2015年@@国务院@@《促进大数据@@发展行动纲要@@》将@@“加快政府@@数据@@开放@@共享@@”放在首位@@，推动政府@@信息系统和@@公共数据互联共享@@，消除信息孤岛@@，同时优先推动交通@@、医疗@@、就业@@、社保等民生领域的政府@@数据@@向社会开放@@。为解决政府@@部门之间的数据共享难题@@，2016年@@9月@@，国务院又发布了@@《政务@@信息资源共享管理暂行办法@@》，进一步推进政府@@数据@@开放@@@@。2017年@@2月@@，中央全面深化改革领导小组提出@@@@《关于@@推进公共信息资源开放的若干意见@@》，进一步强化信息资源深度整合@@，进一步促进信息惠民@@，进一步发挥数据大国@@、大市场优势@@，促进信息资源规模化创新应用@@，着力推进重点领域公共信息资源开放@@，释放经济价值和@@社会效应@@。因而政府@@必须对数据开放@@及相关制度有全面深刻的理解@@@@，才能正确地实施数据开放@@战略@@。
加快从信息公开@@到政府@@数据@@开放@@的步伐@@
政府@@率先垂范@@、开放数据@@、释放数据红利@@，是各国实施大数据@@战略@@、推进经济转型升级的重要手段@@。不过@@，数据开放@@绝不是信息公开@@的@@“扩展版@@”，而是服务于@@大数据@@战略的重大举措@@。
开放数据@@之所以在政府@@领域得以较快的落实@@，是因为开放数据@@与政府@@信息公开@@一脉相承@@，借政府@@长期推行的信息公开@@政策可以顺理成章地进一步推进政府@@数据@@开放@@@@@@。但是@@，数据开放@@与信息公开@@的定位和@@目标是不同的@@。如果说信息公开@@是民主政府@@建设的要求@@，旨在实现公民知情权等民主权利的话@@，数据开放@@则是适应大数据@@时代的一项公共政策@@，旨在实现政府@@数据@@为社会的最大化利用@@，以此释放数据红利@@@@。这是因为政府@@掌握着大量数据@@，这些数据要么成为其他数据应用的基础@@，要么直接具有进一步开发利用的价值@@，开放这些数据可以形成大数据@@应用的公共数据池@@。因此@@，开放数据@@的目标一开始就定位于@@数据的再使用@@，而非知晓政府@@决策制定的过程和@@依据@@。
开放数据@@战略大致在@@2009年@@成型@@，得到美国@@、英国@@、加拿大@@、新西兰等政府@@的支持@@。对当今政府@@数据@@开放@@最具有推动作用的是八国集团@@（G8）于@@2013年@@6月@@签署的@@《G8开放数据@@宪章@@》。该宪章提出@@的政府@@数据@@开放@@五项原则@@，除了强调政府@@数据@@以开放为原则@@（称为@@“自动开放数据@@@@”）和@@“改进治理@@”外@@，还强调@@“确保高质量和@@足够数量的数据@@”、“使数据可为所有人使用@@”和@@“促进创新@@”。这充分说明数据开放@@更着眼于@@数据的可开发利用性@@。通过开放数据@@@@，政府@@可以驱动商业和@@服务的创新@@，释放数据的社会和@@商业价值@@。因而各国在推进数据开放@@战略时@@，更强调开放数据@@的可用性@@、可机读性@@、可重复利用性@@。
由此可见@@，开放数据@@虽然根基于@@民主政治和@@社会治理@@，但增加了@@“释放数据的社会和@@商业价值@@”的新内容@@，正是这项内容使得政府@@数据@@开放@@有了质的变化@@。它不仅要求开放政府@@颁布的最终文件@@，还要求开放原始数据或基础数据@@，以供社会使用@@；它不仅赋予公众访问@@、知情的权利@@，还包括以可处理的方式再使用@@、再加工以及将@@数据提供给第三@@人的权利@@。从简单地满足知情权到数据可用@@，从数据可用再到数据创新@@，从参与治理到治理创新无不对数据开放@@提出@@新的要求@@。在这方面@@，《关于@@推进公共信息资源开放的若干意见@@》提出@@，要着力推进重点领域公共信息资源开放@@@@，“释放经济价值和@@社会效应@@”，无疑为我国数据开放@@明确正确的基调@@，如何围绕这样的目标实施数据开放@@则是实现数据开放@@价值的关键环节@@。
在政务@@信息共享@@的基础上促进数据开放@@@@
政务@@信息共享@@是一个与政府@@数据@@开放@@既相互联系又相互区别的制度@@，在推进政府@@数据@@开放@@战略时@@，容易与政务@@信息共享@@混淆@@。弄清二者的差异@@，对于@@正确定位政府@@@@数据@@开放@@具有重要意义@@。
