浅析当前推进@@审批改革@@的@@地方做法@@及建议@@@@

 

　　自@@2013年至今@@，本届政府@@开展@@简政放@@权@@转变职能工作@@已有三@@年左右@@，各地深入推进@@@@@@，在审批流程再造@@、简化程序与@@要件@@、加强中介机构管@@理与@@事中事后监管@@@@@@、开展@@“互联网@@+”创新以及便民利民@@等@@方面开展@@了不少有益的@@探索和@@实践@@，取得很大成效@@，值得研究借鉴@@。

 

　　与@@此同时@@，也存在审批制度@@不健全@@、部门职能转变不到位及审批效能不高@@、审批权限下放@@@@不彻底等@@问题@@@@。今后应牢牢抓住转变职能这个工作@@核心@@@@，进一@@步加强审批制度@@化@@与@@法制化建设@@，积极推进@@@@“互联网@@+”应用与@@创新@@，加强事中事后监管@@@@并认真开展@@改革政策@@效果评估@@，推进@@地方审批改革@@不断深化@@。

 

 

 

　　再造与@@完善审批流程是深入推进@@@@审批制度@@改革的@@基础和@@关键环节@@，按照@@国家@@要求并借鉴一@@些成熟做法@@@@，将原来的@@@@“串联式@@”审批改为并联审批已成为普遍做法@@@@；同时各地在标准制定@@、机制构建@@、职能整合与@@审批权相对集中等@@方面也做了很多探索@@。标准制定方面@@，主要是@@将事项设定与@@联办机制相结合@@，依法编制并发布实施单个事项的@@行政审批标准@@，推动联合审批@@，使行政审批拥有共同的@@行为准则@@。机制构建@@方面@@，主要是@@建立行政审批部门之间的@@沟通衔接@@机制及定期跟踪督促并协调解决问题@@的@@跟踪服务@@机制等@@@@。职能整合与@@审批权相对集中方面@@，典型做法@@是成立专门的@@行政审批部门@@，将分散于各部门的@@审批权集中在该审批部门执行@@@@，有些地方@@则进一@@步整合审批部门与@@人员@@，将审批事项参照大行业类别设立社会类@@、经济类@@、建设类等@@相对集中的@@审批部门@@，按照@@“一@@岗多能@@、一@@人多专@@”的@@要求建立专业审批队伍@@，一@@个窗口办理多个事项@@。还有的@@地方开展@@@@区镇街两级事权划分@@，镇街便民服务@@中心以群众为中心@@，突出@@“便民利民@@”，贴近群众生产生活@@，让群众办事不出镇街@@；区行政服务@@中心则以企业为中心@@，突出@@“服务@@企业@@”，从而@@达到审批权集中行使@@、便民利企的@@目标@@。

 

 

　　审批程序和@@要件是否真正简化@@，是衡量简政放@@权@@工作@@效果最直接@@和@@最显现的@@标尺@@。各地在这方面做了不少开创性的@@尝试@@，在审批程序方面主要是@@进行@@“归类简化@@”，如@@在特定区域针对同类事项开展@@@@“区域评估@@”，即对有关水土保持@@、地质灾害@@、地震安全@@、水资源论证@@、气象及交通影响评价等@@@@，由所在地政府@@或园区出资委托中介机构逐区域进行评估@@，在区内的@@企业都可无偿使用这一@@评估报告@@，单个项目不再办理上述事项对应的@@审批手续@@。有些地方@@则对是否能简化实行分类管@@理@@，如@@在环评方面@@，对无污染或轻污染的@@一@@般项目可由主管@@部门直接@@出具技术@@评估意见@@，不涉及重要环境敏感区的@@水利@@、道路@@、社会事业与@@服务@@业等@@项目采取专家技术@@函审方式@@，以上规定之外的@@项目则需专家技术@@会审@@。在要件简化方面@@，主要是@@“资料共享@@”，通过建设网上批文资料共享@@信息库@@，实现@@审批材料多部门共享@@，不再向@@办事群众重复收取资料@@，实现@@一@@个项目@@、一@@套材料@@、一@@次@@收取@@。

 

 

