西方国家@@@@政府@@公信力@@提升的经验及其启示@@

 

 

　　20世纪@@后半叶以来@@，许多国家@@包括发展中国家@@和发达国家@@政府@@都不同程度面临信任危机的挑战@@，各国政府@@都面临着一@@些困境@@：一@@方面@@，政府@@在经济社会发展中的作用越来越明显@@；另一@@方面@@@@，政府@@遭遇严重的信任危机@@，政府@@公信力@@呈大幅下降趋势@@。政府@@公信力@@下降对政权合法性与@@正当性的影响@@，远远超过赤字危机与@@绩效危机的影响@@。政府@@信任下降已经成为国际公共治理领域的共同现象@@，也成为全球面临的共同难题@@。当前@@，以美@@国@@为代表的西方国家@@@@政府@@公信力@@下降趋向非常严重@@。据美@@国@@全国选举研究@@会的调查结果显示@@，美@@国@@政府@@公信力@@自@@20世纪@@60年@@代@@就一@@直处于下降趋势@@，1964年@@有@@@@76％的美@@国@@公众信任联邦政府@@@@；在历经石油危机@@、经济衰退@@、财政困境和抗税运动@@之后@@@@，1980年@@出现了公众信任的第一@@个谷底@@，仅有@@@@25％的公众仍信任联邦政府@@@@；而到@@@@1995年@@，公众对联邦政府@@的信任程度跌到@@@@15％，州政府@@的信任度也下降到@@@@23％。近年@@@@的民调结果也显示@@，美@@国@@不同种族@@、不同性别@@、不同收入水平的公众对政府@@的信任度均在下降@@。不仅美@@国@@@@，而且英国@@@@、加拿大@@、西班牙@@、日本@@、意大利@@、挪威@@、瑞典等@@国家@@也面临着相同问题@@，公众对政府@@和主要政治制度的信任感一@@直在下降@@。英国@@每年@@对政府@@提供的公共服务@@@@做一@@项民意调查@@，调查结果表明@@，超过一@@半以上的英国@@公众认为@@，政府@@机构的管理和领导水平很差@@，政府@@部门@@的工作效率低且存在欺骗和腐败等@@现象@@，公众抗议政府@@政策决定已经成为一@@种普遍现象@@，传统中对精英的推崇已被正在兴起的怀疑主义所取代@@。日本@@的报纸和民间调查组织自@@20世纪@@中叶以来进行的多次@@调查表明@@，大多数被调查者对日本@@政府@@运作方式很不满意@@。近年@@@@，日本@@频繁不断的@@“金权政治@@”带来的严重后果就是日本@@政治丑闻的频发@@，再加上缓慢的民主化进程@@，使日本@@公众对政府@@的信任度急剧下降@@。2012年@@全球政府@@信任遭受史上最严重的骤降@@，在爱德曼公司全球信任调查中的@@29个国家@@里@@，有@@17个国家@@不信任政府@@在做@@“正确的事@@”，有@@12个国家@@的政府@@信任低于公民对于企业@@、媒体和非营利组织的信任@@，成为公民最不信任的组织类型@@。

 

　　由于传统政府@@管理模式的弊端日益显现@@、公众参与@@空间@@有@@限@@、新媒体时代@@政府@@所作所为容易被曝光和放大@@、政府@@治理难度不断加大等@@因素@@，我国政府@@公信力@@整体上也呈现弱化趋势@@，并且未来面临的挑战会更加严峻@@。这一@@挑战首先体现在地方政府@@@@。一@@些地方政府@@执政能力下降@@，甚至出现@@“塔西佗效应@@”，部分民众对政府@@的言行失去信任@@，政府@@不论说真话还是假话@@、做好事还是坏事@@，都会被认为说假话@@、做坏事@@。诸多社会冲突事件的爆发警示我们@@，官民对立和仇官仇富现象突出@@，“政治不信任@@”是当前@@中国政治生活中必须直面的问题@@。面对这样的社会现实@@，各级政府@@都在积极寻找解决@@的办法@@。具体来说@@，我国各级政府@@公信力@@水平是不一@@样的@@，存在所谓@@“差序格局@@”：行政级别较高政府@@的信任度高于行政级别较低政府@@的信任度@@，对中央政府@@的信任度高于对地方政府@@的信任度@@。也就是说@@，中央政府@@公信力@@高于省级政府@@@@，省级政府@@高于基层政府@@@@，基层政府@@公信力@@最低@@。

 

 

　　为摆脱困境@@，西方国家@@@@以提升治理能力为目标@@，围绕公共管理和公共服务@@@@采取了一@@系列改革措施@@，这些改革措施对于西方国家@@@@政府@@公信力@@的提升起到@@了显著的作用@@。具体而言@@，西方国家@@@@主要从@@以下几个方面@@来提升政府@@公信力@@@@：

