由数字@@、物理和@@生物技术结合推动的@@第四@@次@@工业革命正以前所未有的@@速度@@、广度和@@深度全面袭来@@，[1]它以互联网@@产业化@@、工业智能化@@、工业一@@体化为代表@@。其中@@，互联网@@消费和@@产业的@@快速发展@@，导致@@“创造性破@@坏@@”频繁发生@@，加剧了治理的@@复杂性@@，迫切需要我们不断创新治理机制@@，重构市场监管@@@@体系@@。习近平总书记在@@第二@@届@@世界互联网@@大会上提出要构建一@@个@@“互联互通@@、共享共治@@”的@@网络治理体系@@。李克强总理在@@@@2015年@@政府@@工作报告中提出了@@“互联网@@+”行动计划@@，旨在@@把互联网@@的@@创新成果与@@经济社会各领域深度融合@@，形成更广泛的@@以互联网@@为基础设施和@@创新要素的@@经济社会发展新形态@@。在@@“互联网@@+”的@@新经济社会形态下@@，市场监管@@@@这一@@政府@@基本职能的@@有效履行@@，不仅需要充分利用@@互联网@@为市场监管@@@@带来的@@@@机遇和@@便利@@，更需要推进市场经济体制的@@全面深化改革@@，解决当前@@市场经济体制中存在@@的@@诸多问题@@。
本文基于政府@@的@@市场监管@@@@职能与@@@@“互联网@@+”时代@@市场经济发展之间存在@@的@@张力@@，重新思考政府@@的@@市场监管@@@@职能及其履行问题@@。在@@完善市场经济体制的@@进程中@@，特别是@@在@@发生新技术革命的@@背景下@@，市场监管@@@@的@@范围划定@@、主体@@构成@@、权力配置@@、工具运用@@以及制度环境@@构建@@，都需要政府@@运用@@互联网@@思维@@@@，因时制宜地进行调整和@@创新@@。
一@@、“互联网@@+”时代@@市场监管@@@@改革的@@新议程@@
“互联网@@+”时代@@的@@兴起@@，使得许多领域发生了颠覆式的@@改变@@。以网络购物为例@@，电子商务乘着互联网@@的@@东风迅猛发展@@，缩短了时空的@@限制@@，通过线上线下结合的@@方式@@，使得消费者足不出户就可以买到@@心仪的@@商品@@，这不仅拓宽了产品的@@销售渠道@@，也改变了人们的@@消费习惯@@。阿里巴巴数据显示@@，2016年@@天猫@@“双@@11”全球狂欢节总交易额超@@1207亿元@@，同比增长@@32.37%。 国家统计局数据显示@@，2016年@@全国网上零售额为@@51556亿元@@，同比增长@@26.2%。其中@@，实物商品网上零售额@@41944亿元@@，同比增长@@25.6%，占社会消费品零售总额的@@@@12.6%，比上年@@提高@@1.8个百分点@@。 “互联网@@+”时代@@平台@@化@@、信息化@@、共享化的@@特征@@，较好地实现@@了供给者和@@需求者的@@双@@向互动@@，极大地降低了信息传递@@的@@成本@@，促进了分享@@经济的@@发展@@，使资源能够得到@@更加合理的@@配置和@@利用@@@@，提高了生产效率@@@@。
“互联网@@+”时代@@创造的@@巨大机遇还体现在@@@@乐动安卓app 方面@@。2016年@@9月@@，《国务院关于加快推进@@“互联网@@+乐动安卓app ”工作的@@指导意见@@》(国发@@〔2016〕55号@@)对政府@@网上服务的@@流程@@、模式@@、信息公开等各方面@@都作了规定@@。借助@@“互联网@@+乐动安卓app ”模式@@，能够实现@@公众需求和@@政府@@职能供给的@@有效匹配@@。对公众而言@@，公共服务的@@网络化建设为他们提供了便捷的@@诉求表达渠道@@，使其更好地享受公共服务@@。对政府@@而言@@，“互联网@@+”时代@@的@@到@@来不仅促进了公共服务硬件设施的@@升级@@，加强了食品安全@@@@、商品质量@@等方面@@的@@市场监管@@@@信息收集@@。更为重要的@@是@@@@@@，互联网@@思维@@的@@普及@@，对政府@@职能的@@履行具有指导意义@@。面对@@诸多@@“创造性破@@坏@@”的@@产生@@，政府@@需要运用@@互联网@@思维@@@@，实现@@从@@@@“管控@@”到@@“监管@@”的@@重大转型@@。
