地方政府@@@@如何用大数据@@创新@@公共管理@@和公共服务@@@@

 

　　2016年@@4月@@19日@@，习近平在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话指出@@，“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化@@，统筹发展电子政务@@@@@@，构建一体化在线服务平台@@@@，分级分类推进新型智慧城市@@建设@@，打通信息壁垒@@，构建全国信息资源共享体系@@，更好地用信息化手段感知社会态势@@、畅通沟通渠道@@、辅助科学决策@@。”那么@@，对于地方政府@@@@特别是基层政府@@而言@@，如何善用大数据@@技术去推动治理创新@@呢@@？

 

　　目前@@，中国大数据@@应用@@的推动是在两个方向齐头并进的@@，虽然起点和进程还有一定差距@@。一方面@@是政府@@内部数据的整合@@，即把原来碎片化@@、孤岛式@@、部门分割的数据予以整合@@，使数据之间的内在联系进一步凸显@@，从而为大数据@@应用@@创新@@提供可能@@。这也包括加载新的数据采集@@和处理平台@@@@，以获得新的数据并开展新的分析@@。测绘@@、规划@@、交通@@、公安@@、社保和医疗等部门在@@“一张图@@”等项目上的试点@@，都属于此类@@，这就需要政府@@部门具备很强的数据整合和应用能力@@。另一方面@@@@是对外公开数据@@，鼓励公民@@、企业和学术机构利用数据@@，从而使数据的价值提升和凸显@@。这是一种开放式创新@@@@，即让所有人都参与数据生产@@、采集@@、存储@@、处理和应用@@。上海市@@、贵州省等地政府@@部门公开了一些数据@@，但都是碎片化的@@，仍然是各个部门去公开数据@@，看大家是否有需要的@@，比如@@在地图上去整合几个部门的数据@@。其他一些地方政府@@@@也在推进@@，但还没有比较理想的做法@@。实际上@@，政府@@信息公开本身的问题还很突出@@，数据公开的要求则更进一步@@，因此许多政府@@可以说是心不甘情不愿@@。

 

　　值得注意的是@@，数据需求与供给的对接问题还很突出@@。一方面@@，政府@@希望市民@@、新闻媒体@@、产业界和学术界多提意见@@，形成倒逼力量@@，推动政府@@大数据@@统筹应用@@和改革创新@@@@。但现实情况是@@，在数据的生产@@、采集@@、存储@@、处理和应用@@环节@@，社会参与的途径和渠道非常有限@@。另一方面@@@@，政府@@公开的数据不仅凤毛麟角@@，而且都是普通老百姓完全不懂的表格@@，不是专业人士往往@@很难看懂@@，更不用说真正使用了@@。如何拓宽社会参与的渠道@@，真正让数据为我所用@@，仍然是一个值得关注@@的问题@@。

 

　　在信息公开@@、电子政务@@@@、一站式服务@@、大数据@@应用@@、智慧城市@@等方面@@，基层政府@@大有可为@@。特别是在跨部门的整合方面@@，中央政府@@和上级政府@@往往@@很难推动@@，但基层政府@@的灵活性决定了可以在这些方面进行探索和尝试@@。比如@@，商事登记改革@@、信息惠民等试点都在许多地区的基层组织开花结果@@。在大数据@@应用@@方面@@，需要协调和统筹不同政府@@部门的数据共享共用问题@@，经历过大部门制改革的基层政府@@往往@@有更大的自主性@@，能够推动智慧政务@@的创新@@@@。

 

　　然而@@，基层政府@@面临的压力也是从未有过的大@@。基层政府@@是@@“上面千条线@@，下面一根针@@”。基层特别是各乡镇政府@@@@，现实状况是事情繁琐@@、任务重多@@、有心无力@@。与此同时@@，基层处于最前线@@，是上级政府@@要求与社会公众的交接点@@。这个枢纽性的关键位置决定了两点@@，一是各种问题和困难最容易在这个层面涌现@@，所以@@有如@@“春江水暖鸭先知@@”，在基层最容易发现和诊断问题@@。另一方面@@@@，基层治理的复杂性和紧迫性非常突出@@，往往@@“按下葫芦浮起瓢@@”。快速的社会变迁和频繁的人事调动@@，也让基层疲于奔命@@，许多创新@@项目不得不朝令夕改@@。

 

　　基层政府@@在大数据@@推动方面面临的一大问题@@，就是基础设施建设滞后@@。这方面基层政府@@可以试点@@，即选择某个镇街或服务领域@@，进行示范性的探索@@。甚至如果有可能的话@@，另起炉灶在某个新园区去做@@。一旦基础设施建设完毕@@，各种数据采集@@的传感器@@、数据接收和存储@@的设备@@、数据处理和分析的平台@@等建立起来@@，它的倍增和放大效应就会凸显@@。

 