 

 

　　西方国家@@@@20世纪@@70年@@代@@以后@@实行的公共服务@@@@改革运动@@@@是以公民为中心的@@，指导和支撑这一@@改革运动@@的主要有@@两种理论@@：其一@@是以企业家@@政府@@理论为代表的新公共管理理论@@，其二@@则是新公共服务@@@@@@理论@@。1992年@@，美@@国@@的奥斯本@@(David Osborne)和盖布勒@@(Ted Gaebler)合作出版了@@@@《改革政府@@@@》(Reinventing Covernment)一@@书@@，这本著作的出版标志着企业家@@政府@@理论的诞生@@。该理论强调管理的自由化与@@市场化@@，认为公共部门@@与@@私营部门@@并不存在重要的差异@@，通过行政改革进行自我解构@@，全面引进私营部门@@的管理模式@@，是政府@@改革和发展的方向@@。概括而言@@，企业家@@政府@@理论的政策主张大体可归纳为以下@@10个方面@@：(1)政府@@的职责在于掌舵而不在于划桨@@，应发挥好政府@@的催化作用@@；(2)政府@@应善于授权@@，鼓励公众和社区参与@@公共管理@@，而不是事必躬亲@@；(3)政府@@应将竞争机制引入公共服务@@@@的供给当中@@，从@@而构建一@@个竞争性政府@@@@；(4)政府@@关注@@的应当是目标和使命@@，而不应被繁文缛节所束缚@@，因为手段和过程均是为目标的更好实现而服务@@的@@；(5)政府@@应以结果和绩效为导向@@@@，资金的投入和拨付也应以绩效的好坏为依据@@；(6)政府@@应坚持@@“顾客@@”导向@@，要像企业对待顾客@@那样去关注@@@@、回应和满足公众需求@@，这样才能赢得公众的支持@@；(7)政府@@应当具有@@强烈的事业心@@，提高效率@@，减少浪费@@，增加收益@@；(8)政府@@应具有@@足够的预见性@@，努力做到@@防患于未然@@，而不是等@@出现问题之后@@被动地疗伤@@；(9)政府@@应通过分权化改革来实现不同层级之间的有@@效协作@@，而不是一@@味强调建立在科层官僚制基础上的强制与@@命令@@；(10)市场机制能够在政府@@管理中发挥出重要作用@@，诸如@@@@合同外包@@(Contracting-out)、凭单制@@(Vouchers)、产权交易@@(Property-right Transaction)等@@均有@@助于提高政府@@的公共管理水平@@。企业家@@政府@@理论明显区别于韦伯提出的@@科层官僚制理论@@，是公共行政学说沿着管理主义这条道路发展中取得的一@@个重大成果@@。20世纪@@90年@@代@@美@@国@@克林顿政府@@上台后@@，掀起了一@@场声势浩大的@@“重塑政府@@@@”运动@@，提出要建设一@@个@@“花钱更少@@、办事更多@@@@”的高效率政府@@@@，这场改革运动@@的理论依据就是企业家@@政府@@理论@@。不过@@，企业家@@政府@@理论也遭到@@了持有@@宪政主义观点@@的学者的批评@@，因为政府@@不同于企业@@，公众也不同于顾客@@@@，企业家@@政府@@理论在强调效率的同时@@@@，却很容易忽略正义@@、公平@@、民主等@@终极价值理念@@。基于对企业家@@政府@@理论的反思和超越@@，新公共服务@@@@@@理论诞生了@@。2003年@@，登哈特夫妇@@(Janet V.Denhardt & Robert B.Denhardt)出版了@@《新公共服务@@@@@@：服务@@，而不是掌舵@@》(The New Public Service：Serving，Not Steering)一@@书@@，这标志着新公共服务@@@@@@理论的诞生@@。新公共服务@@@@@@理论认为@@，在信息社会和经济全球化背景下@@，公共服务@@@@的价值必须置于企业家@@精神之上@@@@，打破@@“政府@@僵局@@”或@@“难以治理@@”，解决@@“公共需求@@”与@@“政府@@能力@@”失衡的途径@@，在于建立具有@@良好整合力和回应力的公共机构@@。该理论的主要观点@@包括@@：(1)政府@@的服务@@对象是公民而不是顾客@@@@，政府@@将服务@@对象视为顾客@@@@，这意味着政府@@是为了实现自身的目的@@去满足服务@@对象的需求@@，顾客@@需求并不是政府@@行为的最终来源@@@@，而政府@@将公民作为服务@@的对象@@，则意味着政府@@行为的动力最终来源@@于公民的需求@@，满足公民需求本身就是政府@@行为的目的@@@@；(2)政府@@的目标不同于企业的目标@@，企业的目标在于实现利润的最大化@@，政府@@的目标在于最大程度上实现和维护公共利益@@，而公共利益相对于私人利益而言又包括更为丰富的内涵@@；(3)政府@@不同于企业家@@@@，行政官员更注重的应当是公民权@@，而不是企业家@@精神@@；(4)政府@@制定@@政策应具有@@远见和战略眼光@@，着眼于公共需求@@的满足@@，政策的执行则要充分吸纳公民的参与@@@@，努力增强公民参与@@公共事务管理的责任感与@@能力@@；(5)政府@@承担的责任是多样化的@@，并不仅仅表现为对某一@@类行为主体@@的责任@@，也不仅仅表现为对某一@@个公共事务管理领域的责任或@@对某一@@个绩效考核制度的责任@@，因此并不能将政府@@责任简单化处理@@；(6)相对于生产效率@@，人才是最终目的@@，政府@@应善待公民和公务人员@@，尊重他们的需求@@，承认他们的价值@@，培育他们的公共精神@@，增强他们的公共服务@@@@动机@@@@。