　　“前置改后置@@”是简化审批@@、激发创业创新活力的@@重要举措@@。各地按照@@国家@@要求对正在实施的@@前置审批@@事项积极清理@@，除少数重特大项目保留环评作为前置审批@@外@@，企业投资项目基本只对用地@@、选址两项事项保留前置审批@@@@。一@@些地方还对@@“前置审批@@”事项的@@审批工作@@灵活处理@@，如@@“模拟@@审批@@”的@@做法@@@@，即前置审批@@部门对项目单位报送资料进行实质性审查后@@，出具注有@@“模拟@@”字样的@@审批文件@@，后置部门将前置部门模拟@@审批@@文件作为要件@@，先期审查其他材料@@，在前置部门审批结束@@后@@，以正式审批文件替换模拟@@审批@@文件@@，同时完成审批工作@@@@。还有的@@地方采取@@“审批后置@@、开工优先@@”的@@做法@@@@，将部分与@@开工关联不大的@@审批事项@@（如@@初步设计批复@@、概算审批等@@@@）放@@在施工过程同步进行@@，从而@@加快项目建设进程@@。

 

 

　　中介机构是协助审批部门更科学有效开展@@审批工作@@的@@重要主体@@@@，是否有能力承接@@政府@@取消和@@下放@@@@的@@审批事项以及能否实现@@对其规范管@@理很大程度上影响着审批改革@@的@@成效@@。在培育和@@支持中介机构更好发展方面@@，一@@些地方通过建立健全公平公正的@@市场准入机制@@、创优中介服务@@业发展环境@@、积极稳妥推进@@中介机构脱钩改制等@@方式@@，着力培育中介服务@@市场@@。在规范管@@理中介机构方面@@，很多地方制定了管@@理办法@@，对中介机构更好地发挥服务@@职能进行规范和@@引导@@；有些地方@@则设立中介机构服务@@中心@@、“中介超市@@”等@@，将中介服务@@机构统一@@安排进驻行政服务@@中心@@，设立专门服务@@窗口@@，通过规范收费与@@服务@@等@@@@“统一@@标准@@”和@@备案@@、考核@@、淘汰落后等@@规范的@@管@@理体系对其加以管@@理@@。

 

 

　　加强事中事后监管@@@@是此次@@简政放@@权@@@@、审批改革@@的@@重中之重@@，也是改革能否取得成功的@@关键@@。这项工作@@涉及部门多@@、领域范围广@@、事项冗杂@@，地方主要从审管@@分离@@@@、建立大部门@@体制@@@@、外部监督@@、建立承诺书制度@@等@@方面进行了诸多探索@@。“审管@@分离@@”是将职能部门承担的@@行政审批职能统一@@划转至单独的@@行政审批部门集中履行@@，由后者对审批行为及后果承担法律责任@@，前者即放@@权的@@职能部门主要承担日常监管@@@@和@@服务@@职能@@，而@@履职情况的@@监察职能由政府@@纪检@@、监察部门承担@@；有些地方@@则直接@@由纪检监察部门牵头主导行政审批改革@@工作@@@@，负责全面组织@@、协调与@@监督@@，使行政审批与@@监管@@@@在分工协作中相互制衡@@。“大部门@@”管@@理体制@@是有些地方@@参照@@“大部制@@”改革做法@@@@，整合工商@@、质监@@、食药监等@@市场监管@@@@职能@@，成立市场监管@@@@委@@，优化事前审批和@@事中事后监管@@@@职能@@。“外部监督@@”则是邀请专家学者组成专题研究组@@，对本地审批改革@@工作@@情况进行专题研究@@，从更高视角对审批改革@@问诊把脉@@。还有的@@地方制定了@@“行政审批告知承诺@@办法@@”，行政相对人在签订@@“告知承诺@@”格式文本后@@，当场可拿到行政审批证件@@，行政机关则在之后规定期限内对行政相对人的@@履行承诺情况进行检查@@。

 

　　（六@@）关于@@“互联网@@+”等@@创新@@

 

　　运用@@“互联网@@+”手段@@开展@@在线审批与@@监管@@@@@@，促进信息资源开放@@共享@@，实现@@“制度@@+技术@@”的@@有效监管@@@@@@。如@@通过建设投资项目在线审批监管@@@@平台@@@@，与@@中央平台@@进行桥接@@和@@相关项目联合审批办理@@，实现@@项目审批全程监管@@@@与@@互动@@。有些地方@@积极利用微信服务@@@@，开通全流程@@“政务@@微信办事@@”，实现@@“网上办事@@”向@@“掌上办事@@”的@@跨越@@，以多元化@@“微服务@@@@”，实现@@“点对点@@”政民互动服务@@@@。还有的@@地方实行@@“视频联审@@”，由牵头部@@门通过远程视频和@@审批系统@@，召开远程视频联审@@会议@@，通报项目情况@@、解答咨询@@并指导申请人填报资料@@，各联办部门则提出预审意见@@，并一@@次@@性告知申请人在本阶段所需申报材料@@、承诺办理时限等@@@@，申报材料齐全后由联办部门在承诺时限内办结@@。

