中国行政审批@@制度@@变迁的演进逻辑@@与动力机制@@

 

 

　　行政审批@@作为一@@种制度始于我国的市场经济改革@@，是用计划经济的思维去满足市场经济的要求的折中结果@@，是我国经济社会转型期的一@@种制度安排@@。行政审批@@制度@@的变迁大致经历了如下五个阶段@@：

 

　　1.计划经济体制下的行政审批@@制度@@@@(1953-1977)：行政审批@@制度@@规模很小@@，程度有限@@，与指令性计划相比@@@@，行政审批@@制度@@只起微小的辅助作用@@。

 

　　2.改革开放初期@@的行政审批@@制度@@@@(1978-1991)：庞大的行政审批@@制度@@体系开始形成@@，但由于当时经济体制改革是工作核心@@，行政审批@@制度@@仍然未形成严格意义上的制度体系@@。

 

　　3.成熟期的行政审批@@制度@@@@(1992-1996)：行政审批@@制度@@体系完全形成且日臻成熟@@，成熟的行政审批@@制度@@体系基本建立起来了@@，行政审批@@渗透到经济@@、社会生活的各个方面@@。

 

　　4.完善时期的行政审批@@制度@@@@(1997-2012)：行政审批@@制度@@全面深化改革@@，向社会各领域全面放权@@，但是由于缺乏顶层设计@@，仍存在诸如改革过程中缺乏规范@@、推行标准不统一@@以及上下左右不同步等很多问题@@。

 

　　5.减政放权向纵深推进背景下的行政审批@@制度@@@@（2013-至今@@）：当前的行政审批@@制度@@改革已不局限于增减审批权本身@@，已成为变革经济社会资源配置方式和调整@@利益分配关系的突破口@@，具有牵一@@发而@@动全身的效果@@。

 

 

 

　　作为分析制度变迁的理论的新制度经济学@@，被广泛用于解释社会变迁事件@@。其理论创始人科思说@@： “从人的实际出发来研究人@@，实际的人在由现实制度所赋予的制约条@@件中活动@@。”诺思认为@@：“制度经济学的目标是研究制度演进背景下人们如何在现实世界中做出决定和这些决定又如何改变世界@@。”杨瑞龙曾提出中国由计划到市场经济制度变迁转换的三@@阶段论@@，即由供给主导型到@@“中间扩散型@@”最后到需求诱致型的变迁@@。实际上市场经济制度的变迁并不是孤立的@@，尤其是处于转型期的中国@@，行政审批@@制度@@的改革更是伴随市场化改革进程@@，如果忽视了对其变迁规律的探讨@@，则无法对整个社会主义市场经济体制变迁做出准确判断@@。

 

　　改革开放初期@@，对政府@@与市场的边界在哪里@@，各界均缺乏合理的认识@@，但随着经济利益结构的逐渐分化@@、调整@@，客观上形成一@@种加强对经济社会控制的制度需求@@，这就导致行政审批@@事项越来越多@@，而@@且范围越来越广@@。随着市场经济体制改革的深入@@，对政府@@与市场边界逐渐有了较为清晰的认识@@，并于@@2001年开始在全国范围内进行行政审批@@制度@@改革@@，主要内容是精简审批事项和规范审批过程@@。截至目前@@，已经进行了七次@@这样大范围的改革@@。从中央与地方对改革的分工来看@@，由于信息不完全和制度创新程序的制约@@，中央政府@@一@@方面清理自己承担的审批事项@@，一@@方面通过行政命令@@、政治动员@@、媒体宣传等自上而@@下的方式推进改革@@，是行政审批@@制度@@变迁的决策者@@，地方政府@@@@作为制定@@、落实变迁举措的执行者@@@@，由于是中央政府@@与市场@@、社会之间的中间层次@@@@，因而@@实际上充当了因地制宜根据中央改革精神创新行政审批@@制度@@并扩散到市场社会的主角@@。因此@@，中国行政审批@@制度@@变迁的历史逻辑可以抽象为@@：中央政府@@供给主导和地方政府@@@@创新扩散二@@者互动产生的耦合效应@@，可以解释改革至今@@中国行政审批@@制度@@变迁之逻辑@@。

 