 

　　新公共服务@@@@@@理论有@@着与@@新公共管理理论不同的价值观念@@，前者以宪政主义为导向@@@@，更加强调公民权利的实现与@@维护@@；后者以管理主义为导向@@@@，更加强调能够提高效率@@的管理方式与@@运行机制@@。不过@@，不论是企业家@@政府@@理论还是新公共服务@@@@@@理论@@，有@@一@@点是一@@致的@@，即公共产品和公共服务@@@@的供给应坚持以公众为中心而不是以政府@@为中心@@。坚持以公众为中心的结果是公众需求得到@@更好的满足@@，以及公众满意度的提高@@，而公众满意度的提高带来的又将是政府@@公信力@@的提升@@。在西方国家@@@@的公共服务@@@@改革运动@@@@中@@，政府@@将公民视作消费者或@@顾客@@@@，“公民中心@@”“顾客@@导向@@@@”等@@观念可谓深入人心@@。比如@@@@，英国@@于@@20世纪@@90年@@代@@初实施了著名的公民宪章@@运动@@@@。1991年@@梅杰政府@@上台后@@，不久便公布了@@《为质量而竞争@@》这一@@政府@@白皮书@@，并在内阁办公室成立了公民宪章@@小组@@，努力将公共服务@@@@逐渐转化为合同制而不是官僚制@@。之后@@，公共组织和公共机构在明确公众应当享有@@的各项权利的基础上@@，制定@@、公布并实施了一@@套明确的服务@@标准@@，这些公众享有@@的权利和相应的服务@@标准总称为@@《公民宪章@@》。到@@1998年@@，英国@@的公共组织共制定@@了@@42项公民宪章@@@@，诸如@@@@纳税人服务@@宪章@@、病人服务@@宪章@@、旅客服务@@宪章等@@@@，这些均涉及重要的公共服务@@@@部门@@或@@民营公共服务@@@@@@。另外@@，行政部门@@也制定@@了若干宪章@@，如@@就业服务@@处的求职者服务@@宪章@@、税务局的纳税人服务@@宪章等@@@@。通过公民宪章@@运动@@的实施@@，英国@@政府@@明显提高了公共服务@@@@的绩效@@。

 

 