 

 

　　是否能真正体现便民利民@@是衡量审批改革@@工作@@效果的@@焦点@@，各地对此提出不少举措@@。为推进@@项目尽快开工建设@@，有些地方@@实行@@“桩基先行@@”政策@@，对一@@些建设面积或建筑高度达到一@@定程度的@@工程@@@@，在土地使用权证@@、规划部门确认的@@建筑定位图@@、桩基施工图设计文件等@@审查合格后@@，可先办理施工许可手续@@。为最大限度减少@@“扰民@@”，有些地方@@实行@@全部相关部门在内的@@一@@次@@性踏勘的@@@@“一@@车办@@”联合踏勘制度@@@@，无特殊原因各单位不得多头或分散踏勘@@，并规定时限出具审批意见@@。有些地方@@则实施@@“企业代办制@@”，在行政审批中心设立服务@@平台@@@@，免费为需要办理行政审批的@@企业单位提供代办业务咨询@@服务@@@@，指导协助准备相关申报材料@@，并反馈项目审批进展情况@@，受理各类投诉@@。有的@@地方开展@@@@“一@@个号码管@@服务@@@@”工作@@，整合本地政府@@热线号码和@@服务@@资源@@，建立统一@@的@@便民服务@@专线@@，集政府@@服务@@@@、公共服务@@@@、社会服务@@于一@@体@@，用一@@个号码集中办理群众咨询@@@@、求助及投诉事项@@，实现@@政府@@服务@@创新与@@提升@@。其他便利化措施还有将审批权力全面覆盖到基层的@@@@“农民办事不出村@@”、促进民营企业二@@次@@创业的@@@@“直通直达窗口@@”、压缩审批时限的@@@@“超时默认@@”、“零地技改@@”不再审批等@@@@。

 

 

　　各地开展@@的@@审批改革@@工作@@取得了很大成效@@，但也存在一@@些亟须关注@@和@@解决的@@问题@@@@，主要集中在以下方面@@：

 

　　一@@是审批体制@@机制及相关法律法规尚不健全@@。我国法治建设整体相对滞后@@，法治能力和@@水平与@@经济社会发展提出的@@要求不太相称@@，在一@@些地方的@@审批工作@@方面表现尤为明显@@。一@@些领域存在立法空白@@，如@@环保方面的@@土壤环境保护@@、核安全@@、环境监测@@、区域限批等@@方面缺乏法律法规@@。有关法律对公民在地区建设中涉及切身利益方面的@@知情权等@@规定不明确@@@@，缺乏可操作性@@，使公民在行使参与@@权时缺乏法律依据@@。社会自@@治和@@市场经济不够完善@@，直接@@影响@@“大部制@@”的@@改革效果@@。改革措施上下不配套@@，部分地区尝试实施@@“大部门@@”体制@@，但上级部门尚未进行相应的@@部门整合@@，导致上下衔接@@不顺畅@@。

 

　　二@@是相关部门职能转变不到位@@。一@@些部门计划经济的@@惯性思维@@比较固化@@，习惯于将审批作为日常行政方式@@，为民服务@@意识欠缺@@，自@@由裁量权过大的@@@@“权力任性@@”现象较普遍@@，且此次@@转变职能工作@@目前未纳入工作@@绩效考核@@@@，部分工作@@开展@@得不到足够重视@@。有效监管@@@@尚未破题@@，监管@@@@转型滞后于审批改革@@进程@@，监管@@@@体系建设@@、社会参与@@监管@@@@等@@均严重滞后@@，“大部门@@”管@@理体制@@下的@@工作@@机制并未改变@@，“只有物理反应没有化学反应@@”。将资质要求等@@同于监管@@@@@@、以考试培训代监管@@@@@@、把监管@@@@简单理解为取消下放@@@@事项的@@衔接@@落实等@@误区不同程度存在@@，会批不会管@@@@、监管@@@@能力与@@硬件建设不足等@@问题@@在基层监管@@@@方面尤为突出@@@@，微观管@@得太多@@、宏观管@@得不够@@。很多社会组织承接@@政府@@下放@@@@事项及自@@我规制能力不足@@，行政化@@、垄断化色彩较重@@，有些成为政府@@变相控制或利益输送的@@工具@@，甚至通过垄断服务@@增加企业负担@@。

 