　　中央政府@@供给主导制度变迁主要表现为@@：行政审批@@制度@@改革由中央统一@@决策@@、统一@@部署@@，经过自上而@@下的行政管理体系@@，要求各级政府@@根据中央的文件精神自行清理现有行政审批@@事项@@，将清理的结果上报给主管部门@@，并通过一@@定程序@@、按照相应步骤逐步取消不合理的行政审批@@项目@@。可以认为@@，作为行政审批@@制度@@变迁的决策者@@，中央政府@@的制度供给能力和意愿决定了制度变迁方向和形式@@。中央政府@@作为行政审批@@制度@@改革的组织者与发起者@@，主要采取诸如下发政策文件@@、工作会议@@、领导讲话@@、专家咨询@@@@、新闻报道等方式向地方传达变迁精神@@。

 

　　地方政府@@@@之所以充当了审批制度创新扩散的主角@@，一@@是地方政府@@@@是绝大部分的行政审批@@事项的实际承担者@@，更加贴近市场和社会微观主体@@@@，具有较强的获取制度创新需求信息的能力@@；二@@是相较于中央层面的制度创新@@，地方层面的制度创新的程序更简单@@，创新的成本更低@@，也更有利于启动制度创新@@；三@@是@@ “摸着石头过河@@”的实验式的改革路径@@使地方政府@@@@实质充当了中央政府@@制度创新的@@“先锋官@@”，不但能先行积累经验@@，也能减少创新风险与成本@@；四@@是地方政府@@@@有独立的利益目标的行动主体@@@@，为了刺激本地区的经济发展@@，增加政府@@财政收入和个人的政绩@@，具有强烈的动机在中央决策框架内主动进行审批制度创新@@，并有动员地方资源将潜在的制度创新需求转变为现实的制度供给的能力@@；五是地方政府@@@@之间由于在招商引资和@@GDP锦标赛中存在激烈竞争@@，激励地方政府@@@@主动改革行政审批@@制度@@@@，创新执行方式@@，主动为企业创造便利@@。

 

　　中国行政审批@@制度@@变迁固有的演进逻辑也意味着这种变迁路径@@的试验式@@、渐进式特征@@，表现为所处的制度环境的波动性@@，制度安排的试验性@@、设置制度目标的阶段性@@，表明了我国@@“摸着石头过河@@”的试错式的改革逻辑@@。渐进式变迁一@@方面源于经济体制改革的渐进式@@，另一@@方面@@源于政府@@作为改革决策主体@@的有限理性@@，由于信息不对称@@，政府@@不可能在初始改革时就设计一@@个终极目标@@，只能通过渐进式甚至试错方式@@，在审批制度演进过程中进行边际性调整@@@@，使行政审批@@制度@@不断适应市场化取向的经济体制改革的要求@@。

 

 

　　制度变迁本身具有报酬递增和自增强机制@@，这种自增强机制使得该制度一@@旦被选择@@，在后续的发展中沿着既定的轨迹呈惯性自我增强@@。我国行政审批@@制度@@沿着中央政府@@供给主导和地方政府@@@@创新扩散的渐进式发展路径@@不断演进@@，具有独特的路径@@依赖@@，且这种路径@@依赖具有一@@定的内生性@@。中央地方两级政府@@互动耦合型的渐进式行政审批@@制度@@变迁已取得初步的制度收益@@，但在改革进程中这种变迁的路径@@依赖也不断自我增强@@，使得制度锁定在某种僵滞时期@@，使改革难以突破@@，行政审批@@制度@@改革进入边际收益递减的轨道@@。这种变迁逻辑从初始阶段就埋下了隐患@@：地方政府@@@@创新扩散也不是一@@直有效@@，从政府@@间分工来看@@，行政审批@@制度@@变迁的行动者主要是中央政府@@和地方政府@@@@@@。变迁的逻辑是@@：中央政府@@负责捕捉制度创新的需求@@，试点启动创新进程@@——地方政府@@@@承担制度创新主要任务@@，在自身权责范围内@@，因地制宜实施创新@@——根据市场和社会的反馈@@，地方政府@@@@向中央政府@@传递新的创新的需求@@——中央政府@@接收过滤来自地方政府@@@@的创新需求@@，启动下一@@步制度创新@@。这一@@过程周而@@复始@@，具有明显的波动式渐进的特征@@，中央与地方两级政府@@不断转换制度创新的角色@@。

 