　　西方国家@@@@在强调公共服务@@@@以公民或@@以公众需求为中心的同时@@@@，也十分重视公共服务@@@@质量的提高与@@改进@@，从@@而改善公众对政府@@的态度@@。因为只有@@高质量的公共服务@@@@才会产生理想的公众满意度以及良好的政府@@公信力@@@@；对公共服务@@@@质量的判断@@，也要以公众需求的满足程度作为依据@@，能够有@@效满足公众需求的公共服务@@@@@@，才是高质量的公共服务@@@@@@。而政府@@要保证提供的公共服务@@@@能够适应公众需求的变化@@，就必须对这种变化保持足够的敏感性与@@回应性@@，及时对公共服务@@@@作出必要的改进@@。基于这种认识@@，西方国家@@@@实行了公共服务@@@@质量运动@@@@@@，在这一@@运动@@中@@，政府@@采用了标杆管理@@(Benchmarking Management)、全面质量管理@@(Total Quality Management)、流程再造@@(Process Reengineering)等@@管理方法或@@管理模式@@。就标杆管理而言@@，它从@@字面上来讲指的就是以某个设定好的标杆为目标@@，不断超越标杆@@水平的管理模式@@。标杆管理在企业管理中的应用已经有@@几十年@@的历史@@，最初吸收了博弈论的理念@@，将同行@@、竞争对象作为超越的标杆@@，进而不断寻求突破@@，后来也发展出了自我超越的内容@@。美@@国@@的施乐公司是实行标杆管理的先驱@@，美@@国@@通用电器公司@@(GE)第八任总裁韦尔奇@@(Jack Welch)提出的@@“数一@@数二@@@@”市场原则也体现出了标杆管理的思想@@。20世纪@@80年@@代@@以后@@，标杆管理在追求更高绩效的愿景下被应用于公共部门@@的管理实践中@@。公共部门@@标杆管理是指公共组织通过瞄准高目标@@，不断超越自己@@、超越标杆@@、追求卓越@@，成为强中之强的组织创新和流程再造@@的过程@@。标杆管理模式注重的是对既定绩效目标的不断突破@@，通过树立假想的参照标准@@，刺激管理实践的创新和发展@@。就全面质量管理@@而言@@，它强调以质量为中心@@，强调以全员参与@@为基础@@，强调全员的教育和培训@@，是对传统质量管理的超越@@，将组织的所有@@管理职能均纳入了质量管理的范畴@@。就流程再造@@而言@@，它主张打破@@传统的职能界限和分工局限@@，强调协调与@@合作的重要性@@，提倡对员工的授权@@，注重对信息技术等@@先进技术的运用@@。全面质量管理@@与@@流程再造@@最初也是产生于工商管理领域@@，后来被应用于公共管理领域@@，以改进公共服务@@@@的质量@@。

 

 

　　腐败的实质是用公共权力来满足个人私欲@@，从@@而导致政府@@公信力@@的缺失@@，甚至会引起政府@@的合法性危机@@。腐败是一@@个全球性的问题@@，这一@@问题对于政府@@履行公共职责的能力构成了极大侵蚀@@。比如@@@@，越南战争期间@@，不管是南越还是北越的军队均抱怨官僚腐败阻碍了他们的军事努力@@；冷战时期@@，“抨击官僚@@”综合征流行于美@@国@@@@、苏联@@，有@@关行政腐败的事例被媒体热烈炒作@@。世界上许多国家@@的腐败形式已经制度化@@，诸如@@@@“baksheesh”“speed money”“dash”等@@均被认为是与@@官员腐败行为相勾连的普遍方式@@。在美@@国@@@@，“门@@”这一@@词缀成了政治热门@@名词@@，专门@@用来代指与@@政治有@@关的腐败行为@@，如@@“水门@@@@”“伊朗门@@@@”“白水门@@@@@@”“档案门@@@@”等@@。这种世界范围内的行政腐败现象之所以出现@@，背后有@@着深刻原因@@，主要在于公共行政官员手中掌握着重要的资源分配权@@，这种资源分配权诱发了一@@些官员的寻租@@(Rent-seeking)动机@@，也使得一@@些营利性组织企图通过与@@政府@@官员的非法交易来谋求不当得利@@。不论怎样说@@，腐败都是对公共信任的背叛@@。总体来讲@@，公众对于政府@@的信任具有@@三@@种不同的类型@@：一@@是基于制度的信任@@；二@@是基于特征的信任@@；三@@是基于行为的信任@@。抛开基于制度的信任不说@@，不论是基于特征的信任还是基于行为的信任@@，都建基于政府@@的良好@@“品格@@”之上@@。一@@个缺乏公共精神与@@服务@@意识的政府@@是公众难以容忍的@@，一@@个腐败盛行的政府@@更是公众所不能接受的@@，这样的政府@@无疑会被打上品格@@不良的烙印@@。相关研究@@表明@@，官僚主义作风和腐败是削减政府@@公信力@@的两个最主要因素@@。比较而言@@，美@@、英等@@国家@@的腐败问题并不是很严重@@，不过@@，在政党选举等@@方面@@，这些国家@@仍然存在一@@定程度的腐败@@。为提高政府@@公信力@@@@@@，它们一@@方面@@对腐败采取严厉的治理措施@@，这些措施包括增强相关的法律制度约束@@、强化行政司法控制以及完善社会舆论监督机制等@@@@；另一@@方面@@@@则努力加强对政府@@公共精神和服务@@意识的塑造@@，使政府@@行为建立在良好的道德基础之上@@@@，从@@而树立起一@@种美@@好的道德形象@@，增强自身的名誉与@@亲和力@@。20世纪@@70年@@代@@以后@@，美@@国@@、英国@@、法国@@、加拿大@@、新西兰@@、澳大利亚等@@@@国家@@开展了道德基础运动@@@@，力图引导公务人员树立良好的道德观念@@、价值标准与@@行为准则@@，由此来促使公务人员的行为不脱离道德的规范@@，以达到@@@@重塑政府@@@@公信力@@的目的@@@@。道德基础运动@@的主要内容包括@@：(1)明确规定政府@@公共服务@@@@应具备的核心价值@@；(2)构建行动的标准@@，将特定的价值理念植入政府@@的行动当中@@；(3)优化环境@@，避免出现脱离既定价值标准的不当行为@@；(4)严格制度@@，加大对不当行为的调查和审查力度@@；(5)加强对政府@@道德与@@反腐败政策的协调与@@管理@@；(6)对政府@@的道德管理行为开展绩效评估@@。美@@国@@卡特政府@@执政后@@，出台@@了一@@系列以加强政府@@道德建设为要旨的法案@@，诸如@@@@《美@@国@@政府@@伦理法@@》《政府@@行为道德法@@》《官员道德标准法案@@》等@@。这些法案的出台@@标志着美@@国@@政府@@在治理腐败领域发生了理念上的转变@@，之前主要强调单一@@的技术性规定@@，之后@@则更为注重公务人员自身的道德建设@@。这种转变较为有@@效地实现了法律与@@道德在治理腐败当中的结合@@，既体现了法律的严谨性@@，又体现了公务人员自身道德追求的普遍性@@，从@@而有@@利于保障政府@@及公务人员的廉洁性@@@@。