　　三@@是审批程序的@@实际效能不高@@。“互联网@@+”等@@创新@@手段@@一@@定程度上促进了审批部门及审批信息的@@联通共享@@，但一@@些部门业务系统与@@审批系统并未全面互联互通@@，“信息孤岛@@”“二@@次@@录入@@”现象较普遍@@，办件与@@进件@@“两张皮@@”问题@@始终存在@@。审查环节重形式轻实质@@、专家评审环节不规范@@、中介服务@@把关不严等@@问题@@较突出@@@@。有的@@事项涉及多个部门@@，存在重复审批问题@@@@，有的@@虽减少印章但审批内容无实质改变@@，部分事项只是由盖章改成签字@@，审批时间不遵守@@、实际审批时间未真正压缩@@。有些地方@@“一@@个窗口办结@@”“一@@次@@取件@@”貌似节省企业取件频次@@和@@时间@@，实际前提是全部证件办齐了才能一@@次@@取走@@，在多个证件一@@起办理的@@情况下@@，必然存在取件的@@@@“短板现象@@”，影响企业办理其他事项@@。审批与@@监管@@@@环节未充分分离@@，互相衔接@@的@@互动机制不健全@@。

 

　　四@@是审批权限与@@事项取消或下放@@@@不彻底@@、不合理@@。对本部门有利的@@审批事项@@，采取直接@@保留@@，或将审批之名改为@@“服务@@”“内部事项@@”等@@名称而@@间接@@保留@@，或取消事项但将审批环节合并到其他审批事项@@，或仅下放@@@@初审权但保留终审权或发证环节等@@方式@@，继续行使实际上的@@审批权@@；而@@所下放@@@@权限则往往集中在比较偏僻或业务量极少的@@专业领域@@，与@@经济运行关联度不大@@，对激发市场@@、企业和@@社会活力作用不明显@@，甚至有些权力改头换面后不消反涨@@、企业负担不减反增@@。放@@权过程中的@@观望等@@待@@、不同步不协调或你放@@我不放@@@@、先放@@后不放@@等@@@@“最后一@@公里@@”与@@“最先一@@公里@@”问题@@并存@@；有些时候则走向@@盲目下放@@@@的@@误区@@，只要上级部门下放@@@@或要求下放@@@@的@@@@，不管@@下级部门是否具备承接@@条件都一@@概下放@@@@@@，导致承接@@部门不能批@@、不敢批@@、不规范地批@@、不及时地批@@，实际上不是提高而@@是拖慢了效率@@。取消和@@下放@@@@事项标准@@、数量口径不一@@@@，单个大项拆成若干小项计为取消项或若干小项打捆成一@@个大项计为保留项等@@数字游戏@@，部门之间审批事项交叉保留等@@@@，增大了审批管@@理的@@难度@@。

 

 

　　要进一@@步做好地方审批改革@@工作@@@@，必须从制度@@建设@@、加强创新@@、加强监管@@@@与@@政策@@评价等@@方面入手@@，深入推进@@@@转变职能@@，不断优化服务@@@@。

 

　　第一@@@@，加强审批制度@@化@@法制化建设@@。加强审批改革@@顶层设计@@，为在地方及基层开展@@的@@改革实践从体制@@上加以理顺@@，做好衔接@@@@。全面推进@@审批制度@@改革与@@法制建设@@，制定实施地方行政许可实施条例@@、行政服务@@体系建设意见等@@法规制度@@@@，按照@@国家@@《行政审批标准指引@@》要求制定审批工作@@具体可操作的@@标准@@，推进@@标准化审批服务@@@@，“倒逼@@”部门克服利益思维@@@@。借鉴一@@些国家@@“标杆化施压@@”的@@“准市场机制@@”手段@@，让民众对承接@@权限的@@社会组织提供的@@服务@@进行自@@主选择@@，“用脚投票@@”。制定实施必须遵守的@@审批@@“硬政策@@@@”，如@@参照有些地方@@@@“备案项目自@@收到申请后两天内必须办结@@”的@@“时间硬杠@@”做法@@将@@“限期办理@@”制度@@化@@。加强部门协调联动@@，实现@@审批信息共享@@。

 