诚如@@狄更斯所言@@，“这是@@最好的@@时代@@@@，这是@@最坏的@@时代@@@@”。“互联网@@+”带来的@@@@“宝物@@”是@@令人欣喜的@@@@，相应地@@，“陷阱@@”和@@“猛兽@@”也无处不在@@@@。仍以网购为例@@，消费方式发生了变化@@，商品质量@@问题@@却突出出来@@。2016年@@上半年@@@@，网络购物投诉占全部电子商务领域投诉的@@@@52.75%，质量@@问题@@、售后服务@@、退款问题@@、网络诈骗@@、虚假发货等方面@@成为消费者投诉的@@主要问题@@。 网络送餐行业面临着同样的@@困境@@。“饿了么@@”、“美团外卖@@”、“百度外卖@@”等网络送餐平台@@在@@短期内呈爆炸式增长@@，为了抢占用@@户扩大市场占有率@@，外卖平台@@对入驻商家的@@资质审查不够严格@@，无证经营的@@情况数见不鲜@@。平台@@的@@虚拟空间@@性@@，也使得黑外卖的@@犯错成本降低@@，不良商家为获暴利不惜铤而走险@@。除了食品生产环节的@@安全@@隐患@@，配送过程中餐具的@@达标情况@@、食物的@@保鲜情况@@，同样严重影响食品安全@@@@。
实际上@@，“互联网@@+”时代@@所产生的@@上述问题并非@@“一@@日之寒@@”，传统市场也存在@@着相似的@@问题@@，因为市场经济在@@信息不对称的@@环境下运行@@。为了弥补这种不确定性可能带来的@@@@风险@@——如@@逆向选择和@@道德风险@@，通常通过政府@@履行市场监管@@@@职能来降低信息不对称@@。政府@@干预的@@效果@@，在@@很大程度上取决于监管@@政策是@@减轻还是@@加重市场信息不对称@@。[2]政府@@虽然可以借助@@专业化@@、机构化@@、制度化等优势将监管@@成本从@@市场交易转移到@@政府@@组织@@内部@@，但它也面临着来自企业和@@消费者的@@双@@重信息不对称@@，这使得它在@@收集和@@处理信息方面@@的@@成本相当昂贵@@，并且这些成本往往由企业和@@消费者承担@@，最终都转嫁到@@了消费者身上@@。政府@@也并非如@@经济学假设中那般客观理性@@@@、精明能干@@，监管@@失灵的@@情况屡见不鲜@@。当前@@，我国政府@@的@@市场监管@@@@职能尚不完善@@，监管@@权力配置@@@@不够清晰@@，存在@@着横向监管@@部门间多头@@、分段监管@@@@，以及纵向各级政府@@间职权范围和@@权力关系模糊等问题@@。受指令型经济思维影响@@，政府@@对行政性监管@@手段@@的@@过多使用@@和@@监管@@执行过程中的@@越位@@@@、缺位@@、错位@@，又导致@@监管@@效果不尽如@@人意@@@@。
这些困难在@@@@“互联网@@+”时代@@新兴技术@@的@@发酵下@@，生发出更多@@的@@挑战@@。得益于信息技术的@@迅猛发展@@，信息获取@@、传递@@、记录和@@处理的@@成本不断降低@@，信息数量呈爆炸式增长@@，信息传播速度大幅提升@@。在@@这一@@过程中@@，市场主体@@依托技术获得了更强的@@信息收集和@@加工能力@@，提升了企业和@@消费者的@@供需匹配度@@，有效降低了市场交易成本@@。另一@@方面@@@@@@，互联网@@平台@@等新兴交易主体@@尽管发挥了其作为多边市场在@@开展实时交易@@、节约交易成本等方面@@的@@显著优势@@，但它们却并没有弱化或消解信息不对称@@。[3]过度复杂和@@信息过载导致@@的@@产品突出特征的@@掩藏本身就是@@一@@种市场失灵@@，[4]影响了消费者搜寻和@@识别信息的@@能力@@。这就导致@@在@@缺乏良好竞价机制的@@情况下@@，信息越多反而会使企业利用@@信息对消费者做出@@“钓愚@@”行为@@。[5]由此可见@@@@，我们身处信息爆炸的@@时代@@@@，并非单纯的@@美事一@@桩@@。
新业态的@@成长@@，放大了监管@@漏洞@@，加剧了监管@@问题的@@复杂性@@。随着互联网@@经济诸多新模式@@的@@发展@@，市场主体@@呈现多元化@@、快速化的@@增长@@，传统专业市场的@@优势和@@竞争力日趋减弱@@，[6]监管@@客体早已超越传统的@@线下实体企业范围@@。日渐壮大的@@是@@@@线上和@@线下交易结合的@@商业模式@@@@，其中@@包含了众多虚拟经济体@@，超越了时间和@@空间@@的@@限制@@。若单纯依靠资质准入@@、行政性检查等传统的@@政府@@市场监管@@@@力量@@，将无法适应市场环境变化的@@需要@@，难以确保市场秩序的@@维护@@。
可以看到@@@@，当前@@我国政府@@的@@市场监管@@@@正面临着双@@重考验@@，既有来自我国市场经济体制本身不成熟带来的@@@@陈年@@旧疾@@@@，也有由新技术革命产生的@@全新挑战@@。为了适应更加复杂的@@市场环境@@，实现@@市场经济体制的@@全面深化改革@@，亟需重新认识政府@@的@@市场监管@@@@职能及其履行方式@@。
二@@、国外的@@市场监管@@@@及其新进展@@
(一@@)市场监管@@@@的@@发展历程@@