 

 

　　政府@@的透明公开与@@政府@@公信力@@是息息相关的@@。为构建透明政府@@@@，西方国家@@@@普遍大力推行电子政务@@@@，促进政府@@开放@@，加强公众对政府@@及其运作模式的了解@@。在美@@国@@@@，克林顿政府@@推行的@@“重塑政府@@@@”运动@@就十分强调政务@@的透明公开@@，让公众知晓重塑政府@@@@运动@@所要实现的目标和完成的任务@@，以共同推动这项运动@@的开展@@。实际上@@，西方国家@@@@政府@@大都制定@@了信息的公开目录@@，对于不具有@@保密要求的政务@@资料和信息@@，往往会主动向社会@@、公众公布@@，同时@@，在法定范围之内@@，公众也有@@权依据程序通过申请来获取相关的政务@@资料和信息@@。此外@@，政府@@也十分重视与@@公众之间的互动关系@@：一@@是提供更多@@的施政反馈渠道来回应民意@@，如@@听证会@@、恳谈会@@、咨询@@会等@@@@；二@@是通过不同的方式来加强与@@公众的日常联系@@，这些方式诸如@@@@市长热线@@、政府@@开放日@@、电子邮件等@@@@。在政务@@不公开和缺乏公众参与@@的情况下@@，公众对政府@@绩效的认知难免会掺入更多@@想象与@@误解的成分@@，从@@而影响到@@政府@@公信力@@@@。就西方各国的情况来看@@，信息社会的到@@来和互联网@@的发展既为政务@@公开与@@公众参与@@提出了相关要求@@，又创造了有@@关条件@@，因此可以说@@，政务@@公开透明和扩大公众参与@@是时代之需@@，这种趋势不可阻挡@@。

 

 