　　已有经验事实表明@@，在行政审批@@制度@@变迁过程中@@，地方政府@@@@实际上成为制度创新的主角@@，因为@@，在创新制度规则和制度执行方式以及促进制度创新扩散方面@@，地方政府@@@@都发挥了更大的作用@@，而@@中央政府@@的职能主要是顶层设计@@、宏观指导和政策支持@@，接收地方政府@@@@传递的创新需求@@，将这些需求选择性地变为制度供给@@，认可或确定地方政府@@@@的创新成果并进一@@步推广@@。但实际上@@，随着制度演进@@，相应的利益结构发生变化@@，某些部门成为既得利益者@@，审批制度改革意味着审批权的减少或下放@@，经济利益受损或寻租空间@@减少@@，导致这些部门不再有动力回应市场@@、社会强烈的创新需求@@，因此@@在审批制度改革进入深水区@@，需要重新调整@@利益分配时@@，地方政府@@@@制度创新扩散效果式微@@，曾经十分有效的制度变迁路径@@由于路径@@依赖进入报酬递减@@，直至低效锁定状态@@。

 

 

　　随着审批制度改革深入@@，中央政府@@主导型的强制性制度变迁的改革成本越来越大@@，行政审批@@制度@@并未从地方政府@@@@创新扩散自然过渡到需求诱致性变迁@@，这种变迁仍囿于政府@@组织内部@@。在既有的行政审批@@制度@@下@@,尽管被审批对象有强烈愿望进行行政审批@@制度@@改革@@，但他们往往不会成为改革的发起者@@,也不会成为一@@个自发的行动团体@@。因为@@行政审批@@制度@@对于他们而@@言@@，是比@@较典型的公共产品@@。首先@@，行政审批@@制度@@改革的成本极有可能由个人发起者承担@@,但制度改革收益却很难被个人发起者垄断@@。其次@@@@,由于被审批对象接受审批这一@@事件本身不具有竞争性@@，在审批改革由谁发起的问题上@@,被审批对象存在明显的集体行动的困境@@。许多西方国家由于行业协会等社会组织发育较好@@，微观个体在面临集体行动困境时@@，大多会通过自愿合作方式来共同分担改革成本@@，形成新的利益集团并与政策制定者进行博弈@@，在制度变迁中@@，逐渐发展成为自发行动团体@@。而@@我国政府@@长期以来在经济社会资源配置中的主角地位@@，使得各类社会组织发育不良@@，行政审批@@权在取消下放转移过程中@@，权力@@仍然在政府@@组织范围内运转@@，社会组织承接能力明显不足@@。

 

 

 

　　诺斯认为相对价格的变化是制度变迁的微观动力源泉@@@@，所谓的相对价格的变化即指土地@@、劳动及资本等要素价格比@@率的变化以及信息成本的变化和技术的变化@@。在诺斯看来@@，相对价格的变化通过影响人们对外部世界的感知@@，而@@导致人们重新定位知识与技能投资方向@@，重新考虑通过投资政治活动来改变制度规则@@。但相对于偏好变化@@，相对价格的变化并非制度变迁的最终动力源@@，相对价格对制度变迁的推动作用通过偏好的变化来实现@@，相对价格的变化被个体感知后@@，经由大脑中诸如观念@@、偏好或口味的过滤@@，进而@@认为改变现存制度比@@维持现存制度收益更大时@@，才会付诸行动改变制度@@，因而@@个体观念及偏好在制度变迁中@@扮演非常重要的角色@@，是制度变迁的微观动力源泉@@。

 

　　中国行政审批@@制度@@变迁虽然仍属于自上而@@下的强制性制度变迁@@，自下而@@上的诱致性变迁不足@@，但无论中央还是地方政府@@@@@@，在供给和执行行政审批@@制度@@改革时@@，都需要及时捕捉微观主体@@的制度变迁需求@@，使得行政审批@@制度@@改革能够有的放矢@@，从而@@防止行政审批@@制度@@改革遭遇水土不服@@。而@@又由于观念@@、偏好等非物质要素主要与特定的文化背景相关联@@，而@@文化背景的持续性特征导致观念@@、偏好的变迁极为缓慢@@，这就从根本上导致了中国行政审批@@制度@@变迁的总体渐进性特征@@，即使是以自上而@@下的社会运动为主的方式强推制度改革@@，结果往往是正式制度规则发生了剧烈变化@@，但源于个体观念@@、偏好的非正式约束的变化极其缓慢@@，而@@使得这种运动式制度变迁的实际效果大打折扣@@。