监管@@(regulation)，又称为规制@@、管制或规管@@，其定义众多@@，代表性的@@有美国学者丹尼尔@@·F·史普博阐释的@@@@“行政机构制定并执行的@@直接干预市场或间接改变企业和@@消费者供需决策的@@一@@般规则或特殊行为@@@@”，[7]以及日本学者植草益概括的@@@@“私人或社会公共机构依据一@@定的@@规则对构成特定社会的@@个人和@@构成特定经济的@@经济主体@@的@@活动进行限制的@@行为@@@@”。[8]根据监管@@内容的@@不同@@，监管@@常被分为经济性监管@@和@@社会性监管@@@@。前者主要指在@@自然垄断和@@存在@@严重信息不对称的@@领域@@，主要为防止资源配置低效率@@和@@确保使用@@者的@@公平利用@@@@，政府@@机关用@@法律权限@@，通过许可和@@认可等手段@@，对企业的@@进入和@@退出@@，产品和@@服务的@@价格@@、质量@@、投资@@、财务会计等有关行为@@进行监管@@@@，[9]主要手段包括进入和@@退出市场监管@@@@@@、价格监管@@@@、投资@@监管@@@@、质量@@监管@@等@@。[10]后者则指以保护健康@@、安全@@、环境与@@社会内聚力等公共利益为目的@@的@@监管@@@@，[11]主要手段包括禁止特定活动@@、限制特定活动@@、资格认证@@、基准设定与@@认证@@、行政性检查与@@鉴定@@。[12]根据监管@@方式的@@不同@@，又可分为直接监管@@和@@间接监管@@@@，主要以政府@@是@@否直接干预市场主体@@经济行为@@进行区分@@，前者以命令控制性监管@@为典型@@，后者以基于市场的@@激励性监管@@为代表@@。
发达国家的@@市场监管@@@@建立@@在@@相对成熟的@@市场经济条件下@@，其主要目的@@在@@于弥补信息不对称@@、外部性@@、垄断等市场失灵问题@@。最典型的@@国家当属美国@@。现代意义的@@市场监管@@@@于@@19世纪@@末@@20世纪@@初在@@美国发@@端@@，此后@@又跟随市场环境的@@变化产生了一@@系列的@@演变@@。古典自由主义时期的@@市场纠纷常常采取私法诉讼的@@方式解决@@，[13]而政府@@监管@@手段@@则更加及时@@、方便@@，监管@@机构的@@专业化能够降低立@@法或司法成本@@。[14]如@@1887年@@设立@@的@@州际商业委员会@@(ICC)就专门负责处理铁路运费方面@@的@@问题@@。20世纪@@前半叶在@@世界经济危机的@@背景和@@国家干预主义思想的@@影响下@@，市场监管@@@@在@@美国兴旺发展@@，从@@地方层面到@@联邦层面@@，监管@@法律法规和@@监管@@机构都得到@@了大面积的@@扩展@@。这一@@时期的@@监管@@更多@@地集中在@@经济性监管@@领域@@，通过进入限制@@、价格管制等手段解决公用@@事业@@、交通@@、金融等领域的@@市场失灵问题@@，促进资源配置的@@效率@@和@@公平@@。旨在@@解决环境污染@@、安全@@生产事故@@、产品劣质等问题的@@社会性监管@@的@@壮大@@，则主要集中在@@@@20世纪@@70年@@代@@之后@@。
然而@@道路并非一@@片平坦@@，政府@@监管@@对公民自由的@@干扰是@@其备受争议的@@焦点@@，监管@@俘获理论则直指监管@@失灵的@@弊端@@，加之监管@@过多造成的@@政府@@成本压力@@，使得放松监管@@@@(deregulation)的@@口号@@在@@@@20世纪@@70年@@代@@“权利革命@@”之后愈加响亮@@。此后@@，经济性监管@@的@@确得到@@了放松@@，许多自然垄断产业领域通过立@@法@@、放松对价格和@@进入的@@限制@@，采取市场化的@@手段引入竞争或带来更多@@竞争以此减少监管@@@@。以市场化为基础的@@激励性监管@@@@(incentive regulation)手段的@@出现@@，得益于新规制经济学理论的@@发展@@。和@@传统规制理论假设监管@@机构追求公共利益最大化@@、监管@@过程的@@信息完全对称不同@@，新规制经济学承认监管@@者与@@监管@@对象之间存在@@信息不对称@@，在@@委托@@-代理理论的@@框架下进行政府@@监管@@的@@最优激励机制设计@@，将监管@@俘获内生至分析框架中@@，从@@而探索最优监管@@执行的@@可能性@@，以使公共利益最大化的@@目标达成@@。[15]激励性监管@@既包括通过竞争促进企业提高效率@@的@@方式@@，如@@特许投标@@，也包括通过报酬促进企业提高效率@@的@@方式@@，如@@价格上限@@。放松监管@@在@@以英国为首的@@欧洲国家则表现为民营化的@@趋势@@。国有化作为国家干预市场的@@模式@@逐步瓦解@@，新的@@监管@@体系同时@@建立@@@@，欧洲各国也逐步从@@积极干预型国家向监管@@国家转型@@。[16]当然@@，放松监管@@并不意味着直接解除外在@@控制@@，而是@@转向更少干预的@@理念和@@形式@@。[17]正如@@桑斯坦所指出@@，问题并不在@@于政府@@干预@@，也不在@@于监管@@目标本身@@，而在@@于利益集团的@@游说@@、变动不居的@@环境以及监管@@机构的@@策略@@失误和@@执行不足@@。[18]