　　20世纪@@70年@@代@@，西方国家@@@@陷入了严重的管理危机@@，由管理危机又导致了信任危机@@，其中一@@个重要的原因就在于政府@@干预过多@@，承担了许多自身力不从@@心的事务@@，使得市场与@@社会的积极性无法有@@效发挥出来@@，管制行政暴露出了越来越严重的问题@@。在这种情况下@@，西方国家@@@@掀起了一@@场声势浩大@@、影响广泛的放松管制改革运动@@@@，以规避管制行政的种种弊病@@。人们之所以普遍支持放松管制@@，除了认为管制本身成本很高外@@，还有@@四@@点理由@@：一@@是自由市场比政府@@管制能为社会提供更大的效益@@@@。此观点@@主要针对市场代理型管制@@、保障市场功能发挥的管制或@@劳动就业方面的管制@@。二@@是执行法律便可以达到@@@@预期的效果@@，不需要在法律之外施加更多@@的行政管制@@。三@@是私营部门@@本身具有@@很大的自我管制潜能@@。比如@@@@，许多公司@@、社团雇用安全检查员@@，并主动地维护工作场所的卫生与@@安全@@。四@@是公众在一@@定的条件下可以替代政府@@发挥出有@@效的监管作用@@。比如@@@@，如@@果政府@@要求企业公布其产品和服务@@的有@@关安全性@@、健康性的信息@@，公众就能起到@@检查员的作用@@。放松管制与@@政府@@公信力@@的提高密切相关@@，因为政府@@公信力@@的提高要求政府@@绩效的持续改进@@，而放松管制是改进绩效的一@@种重要途径与@@方式@@。放松管制与@@管制是相对而言的@@。顾名思义@@，管制包含着控制@@、管束等@@意蕴@@，意味着政府@@运用严格甚至烦琐的规章与@@制度对企业@@、社会等@@主体@@进行直接的干预@@。所谓放松管制@@，就是要使政府@@从@@繁杂琐碎的事务中解脱出来@@，减少对企业和社会的直接干预@@，进行职能的科学转变与@@权力的优化配置@@，释放出市场与@@社会的活力@@，更好发挥市场机制与@@社会力量在公共事务管理中的积极作用@@，实现政府@@@@、市场与@@社会三@@者的职能均衡@@。在西方国家@@@@放松管制的实践中@@，政府@@投入了很大的精力@@，放松管制运动@@@@得以蓬勃发展@@。比如@@@@，美@@国@@里根政府@@上台之后@@@@，从@@航空@@业开始@@，大幅度解除了对电信@@、航空@@、铁路@@、货运@@、农业@@、发电和输电@@、金融@@、银行系统等@@的管制@@，全面取消了市场准入的禁令@@。在安全服务@@领域@@，也引入了市场规则与@@机制@@，出现了民间保安公司代替警察部门@@部分职能的状况@@，甚至还出现了公司化的监狱@@。公司化的监狱通过向政府@@司法部门@@竞标和市场机制来承担管理犯人的职能@@，到@@1996年@@，全美@@公司制的监狱和看守所约有@@@@170家@@。资料显示@@，仅仅由于解除管制美@@国@@每年@@就节约@@500亿@@～700亿@@美@@元@@。当然@@，放松管制并不意味着政府@@无原则地推脱责任@@，借着市场化与@@民营化的名义来不恰当地减轻自身提供公共产品和公共服务@@@@的压力@@。这样的话@@，放松管制改革本身就走向了异化@@，不仅无助于政府@@绩效的提升@@，反而严重损害到@@公众对政府@@的评价@@。

 

 

　　从@@20世纪@@80年@@代@@开始@@，西方国家@@@@致力于提高政府@@效率@@、降低政府@@运行成本@@、增强公众满意度@@，开展了绩效改进运动@@@@@@，其主要做法是建立以绩效为导向@@的制度@@。二@@战后@@，美@@国@@历届政府@@都十分关注@@绩效问题@@，政府@@绩效成为政府@@管理的主要问题之一@@@@。1960年@@，艾森豪威尔政府@@提出并实施了计划@@—方案@@—预算系统@@；1970年@@，尼克松政府@@提出并实施了零基预算@@(Zero-Based Budgeting)；1980年@@，卡特政府@@提出并实施了目标管理和质量管理@@。这些改革的目的@@都在于提高政府@@绩效@@、有@@效配置公共资源@@，但效果不甚理想@@。1993年@@(克林顿政府@@时期@@)，经美@@国@@国会通过@@，《政府@@绩效与@@结果法@@》出台@@，这一@@法案对政府@@绩效改革的目标作出了明确规定@@：(1)关注@@结果@@，联邦政府@@必须全面地为绩效结果承担责任@@；(2)基于对绩效结果的预期@@，明确政府@@行为的目标@@，强化对政府@@行为效果的评价@@，并向公众适时公布评价的结果@@；(3)以绩效和结果为导向@@@@，努力提高政府@@的效率和服务@@质量@@，增强顾客@@的满意度和政府@@对公众的责任感@@；(4)及时为联邦官员提供关于项目结果和服务@@质量的信息@@，以利于他们制定@@绩效改进的计划@@；(5)努力提供更多@@的关于绩效目标实现情况的客观信息@@，服务@@于国会决策@@，以利于改进联邦项目的实施效果@@；(6)提高联邦政府@@内部各个机构相互之间的绩效管理水平@@。此外@@，对于政府@@绩效管理的具体内容和方式途径@@，该法案也作出了明确规定@@，涉及各联邦机构的战略规划@@、年@@度绩效计划与@@年@@度绩效报告的制定@@@@、管理责任与@@管理弹性的提高@@，以及政府@@绩效管理的实施进程等@@@@。从@@推行@@《政府@@绩效与@@结果法@@》的实际情况看@@，克林顿政府@@采取了循序渐进的做法@@。从@@1993年@@法案的颁布开始@@，大体上每年@@都会将改革向前推进一@@步@@，以下是改革的轨迹@@：绩效评估试点@@(1994年@@)→管理责任与@@管理弹性试点@@(1995年@@)→提交战略规划@@(1997年@@)→绩效预算试点@@(1998年@@)→提交年@@度绩效计划@@(1999年@@)→提交年@@度绩效报告@@(2000年@@)。美@@国@@的这一@@改革共历时@@7年@@，直到@@@@2000年@@法案的全部内容才在所有@@的联邦机构中普遍实施@@。再如@@英国@@的@@“雷纳评审@@”，这项改革开始于@@1979年@@，具体由雷纳爵士领导的@@“效率工作组@@”负责@@。雷纳为首相撒切尔夫人的效率顾问@@，“效率工作组@@”设在内阁办公厅@@。“雷纳评审@@”的主要目的在于通过提高经济效率来降低公共部门@@的开支和运营成本@@，具体办法表现为对作为被评审者的政府@@部门@@的运作情况进行全面@@、系统地调查@@、研究@@、审视和评价@@，评审者由此发现问题@@、提出质疑并提供改革建议@@，之后@@将这些形成报告并递交给被评审者@@，在评审者与@@被评审者达成共识的基础上@@，最终由被评审者落实改革措施@@。经过持续数年@@的努力@@，英国@@建立了较成熟完善的绩效评估与@@管理机制@@，广泛运用于中央@@、地方各层级的政府@@部门@@和其他诸如@@@@学校@@、国民保健等@@公共部门@@@@。除了美@@国@@和英国@@外@@，根据经合组织的统计@@，20世纪@@90年@@代@@以来@@，政府@@绩效改进运动@@@@也波及其他西方国家@@@@@@，诸如@@@@德国@@、法国@@、丹麦@@、芬兰@@、挪威@@、荷兰@@、加拿大@@、新西兰@@、澳大利亚等@@@@。

