网络舆论正引起各级决策者越来越大的关注@@@@。中央领导不仅先后通过网络与民众@@“聊经济@@，话民生@@”，而且@@专门针对网络文化的建设和@@管理开展过集体学习@@。根据@@中国互联网@@络信息中心@@（CNNIC）发布的@@第@@19次@@《中国互联网@@发展状况统计报告@@》，截止到@@2008年@@6月@@底@@，中国网民@@总数已达到@@2.53亿@@，该规模已跃居世界第一@@@@，比@@去年@@同期增长了@@9100万人@@，同比@@增长了@@56.2%。而且@@，在@@受调查的网民@@中@@，网络新闻使用率为@@81.5%，在@@各种网络应用中排名第二@@@@，比@@2008年@@年@@初就增长了@@33.4%。快速发展的网络技术@@、急剧增加的网民@@规模和@@不断拓展的网络新闻@@，使网络舆论成为政治生态中越来越重要的力量@@。对于网络舆论@@，有人称为@@“网络民主@@”，认为这是@@民主与现代信息技术的巧妙结合@@，既拓宽了政治参与的渠道@@，也适应了现代民主治理的趋势@@。也有人认为@@，网络舆论并不是@@民意的真实表达@@，反而容易激起所谓@@“网络暴政@@”。
在@@网络已经渗透到人们生活的方方面面@@，对公民政治生活产生直接影响的同时@@，如何客观地看待网络舆论对公共政策的影响@@，探讨如何建立相应的制度和@@机制@@，既扩大公民有序参政@@，推动社会主义民主政治建设@@，又能维持公共决策机构的相对自主性@@，是@@一@@个重要的问题@@。
一@@、公共决策中的公众参与难题@@
决策民主化是@@现代决策实践的一@@种重要价值@@。无论具体的决策体制如何设计@@，公众通过适当的程序以相应的方式参与决策过程@@，都是@@决策有效性和@@合法性的必要条件@@。但是@@@@，确认公众参与的必要性只是@@理解决策民主化所面临挑战的第一@@步@@，而且@@可能是@@相对简单的一@@步@@。决策民主化不仅是@@一@@首令人心潮澎湃的抒情诗@@，更是@@一@@幅需要脚踏实地@@、精心设计的工程图@@。
在@@现代决策科学中@@，界定公众参与的适宜度主要取决于两项基本要素@@：最终决策的政策质量要求和@@政策可接受性要求@@。政策质量要求是@@指某些公共政策由于面临各种客观约@@束@@，因而@@在@@质量上要达到一@@定的标准@@，这也可理解为公共政策在@@质量上的@@“脆弱性程度@@”。这些约@@束条件包括法律法规@@、预算和@@物质资源以及技术和@@管理等方面的要求@@。虽然大多数公共政策都会面临这些约@@束条件@@，但其中@@一@@些政策领域有更高的政策质量要求@@，比@@如@@货币政策@@、食品和@@药品监管政策@@、公共卫生政策@@、规划政策@@、环保政策等@@。以食品监管政策为例@@，大多数公众在@@了解和@@识别食品安全隐患方面@@，既缺乏足够的知识@@，也缺乏相应的技术手段@@，因而@@一@@旦制定出台了相关的监管政策@@，公众很少会质疑和@@挑战@@，除非由于这些政策的缺陷而导致公共问题@@。所以@@，脆弱度越高@@，对政策质量期望越高的公共问题@@，对公众参与的需求程度就越小@@。
政策可接受性的要求是@@指公共政策的制定或执行对公众参与的敏感程度@@。决策民主化既有助于输入民意@@，改善决策者所面临的信息缺失和@@信息不对称问题@@，也有助于增强决策的可接受性@@，降低决策制定和@@实施的成本@@。不同领域的公共问题在@@公众参与的敏感度上有所差异@@。比@@如@@，经济政策的许多研究都认为@@，相比@@货币政策@@，财政政策的敏感度更高@@，也就是@@说财政政策的制定和@@执行更需要公众的参与@@。敏感度较高的政策还包括消费价格@@、社会治安@@、教育@@、社会保障等民生领域@@。简言之@@，敏感度越高@@，对政策接受性期望越高的公共问题@@，对吸纳公众参与的需求程度就越大@@。