与@@经济性监管@@放松相对的@@是@@@@@@，在@@医疗@@、药品@@、环保@@、金融服务等社会性监管@@领域@@，政府@@通过完善法规@@、调整监管@@机构@@、转变监管@@方式@@、监督监管@@成本等途径加强了监管@@@@(re-regulation)。政府@@行为@@的@@重点和@@焦点往往反应在@@监管@@的@@变化中@@，[19]由于涉及民众的@@生命安全@@与@@健康@@，加上全球范围内的@@政府@@变革浪潮推动的@@对政府@@职能的@@讨论@@，社会性监管@@及其改革成为监管@@领域的@@重要内容@@。
(二@@)市场监管@@@@的@@新进展@@
欧美国家的@@监管@@体制改革一@@直没有停下脚步@@，监管@@与@@市场的@@关系一@@直反复变化@@，市场监管@@@@在@@收放间朝着@@“效率@@、效益@@、民主化和@@非强制@@性@@”[20]的@@方向前行@@，旨在@@实现@@政府@@的@@@@“职能市场化@@、行为@@法制化@@、决策民主化和@@权力多中心化@@”。[21]随着全球化的@@推进@@、互联网@@经济的@@发展@@，全球经济的@@联系愈加紧密@@，各种新事物的@@生发@@，也推动着市场监管@@@@的@@进一@@步发展@@。电子政务@@等信息化@@服务方式也被运用@@在@@监管@@当中@@。在@@这一@@过程中@@，协同性监管@@@@(collaborative regulation)、回应性监管@@@@(responsive regulation)、自愿性监管@@@@(voluntary regulation)、智慧监管@@@@(smart regulation)等监管@@模式@@在@@理论和@@实践层面上纷纷出现@@，丰富了原本较为单一@@的@@命令控制型的@@监管@@方式@@，也开始强调其他主体@@在@@监管@@中的@@角色@@和@@作用@@@@。
2008年@@由美国次@@贷危机引发的@@全球性经济危机使世界各国都遭受了沉重打击@@，其影响力至今尚在@@@@。与@@全球经济一@@蹶不振相对应的@@@@，似乎是@@@@“新自由主义@@30多年@@来主张使市场摆脱干预的@@试验走到@@了尽头@@”。[22]这也正是@@桑斯坦提出@@“助推@@”这一@@概念的@@理由@@，希望为政府@@与@@市场关系寻求一@@种新的@@平衡关系@@，即政府@@实行@@“自由主义的@@温和@@专制主义@@”，一@@方面@@@@保留民众自由选择的@@权力@@，另一@@方面@@@@@@监管@@者应当@@通过非强制@@的@@方式去影响民众的@@选择@@，促使其更好生活@@。[23]
近年@@来西方国家面临的@@监管@@挑战@@，同样集中在@@技术创新和@@互联网@@经济席卷的@@领域@@。在@@大数据这一@@概念被炒得火热的@@同时@@@@，更多@@的@@研究将目光着眼于用@@户数据的@@隐私保护以及信息技术带来的@@@@跨界及跨国监管@@需求增加等议题上@@。而新兴的@@分享@@经济同样向政府@@监管@@发起了挑战@@。以网约车服务为例@@，在@@承认其快捷便利的@@同时@@@@，网约车市场供需不稳@@、共谋@@、垄断以及运营安全@@等问题也备受质疑@@。据此@@，不同的@@监管@@探索纷纷展开@@，美国科罗拉多州于@@2014年@@6月@@针对手机软件召车立@@法@@，网约车服务被政府@@部门接受并认可@@;优步@@(Uber)在@@德国@@、西班牙等国却频遭禁运@@;[24]英国和@@法国虽然在@@@@2014年@@禁止了优步@@@@(Uber)中的@@专车服务@@，却由于市场需求而未停止@@。再比如@@网购安全@@问题@@，英国通过政府@@监管@@@@、行业自律@@和@@消费者权益保障意识三@@方面@@的@@加强来网络购物的@@环境安全@@@@，由政府@@成立@@@@、网络安全@@专家组成的@@@@“获得在@@线安全@@@@”组织@@，为消费者提供了安全@@咨询@@和@@消息反馈的@@渠道@@。[25]针对网络送餐服务@@，澳大利亚法律对家庭作坊式的@@食品加工及外卖商提出了与@@其他普通商家相同的@@法律要求@@，违反者将被处以两千至两万澳元的@@罚款@@。[26]