　　第二@@@@，牢牢抓住转变职能这个工作@@核心@@。转变固化的@@@@“计划管@@理@@”思维@@，树立@@“全程规范@@”“持续服务@@@@”理念@@，对审批权取消@@、下放@@@@、横放@@等@@工作@@@@，坚持合法@@、必要@@、合理的@@原则@@，真正以便民利民@@为中心@@，而@@不是考虑含金量高低或@@“留权放@@责@@”，全面清理和@@依法取缔各地涌现的@@@@“奇葩证明@@”。加快政社分开@@，积极培育各类社会组织@@，确定审批事项转移的@@范围与@@进程@@，推进@@社会组织明确@@权责@@，依法自@@治@@，发挥作用@@。推广审批权相对集中的@@@@“一@@岗多能@@、一@@人多专@@”做法@@，先期可辅以@@AB岗制度@@@@。对于审批权下放@@@@或取消而@@赋予下级政府@@和@@市场主体@@更大自@@由度@@，而@@可能带来地方经济盲目发展@@、地方利益扩张@@、保护主义抬头@@、生态破坏甚至影响中央宏观调控能力发挥等@@问题@@@@，要提前研究预案@@，提升地方政府@@监管@@@@@@、服务@@能力及市场和@@社会的@@自@@治能力@@。

 

　　第三@@@@，深入推进@@@@“互联网@@+”应用与@@创新@@。网络互通@@、信息共享是进行大数据管@@理的@@基础@@，要推进@@行政许可服务@@系统与@@部门业务系统互联互通@@，打破数据信息壁垒@@，推进@@“一@@张网@@”工程@@，实现@@系统之间实时信息共享@@、数据交换和@@业务协同@@。借助互联网@@等@@信息化技术@@手段@@@@，加大基层服务@@平台@@整合力度@@，推行@@“多证合一@@@@”和@@“一@@证多用@@”，营造审批事项少@@、行政效率高@@、行政成本低@@、行政过程公正透明的@@政务@@环境@@，解决群众多头跑路@@、异地审批难题@@。对保留的@@行政审批事项@@，探索目录化@@、编码化管@@理@@，全面推行@@网上办理@@，完善投资项目在线审批监管@@@@平台@@建设@@，实施在线监测并向@@社会公开@@。同时要提防@@“过度创新@@”问题@@，如@@有些地方@@@@“提前介入@@”的@@审批方式一@@旦前期手续不能获得则其他审批完成后依然不合法@@，易致@@“无用审批@@”和@@资源浪费@@。

 

　　第四@@@@，着力抓好事中事后监管@@@@@@。地方政府@@职能具有承上启下的@@作用@@，要重点抓好@@“接@@、放@@、管@@”，加强统筹协调@@，明确@@“放@@”与@@“管@@”的@@领域和@@边界@@，比如@@环保部门@@“垂直管@@理@@”的@@中央与@@地方权限划分需明确@@界定@@，监管@@@@到位@@，避免重复@@“一@@放@@就乱@@”“一@@乱就收@@”的@@老路@@。提高违法成本@@，依法追究@@“未评先批@@”“未批先建@@”有关单位和@@个人的@@责任@@。创新监管@@@@方式和@@理念@@@@，提升监管@@@@软硬件条件@@，提高人员能力和@@水平@@，试行@@“主体@@监管@@@@@@+行为监管@@@@@@”相结合的@@方式@@，日常工作@@可借助@@“双随机@@”方式监管@@@@企业主体@@@@，使专业检查人员与@@检查项目对应@@，提高精确度@@；重点区域或敏感问题@@@@、民生问题@@则以行为监管@@@@@@为主@@。制定企业主体@@责任清单@@，加强对企业落实主体@@责任的@@监督检查@@；对在审批环节签订@@“企业承诺书@@”并据此监管@@@@等@@做法@@@@，要遵循合法@@、必要@@、合理的@@原则@@，不能为@@“监管@@@@”而@@“监管@@@@”。

 

　　第五@@@@，积极开展@@审批改革@@政策@@与@@效果评估@@。国务院对简政放@@权@@改革实施效果十分重视@@，专门委托国家行政学院@@、全国工商联等@@进行评估@@，地方应参照此做法@@认真开展@@本地审批改革@@工作@@评估@@，尤其要将审批改革@@工作@@列入政府@@工作@@绩效考核@@@@，加大工作@@开展@@的@@约束力和@@执行@@效果@@。应结合本地审批改革@@工作@@的@@目标与@@任务@@，加强人大监督@@，尤其要组织最广泛的@@社会力量参与@@@@，由中立机构对工作@@决策@@、执行@@、监管@@@@的@@实施及成本收益情况进行全面和@@客观评估@@。可借鉴一@@些地区@@“持续改进型评估机制@@”等@@成熟做法@@@@，科学合理选用指标@@，不专门考评监管@@@@者的@@行政绩效@@，而@@是重点衡量为企业减负的@@实际效果@@。（参考文献略@@）

 

　　（作者@@：天津市发展和@@改革委员会刘义成@@/国务院发展研究中心社会发展研究部张亮@@）