　　大数据@@应用@@不完全是硬件建设@@。实际上@@，很多地方政府@@@@花费巨资购置的先进设备被搁置@@，而最终因为过时而成为摆设@@。与基础设施相比@@，更为重要的问题是数据共享共用的理念确立@@。不单纯是基层政府@@@@，其实许多国家和地区的政府@@都面临类似的尴尬@@。以数字治理较为领先的新加坡为例@@，政府@@连两块草皮都没法一起去割@@，因为分属不同部门@@。以前如果居民发现一条蛇@@，也可以因为地点不同而牵扯十几个部门@@。对于基层政府@@而言@@，数据不完全@@、不完整@@、不共享和不对口等@@，是大数据@@应用@@面临的最大难题@@。一些部门连自己的资产数量都无法逐一填写@@，而镇街一级就更是无从做起@@。此外@@，基层政府@@往往@@没有专职人员@@，即便配备了@@，人员也更迭频繁@@。这些因素交织在一起@@，使大数据@@应用@@难上加难@@。

 

　　与此同时@@，可以发挥技术专家@@、社会公众和相关企业的作用@@，集思广益去发现数据利用的@@“金点子@@”。这种方式是需求驱动型的@@，即公众或企业需要某些数据@@，但又无力自行收集或处理@@。此时如果不涉及敏感信息@@，政府@@应该以一种友好型的方式公开@@，比如@@实现可读@@、可复制和同其他数据对接等@@。此外@@，召开数据应用大赛并鼓励社会贡献@@“金点子@@”，也是很好的做法@@。在某个部门看似没有用的数据@@，在其他人眼里可能是@@“金矿@@”。例如@@，每个人的公交卡的交通@@数据@@，就可以为重新规划@@交通@@线路和站点提供依据@@@@；贫困人口家庭在各个部门的救助领取信息@@，可以避免重复补助或补助不足@@；企业雇佣人员的动态数据@@，可以为预测@@“用工荒@@”提供依据@@；许多关键社区或公共场所的数据采集@@@@（如摄像头@@）如果能够整合@@，也会为舆情应对和突发事件管理提供参考信息@@。这些领域的数据汇聚起来@@，就不单纯是上述简单应用@@，而可能是几何级的应用@@。

 

　　目前@@，《网络安全信息法@@》正在加紧制定中@@，个人隐私保护将是其中一个重要内容@@，这将对政务@@数据应用带来极大冲击@@。一般来说@@，个人隐私保护主要针对企业@@，政府@@是被豁免在外的@@。但是@@，政府@@的数据安全同样意义重大@@，因为牵扯到千家万户的敏感信息@@，所以@@加强政府@@数据安全管理至关重要@@。许多优秀案例都是以老百姓和企业的数据为基础的@@，这也是为什么个人隐私保护至关重要@@。作为基层政府@@又是首当其冲@@，为此应从多方面做好准备@@。基层政府@@缺乏足够的技术和资金@@，许多政府@@的信息系统处于@@“裸奔@@”状态@@，亟待加强@@，特别是来自上层的支持和一体化设计@@。因为涉及个人隐私或国家安全等敏感信息@@，有些数据的确不适合公开@@。但是@@，这些数据可以脱敏或公开一部分没有标识的数据@@，让公众或其他人员找到应用和开发的感觉@@，也是一种可以尝试的渠道@@。

 

　　中国各地政府@@创新@@的分布特点是@@，无论发达与否都有一定的创新@@@@，而发达和欠发达地区的创新@@特征是截然不同的@@。欠发达地区的财力不足@@，往往@@采取的是低成本创新@@@@，并且很多是被紧迫的问题逼着创新@@的@@，有不得已而为之的动因在里面@@。与之相比@@，长三角@@、珠三角等发达地区经济发达@@、财力雄厚@@，政府@@创新@@可以投入很大的人力@@、财力和物力@@，政府@@工作人员的观念亦较新@@，社会公众和媒体环境的接受度也较高@@，往往@@发人所未发@@。

 

　　以广东省顺德@@、南海等为代表的珠三角先发地区的基层政府@@@@，在数字治理创新@@方面一直走在前列@@。最近结束@@的第三届的@@“粤治@@—治理现代化@@”广东探索经验交流会上@@，首次@@设立@@“大数据@@与公共服务@@@@”类别@@。南海市的@@“政府@@大数据@@统筹应用@@”入选优秀案例@@，该市在@@2014年@@5月@@即成立国内首家数据统筹局@@，创新@@性地以数据统筹为核心去整合政务@@资源@@、开展社会治理和公共服务@@@@。

 

　　尽管基层政府@@在大数据@@应用@@方面@@需求迫切且挑战严峻@@，但是@@一旦形成了一种创新@@的氛围@@，每个人都有不创新@@不行或非得创新@@不可的动能@@，那么@@就完全不一样了@@。许多基层创新@@是自发性@@、自然涌现的@@，并不是源于上级的命令@@。这不同于许多缺乏创新@@动力的地区@@，往往@@事到临头才不得不硬着头皮去@@“创新@@”。所以@@，地方政府@@@@特别是基层政府@@可以大手笔地开展一些有前瞻性的数字治理创新@@@@，并展现政府@@所能展现的创新@@活力和多样性@@。

 

　　（作者@@：马亮@@，中国人民大学公共管理@@学院副教授@@，国家发展与战略研究院研究员@@）