分享@@经济尽管带来了可观收益@@，但因其经常游走在@@现有制度框架之外的@@@@“灰色地带@@”，而给利益相关方造成诸多困扰@@。对此@@，国外学者并不主张政府@@一@@味对其放松监管@@@@，他们认为针对变幻莫测的@@市场环境@@，政府@@有必要更新现有的@@监管@@框架@@，克服已有监管@@职能存在@@的@@方法过时@@、维护既得利益者等弊端@@，[27]从@@不成熟的@@@@、宽泛粗略@@的@@事前监管@@向目标清晰@@、基于事实的@@事后监管@@转变@@，同时@@建立@@清晰的@@市场规则@@，[28]使分享@@经济在@@制度框架内更好地发展@@。
纵观已有的@@监管@@变化@@，西方国家现代市场监管@@@@职能的@@演变存在@@一@@些特点@@：(1)监管@@体制改革以加强监管@@能力@@、提升监管@@效率@@为目标@@。政府@@与@@市场之间正在@@寻找新的@@平衡@@。(2)放松监管@@和@@加强监管@@的@@相结合@@，尤其是@@经济性规制的@@放松和@@社会性规制的@@加强在@@近年@@来越来越明显@@。经过长期的@@改革@@，监管@@和@@竞争已经渐渐走出了对立@@紧张的@@状态@@，更好地融合成为改革的@@目标@@。监管@@整体范围呈扩大趋势@@，这与@@经济社会的@@发展成熟以及政府@@监管@@能力的@@提升密不可分@@。(3)监管@@主体@@@@的@@多元化@@。政府@@不再是@@监管@@的@@唯一@@主体@@@@，行业协会@@、志愿者组织@@@@、媒体@@，甚至是@@企业自己@@，都开始在@@监管@@体系中扮演越来越重要的@@角色@@@@。(4)保证监管@@的@@独立@@性@@。监管@@的@@独立@@性涉及监管@@实施的@@效果@@，保持相对独立@@才能进行更准确的@@判断和@@行动@@，同时@@监管@@的@@独立@@性也能保证责任的@@可问责性@@，令监管@@活动更具客观性@@。(5)监管@@手段@@的@@丰富和@@多样化@@。监管@@方式由传统命令控制型监管@@拓展到@@激励性监管@@@@、回应性监管@@@@、协同监管@@等更多@@现代监管@@方式@@，它们通常更加灵活多变@@、更加有效@@。
在@@技术创新颠覆生产生活的@@后危机时代@@@@，在@@以工业革命为基础而构建的@@现代监管@@型国家左支右绌之际@@，建立@@何种类型的@@市场经济和@@监管@@模式@@此刻成为全世界关注@@与@@争论的@@新话题@@，所有国家似乎站到@@了相同的@@起跑线上@@。我国需要乘@@“互联网@@+”时代@@的@@东风@@，探索有效的@@政府@@与@@市场协调互动的@@新型关系@@，书写监管@@变革这份未竟事业的@@新答卷@@。
三@@、以互联网@@思维@@履行@@“互联网@@+”时代@@的@@市场监管@@@@@@
从@@1992年@@十四@@大提出建立@@健全社会主义市场经济体制到@@@@2013年@@十八届三@@中全会强调市场在@@资源配置方面@@起决定性作用@@@@，我国已逐渐理清政府@@与@@市场关系的@@基本原则@@。接下来的@@任务在@@于如@@何全面正确履行政府@@职能@@，不断完善市场经济体制@@。“互联网@@+”时代@@的@@技术创新为市场经济带来了新的@@机遇和@@挑战@@，监管@@改革亟需启动新篇章@@。基于此@@，我们需要运用@@互联网@@思维@@重新思考政府@@的@@市场监管@@@@这一@@职能及其履行@@。
(一@@)监管@@主体@@@@
如@@果我们仅从@@技术角度理解互联网@@@@，就很容易忽视其更有价值的@@部分@@：互联网@@思维@@。海尔集团董事长张瑞敏将互联网@@思维@@概括为@@“零距离和@@网络化的@@思维@@”。这是@@一@@种动态的@@@@、多维度的@@思维@@，需要政府@@摈弃@@“家长式@@”的@@想法@@。市场失灵通常被认为是@@政府@@干预的@@正当性来源之一@@@@，但历史经验表明@@，政府@@往往把市场失灵看作一@@种静态的@@结果@@，过分强调以公共部门的@@活动代替市场活动@@，其结果反而未能发挥纠正@@市场失灵的@@作用@@@@。[29]培养政府@@的@@互联网@@思维@@@@，不仅可以摆脱@@“看不起@@、想不明@@、跟不上@@”的@@“互联网@@焦虑症@@”，[30]也有助于政府@@市场监管@@@@职能的@@正确履行@@。政府@@应利用@@新兴技术@@带来的@@@@优势和@@便利@@，对市场监管@@@@职能中原本缺乏的@@部分进行@@“补充@@”，对工作错误的@@部分进行@@“纠正@@”，从@@而重构市场监管@@@@职能体系@@，实现@@“互联网@@+监管@@”和@@“监管@@+互联网@@”的@@融合@@。[31]