政策质量要求和@@可接受性要求并非一@@成不变的@@。随着经济社会的不断发展@@，许多传统上属于敏感度低的公共问题@@，比@@如@@环保问题@@、医疗卫生问题等@@，越来越多地需要通过扩大公众参与以增强其合法性和@@可接受性@@。同样@@，也有很多脆弱度较低的公共问题现在@@对政策质量的要求越来越高@@，比@@如@@城市市容管理@@。所以@@，在@@决策科学化和@@民主化愈益成为广泛共识的时代@@，众多的公共问题都需要同时面对政策质量要求和@@可接受性要求这两项标准@@。
但是@@@@，在@@既有的资源和@@制度约@@束下@@，这两项标准之间有时存有潜在@@的矛盾和@@冲突@@，因而@@不得不在@@两者之间进行一@@定的权衡和@@取舍@@。比@@如@@，在@@城市管理中有一@@个著名的@@“垃圾桶问题@@”。在@@扔生活垃圾时@@，居民通常都希望垃圾桶离住所越近越好@@，因为方便快捷@@；而在@@扔完垃圾之后@@，居民又通常都希望垃圾桶离住所越远越好@@，这是@@出于卫生和@@环境等方面的考虑@@。如果只注重政策质量要求@@，科学合理的垃圾桶设置有时无法获得相关居民的理解@@；而如果只注重可接受性要求@@，垃圾桶可能无立足之地@@；两种要求都考虑@@，又面临效率与民主之间的张力@@。实际上@@，不仅仅垃圾桶的设置@@，包括公交车站@@、通信基站@@、电力设施等许多公共产品的规划选址都面临类似的问题@@。
在@@对政策质量要求和@@可接受性要求进行权衡时@@，决策者需要考虑这样几方面问题@@：是@@否@@明确了解决某一@@公共问题的质量要求@@；为了满足这种质量要求@@，政府@@是@@否@@掌握了充足的信息@@；解决该问题的方案是@@否@@取得了基本共识@@，也即问题是@@否@@结构化了@@；对于这种解决方案@@，公众的接受性是@@否@@是@@必不可少的@@；谁是@@该公共问题的相关公众@@，即相关公众是@@一@@个有组织的群体@@，多个有组织的群体@@，无组织的群体@@，还是@@三@@种形式的混合体@@；在@@面对公共问题时@@，相关公众与决策主体@@的目标是@@否@@一@@致@@；在@@选择解决方案时@@，相关公众内部是@@否@@存在@@冲突@@。
二@@、网民@@及网络舆论的两面性@@@@
近年@@来@@，网络舆论对公共政策的影响越来越突出@@，成为我国政治生态中不可忽视的因素@@。在@@现代政策科学中@@，对于作为公众参与方式之一@@的网络舆论@@，首先@@需要解答的问题是@@@@：网络舆论的主体@@是@@谁@@，这些主体@@的行为特征是@@什么@@，网络舆论本身是@@否@@有内在@@冲突@@。
（一@@）网民@@概貌@@。
1．网民@@的构成@@。制成@@、传播和@@消费网络舆论的主体@@一@@般被称为@@“网民@@”。截止到@@2008年@@6月@@，我国居民总数的@@1/5左右@@是@@网民@@@@，约@@2.53亿@@人@@。虽然相对总人口的比@@例依然低于世界平均水平@@，但这是@@一@@个快速膨胀的公众群体@@，近三@@年@@的增长率分别为@@19.4%、31.7%和@@56.2%。网民@@作为总人口中的一@@个亚群体@@，在@@构成上是@@否@@具有总体代表性@@？如果答案为@@“是@@”，那么网络舆论就具备作为民意纳入决策参考意见的基本条件@@，而如果为@@“否@@”，那么网络舆论的信度就值得进一@@步探讨@@。
根据@@CNNIC发布的@@《中国互联网@@发展状况统计报告@@（2008）》和@@国家统计局发布的@@@@《中国国家统计年@@鉴@@2008》，可以在@@一@@定程度上比@@较网民@@和@@居民总体的一@@些特征@@。首先@@，两者在@@性别比@@例上较为相似@@。中国网民@@中男女比@@例之差为@@7.2%，而居民的男女比@@例之差是@@@@3%。女性网民@@的比@@例虽然相对较低@@，但发展速度很快@@。