 

 

　　虽然我国的行政体制与@@西方国家@@@@不同@@，西方国家@@@@提升政府@@公信力@@的途径也各有@@差异@@，但是它们的实践和经验@@，对于我国行政改革以及政府@@公信力@@的提升@@，无疑具有@@一@@定的启示和借鉴意义@@。

 

 

　　西方国家@@@@在进行政府@@改革的过程中@@，政府@@通过强调公共部门@@对公民的责任@@，通过提高公共服务@@@@的满意度@@，从@@而增强了公民对于政府@@的信任@@。而我国的一@@些地方政府@@大力推行公共服务@@@@的主要动因是出于政绩考虑@@，公共服务@@@@供给的数量和质量还难以满足公众的现实需求@@。许多地方政府@@为了尽可能加快基础设施建设@@，往往忽略了长远规划@@、规范运作@@、适当投入等@@要素@@，其结果必然是公共服务@@@@效率的低水平趋同@@，公共服务@@@@质量自然难以令人满意@@。珍妮特@@·V.登哈特和罗伯特@@·B.登哈特指出@@：“对于公务员来说@@，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益@@，而不是试图控制或@@掌控社会新的发展方向@@。”政府@@公共服务@@@@应当充分体现公共精神@@，遵循公共生活改善和公共秩序建设的价值取向@@。政府@@公共服务@@@@的出发点和落脚点是公共服务@@@@对象@@——公众的满意度@@，而不是片面追求经济效益@@和组织自身的被认可度@@。政府@@应当将自身视为服务@@者@@，确立人民至上的行政理念@@，以人民群众的需求作为服务@@的出发点@@，形成以服务@@为核心的政府@@行为导向@@@@，通过开展@@“政府@@开放日@@”“市长接待日@@”等@@活动@@，构建政府@@与@@公民的良性互动关系@@。政府@@应坚持@@社会公众需求导向@@@@，提供多样化和人性化的社会公众服务@@@@，建立严格的政府@@服务@@质量标准@@、规范服务@@流程@@、保障服务@@品质@@，积极主动真诚地为人民服务@@@@，达到@@@@为民@@、便民@@、利民的目的@@@@，加快我国服务@@型政府@@建设的步伐@@。

 

 

　　借鉴西方国家@@@@普遍开展的道德基础设施运动@@的经验@@，在我国@@，应重视公务员行政伦理建设@@@@，提升其职业道德@@。一@@方面@@，强调伦理价值@@、伦理观念的提升和道德内化作用@@，开展伦理教育和伦理培训@@，加强公务员伦理能力建设@@，目的在于塑造公务员正直的人格@@，使其以职业道德和公务员行为规范严于律己@@；另一@@方面@@@@，强调公共服务@@@@伦理的外部控制和他律作用@@，以法律和制度作为规范服务@@伦理的基本途径@@，让行政人员坚守道德底线@@，严格遵守纪律法规@@，增强拒腐防变能力@@，确保公务员队伍的纯洁性@@、廉洁性@@。全心全意为人民服务@@是我们党的根本宗旨@@，也是政府@@工作的立足点@@，要积极开展批评与@@自我批评@@，强化警示教育@@，树立正确的权力观@@，达到@@@@“照镜子@@、正衣冠@@”的目的@@。