除了政府@@自身的@@转变@@，构建一@@个多元主体@@的@@监管@@体系对政府@@监管@@职能履行同样具有重要意义@@。当前@@，“市场共治@@”已经成了一@@个热门话题和@@社会实践@@，国家工商管理总局副局长刘玉亭在@@@@2016年@@全国工商和@@市场监督管理部门企业监督管理工作会议上也指出@@，应当@@“构建企业自治@@、行业自律@@、社会监督和@@政府@@监管@@的@@市场共治@@格局@@”。[32]
如@@今@@，政府@@不再需要对市场中的@@所有对象都进行严格的@@控制@@，市场监管@@@@更加强调整体性@@，政府@@可以更多@@地扮演@@“元监管@@@@”的@@角色@@，对市场进行宏观的@@把握@@，发挥好协调各主体@@的@@作用@@@@。同时@@，其他主体@@也可以发挥相应的@@重要作用@@@@。例如@@@@，行业协会@@可以承接政府@@转移职能@@，制定行业标准@@，规范行业主体@@的@@行为@@@@。企业作为被监管@@的@@主要对象@@，需要将眼光放得更为长远@@，在@@市场规则允许框架下的@@生产经营才是@@可持续的@@成长@@。社群力量可以借助@@移动新媒体@@的@@发展@@，就市场问题进行自由@@、理性@@、开放和@@批判性的@@讨论@@，形成一@@股治理市场的@@重要力量@@：公共意志和@@公共观点@@@@，[33]有效地对市场主体@@的@@生产经营行为@@产生舆论压力@@。可以看到@@@@，多元主体@@在@@市场监管@@@@中若能有效形成合力@@，将发挥巨大作用@@@@。
(二@@)监管@@权力配置@@@@
监管@@权力的@@合理配置对监管@@的@@有效实施具有重要意义@@。以往的@@监管@@权集中在@@政府@@内部@@，形成单向@@、封闭@@、集中的@@权力结构@@，政府@@监管@@权力边界模糊@@。这一@@方面@@@@导致@@监管@@权力的@@随意扩张@@，极易发生政企合谋的@@现象@@，监管@@效果不尽如@@人意@@;另一@@方面@@@@@@，社会和@@公民的@@力量难以对权力进行有效制约@@，也无法维护自身的@@合法利益@@。[34]面对@@“互联网@@+”时代@@日益去中心化@@、多元化和@@分权化的@@趋势@@，当前@@的@@监管@@权力配置@@@@模式@@显然难以为继@@。
如@@前所述@@，着手构建多元共治的@@市场监管@@@@体系@@，必然涉及政府@@监管@@权力向社会的@@合理让渡@@，只有培育壮大社会力量@@，才能达到@@分散治理@@、权力制衡和@@公民参与@@@@[35]的@@理想状态@@，这同时@@保证了政府@@权力边界的@@划定@@，也与@@互联网@@经济的@@开放格局相适应@@。
对政府@@自身而言@@，仍然需要处理好横向和@@纵向两方面@@权力配置@@的@@@@“旧疾@@”。当前@@无论是@@横向不同政府@@部门之间的@@分权@@，还是@@中央与@@地方监管@@机构的@@职责划分@@，都存在@@着种种问题@@，前者面临着机构重叠@@、职能交叉的@@情况@@，后者充斥着财权和@@事权分配的@@矛盾@@，“条块@@”管理模式@@更是@@加剧了问题的@@复杂性@@。然而@@“雪上加霜@@”的@@是@@@@，互联网@@带来监管@@对象的@@时空虚拟性@@，令监管@@更加无从@@下手@@。
基于此@@，政府@@监管@@的@@权力配置@@需要以保证效率@@和@@公平为目标而合理进行@@。为了适应日渐增多的@@跨地区@@、跨部门和@@跨层级的@@监管@@@@，提高协同监管@@能力@@，横向部门间的@@监管@@权力划分必须明晰委托@@-代理关系@@，实现@@对监管@@者的@@有效激励@@，同时@@避免职能交叉冲突和@@监管@@缝隙@@。在@@纵向监管@@权力配置@@@@上@@，由于各地差异化日益明显的@@政策环境和@@政策执行@@，必须在@@优化中央和@@地方制度衔接的@@同时@@@@，给予地方政策执行的@@自主性@@，增大制度选择空间@@@@，提高政策灵活性@@。[36]移动信息技术的@@使用@@可以有效打破@@监管@@机构间的@@信息孤岛现象@@，有利于实现@@多部门@@、多层级监管@@信息的@@共享和@@监管@@工作的@@配合@@，构建线上线下一@@体化的@@监管@@体系@@。
(三@@)监管@@手段@@