2．两者在@@年@@龄结构上有较大差异@@。中国居民的年@@龄结构大致呈现出@@“哑铃型@@”分布态势@@，19岁@@以下和@@@@40岁@@以上的人所占@@比@@例高达@@70%。而中国网民@@的年@@龄结构表现出@@“火柴棒@@”分布态势@@，25岁@@以下的人所占@@比@@例接近@@50%，30岁@@以下的网民@@占@@所有网民@@的比@@例则高达@@70%左右@@。其中@@，18岁@@至@@24岁@@之间的网民@@比@@例最高@@，占@@总数的@@1/3左右@@。因而@@，网民@@的年@@龄分布非常集中@@，而且@@具有年@@轻化的显著特征@@。
3．两者在@@学历结构上有一@@定相似性@@，但网民@@总体的学历水平高于居民的总体水平@@。在@@居民总体中@@，80%左右@@的人是@@初中以下和@@初中学历@@，大专以上学历的人只占@@@@6.6%。由此可见@@，我国居民的文化学历程度整体偏低@@，绝大多数人只完成了义务教育@@@@。在@@网民@@中@@，高中及高中以上学历的人占@@@@70%，大专及大专以上的网民@@占@@@@31.2%。因而@@，相比@@居民总体@@，网民@@的学历水平相对较高@@。这是@@由于接触和@@使用网络的机会与个人的收入具有正相关关系@@，而且@@使用网络需要具备一@@定的识字水平@@，这都使具备更高文化程度的人有更多@@机会接触和@@使用网络@@。但是@@@@并不能得出学历越高就越有可能成为网民@@的结论@@，因为在@@网民@@的学历分组中比@@例最大的是@@高中组@@，占@@2/5左右@@。
通过比@@较居民和@@网民@@在@@性别@@、年@@龄和@@学历等方面的分布@@，可以看到网民@@更具年@@轻化和@@知识化等特征@@。但网民@@在@@年@@龄分布上最大的组群是@@@@18-24岁@@，在@@学历分布上最大的组群是@@高中水平@@，这两个组别的结合对于网络舆论@@的表现有着显著影响@@。
（二@@）网民@@的行为特征@@。
大多数研究都表明@@，年@@轻人的行为特征有两个重要标志@@。一@@是@@行为动机表现上的成年@@型@@，如要求完全摆脱成人的干预@@，独立行事@@，要求社会承认其行为的社会价值@@。二@@是@@行为控制上不够成熟@@。青年@@在@@行为控制特点上还残留着少年@@儿童的某些特征@@，当情感受到较强烈的触动时容易冲动@@。结合网络舆论的一@@些实践表现@@，可以将大多数网民@@的行为特征@@归纳为@@：自发性@@、批判性@@、情绪性@@。
网民@@的自发性@@体现在@@对许多新现象和@@新问题的关注@@@@，网络舆论中不断涌现的新名词和@@新代号就是@@这种自发性@@的例证@@。批判性@@是@@年@@轻人和@@具有一@@定文化知识的人的共性@@，这种行为特征表现为拒绝权威@@、挑战甚至排斥现有秩序@@。具有批判性@@特征的人群@@，很容易就会针对现有秩序的一@@些缺陷发出不同声音@@，而很少去考虑这种秩序的形成或许只是@@历史的演化结果@@，或者有其内在@@的合理性@@。更为重要的是@@@@，这种行为特征较少去考虑如何建立或规划新的秩序@@。网民@@的情绪性@@表现为快速转移注意力@@，针对有些问题的评论不考虑后果而只追求张扬个性@@。针对这些行为特征@@，无法单纯地进行价值判断@@，因为它本身的悖论比@@单纯的好或坏更为重要@@。
（三@@）网络舆论的两面性@@。
依据其行为特征@@，以具有一@@定学历水平的年@@轻人为主体@@的网民@@所制造@@、传播和@@消费的网络舆论有着内在@@的冲突@@。一@@方面@@，网络舆论有助于改善政策议程的设置@@，为公共政策的制定输入了必要的信息@@。通过引起公众和@@决策者关注@@经济社会发展进程中的新现象@@、新问题和@@新情况@@，网络舆论对于改善公共政策具有显著的良性效应@@。无论是@@废除@@《收容遣送条例@@》，还是@@为经济社会发展的各种政策草案提供建议@@，网络舆论都已经成为决策主体@@较为重视的政策力量@@。