 

 

　　政府@@过程是从@@宏观上展现政府@@行动的实现过程@@，政府@@过程对于政府@@公信力@@至关重要@@。公开是政府@@的本质要求和职责@@，政府@@过程公开透明有@@利于从@@程序上获取公众的支持与@@认同@@，从@@而使其更加信任和依赖政府@@@@。促进政府@@过程公开透明主要包括促进政务@@公开和扩大公众参与@@两个方面@@@@：一@@是政务@@信息公开是政府@@开放的第一@@步@@，即政府@@主动向社会@@、公民公布非保密的相关政务@@资料和信息@@，包括预算公开@@、重大事项公开@@、重大决策公开以及公民依法提出的@@公开事项等@@@@。新媒体时代@@，政府@@更应该主动公开政务@@信息@@，同时@@要消除政府@@运作的神秘主义@@。政府@@运作公开透明@@，能够打消公众的疑惑和猜测@@，化解社会转型中的不稳定因素@@。政府@@运作的公开性@@、透明性将在很大程度上影响公众对政府@@公信力@@的感知和评价@@，有@@利于塑造良好的政府@@形象@@，提高政府@@公信力@@@@。二@@是尊重公众的知情权和参与@@权@@，政府@@要主动创设平台@@和渠道@@，扩大公众参与@@公共治理的空间@@@@，健全民意咨询@@的制度安排和配套机制@@，让公众更多@@地参与@@公共服务@@@@的决策@@、监督和反馈过程@@，有@@利于增强公众对政府@@的信任@@，提高政府@@公信力@@@@。在政策决策过程中@@，必须整合各方面的力量@@，可邀请人大代表@@、政协委员以及社会中企业代表@@、专家@@学者@@、公民代表等@@参与@@@@，以取得多方共同认可@@；在政策执行过程中@@，对涉及群众反映强烈的热点难点问题@@，可通过召开民众质询会等@@方式@@，集中进行政府@@与@@公众之间的双向沟通@@；探索民意评价机制@@，主动创造条件@@，让公众来评判政府@@工作@@。

 

 

　　西方国家@@@@在政府@@管理中实行了绩效评估等@@技术方法@@，围绕和致力于绩效改善来提高政府@@公信力@@@@@@，通过公共部门@@的绩效管理来提高政府@@运行的效率@@、效益@@、经济性和公平@@性@@。绩效管理与@@评估已经成为一@@种世界性的潮流@@。我国实行十几年@@的地方政府@@绩效评估效果并不明显@@，绩效评估很大程度上是为保护政府@@形象而存在的@@，必须转变这种观念@@，促使政府@@绩效评估着眼于解决@@政府@@职能转变@@，推动管理型政府@@向服务@@型政府@@转变@@。借鉴西方经验@@，应制定@@一@@套统一@@的绩效评估指标体系@@，这一@@体系既要科学反映政府@@绩效的基本内涵@@、主要原则@@，又要体现不同层级的特点和要求@@，以全面准确地反映各方面绩效和业绩状况@@。要建立健全多元的政府@@绩效管理和评估机制@@，提高政府@@绩效评估的公民参与@@度与@@社会公信度@@，拓宽民众参与@@监督与@@评估政府@@绩效的形式与@@渠道@@。将绩效管理与@@表彰奖励和追责问责相结合@@，建立相应的激励机制和约束机制@@，实行严格的问责制度@@，不断提高政府@@管理和服务@@水平@@。现代社会@@，政府@@的职能更加强调公共服务@@@@@@，政府@@的基本公共服务@@@@既要满足量的需求@@，又要达到@@@@质的标准@@，还要实现提供服务@@均等@@化的要求@@。虽然各级政府@@负责@@提供公共服务@@@@的具体内容有@@差异@@，但及时@@、便民@@、快捷@@、依法提供和人民满意是对政府@@公共服务@@@@职能的最基本要求@@。应进一@@步完善与@@优化公共服务@@@@供给@@，不能只定位在公共财政的支出上@@，也不能只讲服务@@意识和责任@@，还要强调提供更好@@、更多@@的公共产品和服务@@@@，完善公共服务@@@@的绩效评价体系@@。在基本公共服务@@@@均等@@化的结果指标中@@，服务@@公众指标应占有@@较高的权重@@，从@@而促进公共服务@@@@的均衡与@@公平@@发展@@。

　　作者@@：薛瑞汉@@