监管@@改革离不开监管@@措施的@@有效实施@@，这与@@监管@@方式的@@选择和@@监管@@执行的@@程度紧密相关@@。监管@@的@@目的@@不在@@于限制竞争@@，而是@@为了建立@@更好的@@竞争环境@@，这需要放松监管@@和@@加强监管@@同时@@进行@@。首先@@，改变原有的@@限制性进入的@@方式显得尤为必要@@。长期以来@@，我国普遍采用@@命令控制型的@@行政监管@@方式@@，因其单向@@、强制@@、封闭@@的@@特点@@，时常造成@@“一@@管就死@@，一@@放就乱@@”的@@尴尬局面@@。认识到@@行政性手段的@@不足之后@@，我国着手进行前置行政审批制度改革@@，提高市场准入的@@便利性@@，有效激发市场活力@@。这对事前预防和@@事中事后监管@@也提出了新的@@更高要求@@，即通过全过程监管@@及时有效地处理问题@@。以食品药品@@安全@@问题为例@@，可以学习新加坡施行@@“最严谨的@@标准@@”、“最严格的@@检查@@”和@@“最严厉的@@执法@@”，[37]从@@源头减少危害流入@@，同时@@把控流通的@@每个环节@@，确保消费者的@@生命健康@@。相应地@@，监管@@机构要进一@@步完善市场退出机制@@，及时清扫不合格的@@市场主体@@@@，保证市场竞争公平有序@@。就具体的@@监管@@手段@@而言@@，在@@适当减少对命令控制型手段运用@@的@@同时@@@@，也要注重新型监管@@手段@@的@@运用@@@@。比如@@针对市场中的@@信息不对称问题@@，可以采用@@激励性监管@@@@、信息监管@@等新手段@@，探索更优的@@监管@@方式@@，借助@@市场竞争和@@比较竞争来减少信息不对称@@。[38]
随着各种信息技术的@@广泛运用@@@@，政府@@监管@@正在@@向电子化@@、数字化迈进@@。行政审批全流程@@电子化办理@@、微信政务@@的@@推广@@，都是@@政府@@@@“触网@@”的@@尝试@@。在@@商事制度改革实践中@@，深圳率先采用@@@@“全流程@@、全业务@@、无纸化@@”的@@网上登记办理模式@@@@，成效卓著@@。可见@@，“互联网@@+”为市场监管@@@@带来了技术支持@@@@，它有助于克服由于硬件问题造成的@@监管@@失灵@@。
至于监管@@手段@@如@@何有效发挥作用@@@@，则需要政府@@解决监管@@缺位@@@@、错位@@、越位@@的@@问题@@。当前@@互联网@@经济发展势头迅猛@@，平台@@企业如@@雨后春笋般出现@@，连接了众多商家和@@消费者@@。面对@@规模骤增的@@市场主体@@@@，虽然政府@@无法对所有商家都进行面面俱到@@的@@监管@@@@，却可以加强对平台@@企业的@@监管@@@@，再由平台@@对旗下用@@户进行监管@@@@。正确的@@思路和@@方式是@@监管@@准确定位的@@必要条件@@，针对不同的@@对象进行分类别@@、分方式的@@监管@@@@，能够提高监管@@的@@有效性@@。
(四@@)制度环境@@
成熟的@@市场经济体制依靠基础性@@、框架性的@@制度营造自由开放@@、公平竞争的@@市场经济环境@@，使得市场主体@@在@@其中@@能够高效@@、规范地开展活动@@。一@@个好的@@体制既要保护优胜劣汰的@@游戏规则@@，又要遏制或弥补弱肉强食的@@不公现象@@。[39]市场经济制度设计的@@关键既要包括推动生产创新的@@激励机制@@，又要包括行为@@者能对自己的@@经济决策后果负责的@@约束机制@@。[40]这对市场监管@@@@职能也提出了激励和@@约束两方面@@的@@要求@@。
改革开放以来@@，我国在@@很多经济改革领域都采取@@“先试验@@、再规范@@”的@@方式并获得成功@@。制度框架给予了创新行为@@合法性的@@地位@@，并对其进行规范管理@@，使改革成果常规化和@@持续化@@。制度框架的@@搭建也为创新行为@@提供可能的@@生长空间@@@@。当前@@，“互联网@@+”时代@@刚刚到@@来@@，面对@@瞬息万变的@@市场环境@@，市场监管@@@@具有一@@定的@@滞后性@@，强有力的@@制度保障能够避免企业野蛮生长的@@情况出现@@，也能有效实现@@市场监管@@@@从@@被动治理到@@主动应对的@@转变@@。比如@@同样是@@@@P2P平台@@的@@发展@@，英国在@@初期也并未对其加以监管@@@@，但因为良好的@@行业自律@@和@@相对完善的@@金融法律体系@@，使得英国能够很快在@@金融危机之后调整监管@@策略@@@@，进一@@步引导市场有序发展@@，也避免了@@P2P平台@@由于乱象丛生而被直接扼杀的@@命运@@。政府@@的@@主要作用@@在@@于建立@@制度规则@@，并维护制度规则@@，用@@“更大的@@放@@，更好的@@管@@，更优的@@服@@”，维持市场经济秩序@@，释放市场经济活力@@。[41]
尽管制度一@@直处在@@变迁过程中@@，无法达到@@长久的@@完美的@@状态@@，但制度设计的@@意义仍然巨大@@，清晰的@@制度框架同样能够更好地避免监管@@失灵@@。一@@方面@@@@，它能够很好地为政府@@行为@@的@@实施划定规范的@@界限@@，约束政府@@对经济活动的@@任意干预@@;另一@@方面@@@@@@，又能增强政府@@监管@@的@@合法性@@，使其在@@不直接干预经济的@@前提下以经济交易中第三@@方的@@角色@@来支持和@@增进市场的@@作用@@@@。[42]