 

 

　　行政审批@@制度@@改革的实质是对政府@@权力@@@@、公民权利@@@@、社会各利益主体@@的利益进行重新分配和重新界定的制度变迁过程@@，是用更有效率的行政审批@@制度@@代替原有行政审批@@制度@@的过程@@@@。我国行政审批@@制度@@变迁的难点在于政府@@行政审批@@权力@@和市场@@、社会微观主体@@权利@@的重新界定和规范运行@@, 而@@重新界定的过程@@是一@@种@@“非帕累托改进@@”的过程@@，即只有通过改变原有利益分配关系@@，使某些主体@@的利益受损@@, 才能提高整个经济的产出水平和社会福利水平@@，亦即@@，在行政审批@@制度@@变迁过程中@@，一@@部分主体@@权力@@@@(权利@@)或利益的增加是以另一@@部分主体@@的权利@@@@(权力@@)或利益的减少为代价的@@。这就导致了在各主体@@间利益关系的变动和社会利益格局的调整@@中@@, 不同利益主体@@为追求各自利益最大化而@@产生利益冲突@@，利益冲突贯穿行政审批@@制度@@改革全程@@，并对整个行政审批@@制度@@变迁的步骤@@、路径@@、方向和战略安排产生不容忽视的影响@@。

 

　　利益冲突对中国行政审批@@制度@@变迁的影响是双向的@@，既有正向推动作用又有逆向阻滞作用@@。这种双向作用交替出现在行政审批@@制度@@变迁过程中@@@@，决定了不同阶段行政审批@@制度@@变迁的特征@@。推进和阻滞两种作用的发挥取决于改革的支持力量和阻碍力量两种力量的对比@@@@，当支持改革的利益主体@@的力量超过反对力量@@，则能成功地推动审批制度改革深入进行@@, 行政审批@@制度@@正向变迁得以实现@@, 此时利益冲突对行政审批@@制度@@变迁起正向推动作用@@；反之@@，当反对力量大于支持力量@@，则行政审批@@制度@@改革很难深入开展@@, 反对改革的利益主体@@在利益冲突中占据高位@@, 行政审批@@制度@@改革政策难以出台或者即使出台也很难落实@@, 利益冲突阻滞行政审批@@制度@@正向变迁@@。即行政审批@@制度@@变迁是在支持和反对改革的不同利益主体@@之间博弈的结果@@。

 

　　因此@@，我国行政审批@@制度@@变迁的宏观动力是不同利益主体@@的利益冲突@@，行政审批@@制度@@的生长和变迁的过程@@也是不同主体@@利益的调整@@与重构的过程@@@@，在此过程中@@，各相关利益主体@@基于自身利益最大化的考虑@@，对审批制度改革采取不同的立场和态度@@：成为改革的动力或阻力@@。行政审批@@制度@@改革的决策者@@、执行者@@、受规制者和消费者根据各自不同的利益取向@@，采取不同的策略行动@@，推动行政审批@@制度@@向有利于自身的方向@@，最终各利益主体@@之间的利益冲突在多方力量博弈的均衡点上达到均衡从而@@生成新制度@@。

 

 

　　我国行政审批@@制度@@变迁的轨迹是中央政府@@供给主导型变迁与地方政府@@@@创新扩散型变迁互动耦合的结果@@，作为制度供给主体@@@@，中央政府@@在不触动原有利益结构的前提下@@，把新的激励目标注入现有行政审批@@制度@@框架内@@，沿着这一@@轨迹进行的制度变迁曾取得明显的初始制度收益@@，但历经三@@十多年的改革@@，这一@@路径@@开始面临边际收益递减问题@@，政府@@主导的行政审批@@制度@@改革与市场经济发展已不相适应@@，甚至压制了经济社会活力@@，因而@@基于中国行政审批@@制度@@变迁的微观和宏观动力机制@@，打破原有制度变迁的路径@@依赖和锁定状态@@，使行政审批@@制度@@进入新的制度变迁轨道@@，转入更高收益水平的演进路径@@@@，成为中国行政审批@@制度@@改革的必然选择@@。

 

 

