《政府@@信息公开条例@@@@》（以下简称@@“《条例@@》”）自@@2008年@@5月@@1日起施行@@，至今已届一年@@@@，值得认真回顾和总结@@，以推动下一步更好的实施@@@@。
过去一年@@@@，《条例@@》实施的成绩有目共睹@@。首先@@，各级行政机关普遍集中主动公开了相当数量的政府@@信息@@，实现了政府@@信息从不公开向公开的质的转变@@。同时@@，围绕主动公开@@，各级行政机关相应的制度建设也取得了从无到有的实质性进步@@，改变了许多传统的行政管理方法和习惯@@。其次@@@@，从一些地方反映的实践情况来看@@@@，应该说依申请公开也迈出了可喜的步伐@@，不论是申请的数量还是答复或者最终公开的比例@@，都还是比较令人满意的@@。再次@@@@，许多行政机关都自@@觉地将政府@@门户网站作为信息公开的第@@一平台@@@@，普遍设立信息公开网上专栏@@，实现了信息公开与电子政务@@的结合@@，为公众获取政府@@信息提供了方便@@，也促进了电子政务@@的发展@@。最后@@，各级行政机关在制度建设@@、宣传培训@@、基础设施准备@@、服务咨询@@等各方面都做了大量的工作@@，保证了整个制度的如期启动和平稳运行@@。
当然@@，作为一项新制度@@，在短短一年@@时间里不可能做到尽善尽美@@，必然会面临这样那样的问题@@。从实践来看@@@@，《条例@@》的实施@@目前主要面临如下四个问题@@：
（1）发展不平衡的现象比较突出@@。发展不平衡体现在众多方面@@，例如@@，就主动公开与依申请公开的关系而言@@，前者成效更明显@@；就政府@@信息发布的保密审查机制和信息发布的协调机制而言@@，前者进展更快@@。当然@@，发展不平衡最为典型的还是体现在不同地区之间@@，不论是从地方信息公开规定的制定@@（修改@@）来看@@，还是从信息公开行政复议@@、行政诉讼案件的数量来看@@@@，或者是从信息公开工作年@@度报告的公布情况来看@@@@，不同地区之间都已出现明显的差距@@，类似上海这样各方面的工作都做得比较好的地方仍然是少数@@。
（2）不论是主动公开还是依申请公开@@，结果都还不是非常理想@@。就主动公开而言@@，实践中尽管@@取得了明显的进展@@，但一些行政机关主动公开的信息数量仍然偏少@@，停留在公开办事制度与程序上@@，既难以满足群众对于@@政府@@信息的需要@@，也达不到温家宝总理提出的@@“凡涉及群众利益和公共政策的事项@@，都要及时@@向群众公开@@”的要求和@@《条例@@》对公开范围的规定@@。就依申请公开而言@@，尽管@@实践中迈出了可喜的步伐@@，申请数量在逐步增加@@，但仍然普遍存在申请数量少@@、救济渠道使用少@@、群众对于@@《条例@@》不了解@@、不愿用@@、不好用@@、不敢用等现象@@，制度有闲置风险@@。
（3）各地年@@度报告中基础数据的统一性@@、客观性@@、可靠性还需要进一步提高@@。政府@@信息公开对政府@@信息资源@@管理能力的要求是非常全面的@@，政府@@信息必须准确@@、及时@@、完整@@，不同地方的数据必须标准统一@@。然而@@，对比各地已经公布的数据@@，不论是主动公开信息的数量还是依申请公开的申请量@@，或者是答复信息不存在的比例@@，都存在比较大的口径差别@@，难以找到合理的解释@@。如果这些基础信息不准确@@，必然会影响@@信息公开的实际效果和制度的权威性@@。