四@@、走向@@“互联网@@+”时代@@的@@监管@@型政府@@@@
在@@“互联网@@+”时代@@，建立@@健全市场经济体制的@@长期任务面临着新的@@挑战和@@机遇@@。信息获取@@、传递@@、记录和@@处理的@@成本降低@@，对不同主体@@间的@@信息不对称情况产生影响@@，从@@而需要政府@@市场监管@@@@做出应对@@。在@@此过程中@@，如@@何运用@@互联网@@思维@@@@，有效发挥监管@@职能的@@同时@@减少过度干预对市场规律的@@破@@坏@@，已经成为新时代@@监管@@型政府@@必须回答的@@重要议题@@。站在@@@@“互联网@@+”的@@风口@@，政府@@市场监管@@@@职能的@@履行@@，不仅需要政府@@培养起互联网@@思维@@@@，而且需要在@@现有监管@@体系基础上做到@@@@“破@@”与@@“立@@”(如@@表@@1所示@@)，从@@而重构当代市场监管@@@@职能体系@@，走向@@“互联网@@+”时代@@的@@监管@@型政府@@@@。
“破@@”意味着取消或减少既有市场监管@@@@职能体系中不适应时代@@要求的@@部分@@。就监管@@思路而言@@，政府@@需要摈弃传统@@“家长式@@”的@@管控@@思维@@，不再以市场的@@驾驭者自居@@，也不再将自己当作理性@@中立@@的@@全能主义政府@@@@。就监管@@主体@@@@而言@@，要改变原本政府@@单向度@@、封闭@@、僵化的@@监管@@模式@@@@。就监管@@客体而言@@，针对传统商家存在@@的@@问题仍要不遗余力地予以监督和@@规范@@。就监管@@权力配置@@@@而言@@，需要合理安排工作@@，实现@@部门间的@@协调运作以及纵向政府@@间权力的@@合理配置@@，减少监管@@中的@@错位@@@@、越位@@、缺位@@现象@@。就监管@@手段@@而言@@，政府@@需要善于利用@@新兴技术@@@@，完善既有的@@行政性监管@@工具@@，减少缺乏变通的@@行政性控制@@，破@@除对行政管控@@的@@迷信@@。就制度环境@@而言@@，政府@@不应抱守固旧的@@制度框架@@，裹足不前@@。
“立@@”意味着建立@@完善市场监管@@@@职能体系中的@@缺失部分以适应新的@@挑战@@。就监管@@思路而言@@，政府@@需要培养多维@@、动态的@@互联网@@思维@@@@，以更敏锐@@、可持续的@@眼光看待政府@@与@@市场关系的@@发展@@。就监管@@主体@@@@和@@客体而言@@，在@@加强对企业监督和@@规范的@@同时@@培育其自我监管@@的@@意识@@，发挥行业自律@@作用@@@@，实行多渠道监管@@@@。更为重要的@@是@@@@@@，飞速成长的@@互联网@@平台@@@@、迅猛崛起的@@社群@@、稳步发展的@@行业@@，都将成为监管@@网络中的@@重要节点@@，与@@企业@@、政府@@构成相互规范@@、相互制约的@@多元化监管@@体系@@。政府@@既需要发挥新兴事物的@@优势@@，又应当@@避免它们的@@野蛮生长@@。就监管@@权力配置@@@@而言@@，政府@@需要充分利用@@各种数据@@，打破@@部门信息孤岛@@，实现@@信息实时共享@@，提高协同监管@@能力@@，推动监管@@工作顺利开展@@。就监管@@手段@@而言@@，需要学习国外的@@先进经验@@，拓展可行的@@市场@@、法律性监管@@工具@@，对症下药@@。就制度环境@@而言@@，政府@@必须构建现代市场经济的@@制度框架@@，及时修订不适用@@的@@法律法规@@，发挥市场监管@@@@的@@激励和@@约束作用@@@@，为新时代@@市场经济的@@运行提供合理的@@@@“刹车机制@@”。
毋庸置疑@@，“破@@”和@@“立@@”的@@工作并非泾渭分明@@，它们都是@@@@“互联网@@+”时代@@监管@@型政府@@构建过程中@@，政府@@用@@以克服时代@@挑战和@@体制矛盾所采取的@@措施@@，是@@“互联网@@+监管@@”与@@“监管@@+互联网@@”相融合发展的@@必然选择@@。走向@@“互联网@@+”时代@@的@@监管@@型政府@@@@，并不是@@放松监管@@或加强监管@@之间的@@单项选择题@@，这一@@过程需要政府@@既做好提供监管@@制度的@@@@“加法@@”，也做好简政放权的@@@@“减法@@”，还要做好激活市场机制活力的@@@@“乘法@@”，更要做好摈弃不良监管@@方式的@@@@“除法@@”，从@@而建立@@科学合理的@@市场监管@@@@基本框架@@。
参考文献@@：略@@
作者@@：郁建兴@@ 朱心怡@@
