@@的@@重视@@，政府@@部门@@、学者@@、企业@@、普通公民都要积极参与其中@@@@@@，加大对开放数据@@创新技术@@的@@投入与人才的@@培养@@；其次@@@@，我国亟需建立系统的@@政府@@开放数据@@政策体系来引导政府@@开放数据@@的@@发展@@@@，包括制定长远的@@政府@@开放数据@@战略规划@@；再次@@@@，完善相关法律@@法规体系@@，尤其是有关知识产权以及信息安全的@@法律@@法规@@，使我国政府@@开放数据@@建设有章可循@@，有法可依@@，为政府@@开放数据@@的@@可持续发展提供法律@@保障@@。

       （作者@@：华南师范大学经济与管理学院朱贝@@ 盛小平@@）