信息共享@@泛指特定范围内的主体@@之间相互开放信息资源@@，相互获取和@@使用对方数据资源或共同数据资源@@，属于@@限定主体@@范围的数据开放@@@@。信息共享@@既可以适用于@@政府@@部门之间@@，也可以适用于@@私人领域@@，是在一定范围的主体@@之间共享特定的数据资源@@。政府@@内部的不同部门之间共享信息@@，称为@@政务@@信息或数据共享@@。2016年@@9月@@国务院颁布的@@《政务@@信息资源共享管理暂行办法@@》（下称@@《共享办法@@》）就是将@@政务@@信息共享@@主体@@限定在政府@@部门及法律法规授权具有行政职能的事业单位和@@社会组织之间@@。
政务@@信息共享@@与政府@@数据@@开放@@具有不同的定位@@，实现不同目的或数据价值@@。数据开放@@面向社会主体@@@@，实现数据的社会化利用@@；而政务@@信息共享@@则面向政府@@内部或公共管理机构@@，旨在改善政府@@的治理结构@@，提高运营效率@@，节约运营成本@@。《共享办法@@》还提出@@要坚持@@“一数一源@@”，通过政务@@信息资源共享交换体系@@，实现相同信息的单一采集@@，共用共享的目标@@。这也就意味着政务@@信息共享@@本质上在于@@通过减少信息源头@@、提升政务@@信息的标准化@@，通过分享@@提高效率@@，以此节约行政资源和@@社会资源@@。因为信息源头越少@@、标准化程度越高@@，那么分享@@就越容易@@，公共管理的成本就越低@@。
政府@@数据@@开放@@面向的是社会主体@@@@，追求的是数据社会化利用@@，所以与政府@@数据@@共享的运行机理不尽相同@@。一些能够在政府@@部门间共享的信息@@，并不一定能够向公共管理机构以外@@的主体@@开放@@；在政府@@部门之间共享时不受限制的@@，对外@@开放时就必须受到限制@@；在政府@@部门之间共享时不收取任何费用@@，在对外@@开放时则可以根据具体情况收取相应费用@@。所有这些决定了政府@@数据@@的开放必须与政务@@信息共享@@区分对待@@。
正确实施政府@@数据@@开放@@应有的制度架构@@
第一@@，确认公共机构对公共数据的管理权@@。数据开放@@必须遵循一定规则@@，否则会导致数据使用的无序或失控@@。数据开放@@规则的基础是承认数据持有人对数据的事实控制权@@。实际上@@，赋予公共机构对数据的管理权@@，一方面是赋予其维护编制数据的权利@@，另一方面则是施加给其持续向社会供给可用数据的义务@@。此外@@@@，赋予其管理权还有利于@@维护数据上可能存在的合法利益@@（隐私利益@@、著作权利益@@、商业秘密等@@）。作为公共数据管理人@@，公共机构有义务开放数据@@@@，也义务维护和@@管理好公共数据的利用秩序@@，而这些都以明确其权利为前提@@。
第二@@，建立公共数据分类开放制度@@。最大限度地使公共机构所掌握的公共数据得到利用是数据开放@@的基本目标@@，为此应当确立有条件的数据开放@@方式@@，尽可能减少不予开放数据@@的例外@@情形@@。为此首先要根据数据性质@@、用途@@、数据上可能存在的权益等因素对数据进行科学分类@@，建立无条件开放@@、有条件开放和@@不予开放的数据分类体系和@@清单@@，并对有条件开放的条件及其适用作出清晰界定@@。在这个过程中@@，一定要将@@开放的范围和@@条件与信息公开@@@@、信息共享@@区分开来@@，围绕公共数据的使用价值最大化的目标进行制度设计@@。
第三@@，以不同类型数据许可协议@@实施数据开放@@@@。数据开放@@是政府@@向社会持续供给数据产品以作为政府@@步入数据时代后的一项公共服务@@。为使这项服务稳定有序地进行@@，需要相应的制度工具@@——数据许可协议@@。为有效实施数据开放@@战略@@，我国需要根据自身基本国情建立相应的公共数据许可使用制度@@。政府@@数据@@开放@@多以政府@@运营的公共数据库为基础@@，对于@@无条件开放@@，运营机构可以发布标准化的数据自由使用许可协议@@，明确可以自由@@、免费@@、无任何限制地使用的数据范围和@@使用规则@@，尤其是明确使用人的义务@@。如果是有条件的开放@@，那么应当基于@@开放数据@@范围或类型@@，与具体使用的情况为基础签署@@“数据使用许可协议@@”，明文确定使用人的数据使用范围@@、用途@@、使用方式@@、使用的禁止条款@@、违约责任等内容@@。
（作者@@分别为华东政法大学教授@@；中国互联网@@络信息中心副主任@@）