但是@@@@，正如未来学家尼葛罗庞蒂所言@@：“每一@@种技术或科学的馈赠都有其黑暗面@@”。网络舆论也不例外@@，它也具有另一@@面向@@，即无责任性和@@情绪性@@@@，以致出现@@“网络舆论暴力@@”。由于互联网@@具有虚拟性@@，网络舆论的制成@@和@@传播实行匿名制@@，一@@些情绪性@@的宣泄只要不触及法律法规@@，就可以免受责任的约@@束@@，导致网络舆论所传递的信息具有潜在@@的隐患@@。有研究者将网络舆论的非理性极端表现归纳为@@“网络舆论暴力@@”，认为这种暴力与龙卷风在@@特征上有着很大的相似性@@：形成速度快@@、持续时间短但力量强度大@@、社会伤害深@@。
三@@、引导网络舆论的对策建议@@
无论是@@理论研究者@@，还是@@实践工作者@@，大都赞成需要引导网络舆论@@，但至于如何引导却众说纷纭@@。结合公众参与的有效决策模型和@@网络舆论的一@@些特征@@，在@@此提出三@@点建议@@。
1．按照脆弱性和@@敏感度将公共政策区分为不同的领域@@，做好敏感度较高的政策领域受网络舆论冲击的预案@@。根据@@脆弱性和@@敏感度的强弱程度@@，可以粗略地将公共政策领域分为四种类别@@，每一@@种类别所对应的主要决策方式分别是@@@@：广泛协商@@、自主决策@@、自由裁量和@@听证会@@。鉴于网民@@的组成特征及其行为表现@@，一@@些敏感度较高的政策领域@@，如价格政策@@、公共安全@@、民生问题等@@，更易受到网络舆论的关注@@@@，因而@@在@@制定相关政策之时需要准备好相应的预案@@，以免事后的被动反应@@。如果某一@@公共问题的敏感度强但脆弱性较低@@，则可以考虑召集相关公众的代表参与决策@@，比@@如@@举行听证会@@。这样既可以节约@@决策成本@@，也能满足公众参与的需求@@，而且@@能将网络舆论的影响控制在@@一@@定范围之内@@。这一@@类公共政策问题包括价格政策@@、区域性的环境问题@@、城市市容管理等@@。如果某一@@公共问题的敏感度和@@脆弱性都很强@@，那就必须预先准备好公众广泛和@@深度参与的方案@@，因为这一@@类问题是@@网络舆论的主要关注@@领域@@，也最能引发@@“网络舆论暴力@@”。这一@@类公共问题包括社会治安@@@@、民生等@@。
2．决策主体@@有意识地引导或建构某些公共问题的定义@@，可以预先缓冲网络舆论的压力@@。公共问题的本质是@@公共需求与经济社会现状之间的差距@@，因而@@既可以从经济社会现状方面来解释公共问题@@，也可以从@@（日益增长的@@）公共需求角度来说明公共问题@@。但这两种不同的视角却往往会产生不同的效果@@。从现状解读问题容易引发不满@@，因为任何现状都不可能是@@完美的@@，而且@@通过割断历史的横向比@@较@@，更加容易得出片面的结论@@。从需求角度阐释问题@@，则更加容易使人清醒地看待现实@@，因为这会使人明白@@，问题的产生可能是@@因为人们的需求在@@不断增长@@，甚至可能是@@需求过于超前@@。比@@如@@近期网络舆论比@@较关注@@的医疗改革问题@@。从现状看@@，中国公共医疗体系缺陷的确很多@@，看病难和@@看病贵都是@@常事@@，医患矛盾也很突出@@；但从需求角度看@@，会发现中国的医疗体系有很大的进步@@，很多问题恰恰是@@因为人们对健康的需求猛然增加@@，导致医疗体系问题重重@@。
3．决策主体@@充分认识并利用好网络主体@@的内在@@冲突@@。网络舆论的兴起@@，最大的价值在@@于为公共政策的制定创设了一@@个民意库@@，并不会直接导致决策自主权的旁落@@。在@@认识到网络舆论的积极意义时@@，也要看到其内在@@冲突@@。由于网络的开放性和@@虚拟性很容易掩饰网络主体@@的利益差别@@，因而@@甑别网络主体@@的内在@@冲突并不容易@@。但是@@@@根据@@一@@些职业构成的资料@@，可以看到网民@@的利益差别@@。比@@如@@，在@@2008年@@的网民@@调查中@@，34.2%的网民@@是@@在@@企事业单位工作@@，30%是@@学生@@，19.7%是@@自由职业@@，5.2%是@@无业@@。不同职业的群体在@@相关问题上的立场和@@感受会有差异@@，这会影响到网络舆论的制成@@和@@传播@@，但也为决策主体@@@@“兼听则明@@”提供了很好的信息来源@@@@。