　　1.转换行政审批@@制度@@变迁的范式@@，由管制走向放松管制@@。政府@@需要减政放权转变职能@@，政府@@的主要职责是提供公共物品和公共服务@@，着力于制度供给@@，鼓励引导市场组织和社会组织自行规范准入门槛和创新行业行为制度@@，减少行政审批@@事项@@，实现政府@@@@、市场和社会三@@者合作治理@@。

 

　　2.健全法律法规@@，通过制定权力@@清单@@, 明确哪些该保留@@，哪些该下放@@，哪些该废除@@。政府@@通过对权力@@的调整@@@@，逐步把权力@@交还市场和社会@@，并以立法形式固定下来@@。

 

　　3.通过建立责任清单@@，做到@@“法定职责必须为@@”。对应权力@@清单@@，明确政府@@各部门必须承担哪些责任@@，必须做好哪些事情@@，通过编制各部门责任清单@@，将每个部门的责任分工细化公示@@，并接受社会监督@@。

 

　　4.推广上海自贸区实施负面清单管理经验@@，逐步缩小负面清单长度@@。负面清单管理主要实现市场主体@@@@“法无禁止即可为@@”，公权力@@@@“法无授权不可为@@”，使企业明白哪些不能做@@，哪些需要通过审批核准才能做@@，最大限度地减少烦琐的行政审批@@手续@@。而@@负面清单的长度大小@@，表明需要审批的事项的多少@@。例如@@，上海自贸区成立后公布的@@ 2013对外商投资的负面清单的长度是@@190条@@，而@@ 2014年版负面清单则为@@139 条@@，比@@ 2013 年减少了@@51条@@。

 

 

　　1.改革政府@@组织结构@@，使组织结构更加扁平化@@，通过大部制改革进行机构精简@@，促使行政审批@@事项失去赖以附着的权力@@载体@@。

 

　　2.转变政绩观念@@，地方政府@@@@应把创新带来的社会效益放在首位@@，而@@不为创造政绩而@@创新@@。要加强政府@@间学习和交流的机会@@，吸收和借鉴在其他区域实施并获得的创新成果@@。

 

　　3.以互联网@@@@+推进政府@@治理结构扁平化@@，提高行政审批@@效率@@。

 

 

　　行政审批@@制度@@诱致性变迁的实现有赖于微观主体@@良好的组织化程度@@，使其能进行理性的集体选择@@，并对上层制度创新有及时通畅的反馈@@，这样也有利于对行政审批@@制度@@改革进行纠偏@@，制度创新在中央政府@@@@、地方政府@@@@、社会组织之间能够实现低摩擦成本的传递和扩散@@。

 

　　1.培育公共服务能力@@

 

　　提升社会组织的服务能力@@，尤其要加快公益类社会组织服务能力的快速提升@@，促进企业@@、个人和社会捐赠公益事业免税政策的落实@@；拓宽行业协会的发展门类@@，按照市场化原则@@，加快推进去垄断@@、去行政化的改革@@，重点培育和发展一@@批具有优势产业@@、高端产业@@、新兴产业的行业协会@@，为经济社会提供创新升级的服务水平@@；注重大力培育社区组织的服务能力@@，充分发挥社区在社会治理中的基础作用@@。

 

　　2. 促进创新治理能力@@

 

　　通过政府@@购买服务激发社会组织活力@@，在促进共治机制建设中@@，社会组织的地位不可或缺@@。它将社会领域中一@@些零散的社会资源有效地整合起来@@，以组织的方式提供相应的服务@@，这既是用活用好社会资源的有效路径@@@@，也是实现社会治理创新的具体体现@@。

 

　　3. 推进合作协调能力@@

 

　　主要包括在公共服务供求上的合作协调能力@@，在政策制定及执行上的合作协调能力@@，在相关政治话题上的协商互动的协调能力@@，以及在国际政治体系中与政府@@进行协调配合的能力@@。

 

　　4.增强社会责任担当能力@@

 

　　一@@方面要重点扶持一@@批具有示范导向性的社会组织@@，把公共服务交给具有担当能力的社会组织@@，不断完善治理结构@@。另一@@方面@@，建立社会组织诚信档案@@，加强孵化培训@@，指导社会组织健全各项制度@@，提升专业化水平@@，培养勇于担当消解社会矛盾@@、维护社会稳定@@、推动社会发展进步的社会责任@@。

　　作者@@：王春艳@@，国家行政学院研究生院博士后@@、副教授@@