（4）政府@@信息公开所需要的一些配套制度尚不到位@@。一是@@《条例@@》实施细则或者解释缺乏@@，导致在一些问题上各行政机关自@@行掌握标准@@，这方面最为典型的当属@@《条例@@》第@@8条以及第@@@@14条的规定@@，由于一直没有制定实施细则或者解释@@，导致例外的范围一直不好把握@@，实践中随意性比较大@@；二是@@《条例@@》规定的一些工作层面上的配套制度迟迟不能到位@@，影响@@《条例@@》的实施@@效果@@，如各级行政机关目前从事信息公开工作的大多是兼职人员@@，大部分地方尚未制定信息公开成本收费办法@@，信息公开责任追究制度尚未建立@@，政府@@信息公开目录编制缺乏技术@@、人才与资金的支持等等@@；三是体制改革的不同步@@，有时会造成信息公开制度孤军奋战的局面@@，制度的实施@@面临来自@@不同方面的阻力@@。
如果从理论层面深入分析@@，可以发现上述种种问题的根源其实在于没有处理好@@《条例@@》实施的政府@@推动与法治推动两种方式的衔接和过渡@@。也就是说@@，尽管@@《条例@@》确立的是一项现代法律制度@@，为法治发挥作用奠定了基础@@，但其实施仍然还没有走出传统的政府@@推动模式@@，存在重制度建设@@、轻制度应用的问题@@。因此@@，下一阶段要推动@@《条例@@》更好实施@@，必须引入新动力@@@@，实现从制度建设向制度应用的跨越@@。
政府@@推动与法治推动是制度演进的两种重要形式@@，它们之间的根本区别并不在于是否存在法律规则@@，而在于法治是一种生活方式@@，是千千万万人的实践体验@@。就推动形态与推动方向而言@@，政府@@推动由上而下@@、由内而外@@，供给驱动@@，推动主体@@是政府@@机关@@，国家权力居于中心地位@@；法治推动由下而上@@、由外而内@@，需求驱动@@，推动主体@@是广大民众@@，公民权利居于中心地位@@。市场经济完善的国家普遍以法治推动为主@@，尽管@@特定领域的政府@@推动也非常有效@@；非市场经济国家基本依赖政府@@推动@@，法治作用会随市场化进程的扩散而同步增强@@。对于从计划经济向市场经济转轨的转型国家而言@@，法治作用有两种形态@@。法治的建立首先@@需要借助政府@@的力量@@，启动整个市场化改革的进程@@，待市场体系基本得以确立以后@@，实现由政府@@推动向法治推动的根本范式转变@@，因此@@，整个转轨过程中政府@@推动是基本的作用形态@@，以制度建设带制度应用@@，也就是通常所说的变法过程@@。同时@@，由于法治本身对于市场体系的建立具有强大的反作用力@@，在转轨过程中@@，需要抓住机会@@，及时@@转变或调整政府@@职能@@，放松政府@@控制@@，不断加强法治调控的范围与作用的力度@@，逐步树立法治权威@@，因此@@，法治在转轨过程中@@始终可以在某些局部率先发挥决定性的作用@@，以制度应用促制度建设@@，也就是通常所说的自@@发过程@@。
借助上述逻辑@@，《条例@@》实施目前仍然基本处于政府@@推动的供给主导模式之中@@，重在制度建设@@，法治推动还难以发挥根本性的作用@@，公众还不能充分利用制度建设带来的好处@@。一方面@@，各级行政机关确实非常重视@@《条例@@》的实施@@，并投入了大量的资源建立制度@@，但是@@，公众应用这些制度还面临各种实际困难@@，有些政府@@官员还不适应公众提出信息公开申请@@，甚至会阻扰公众行使知情权@@，由此导致制度建设与制度应用脱节@@。同时@@，在政府@@推动模式之下@@，许多行政机关习惯将政府@@信息公开当作一项重要行政任务来抓@@，无非是以领导重视@@、开会@@、发文@@、建立机构等传统方式落实@@，并不太关注@@公众是否能够应用制度@@，由此会进一步加剧重制度建设@@、轻制度应用的格局@@，甚至无法避免以会议贯彻会议@@、以文件传达文件等常见结局@@。这种推动模式最终必然会陷入两难@@：如果领导注意力发生转移@@ （不重视@@），制度建设可能会忽然失去动力@@，使整个制度陷入无人问津的边缘化状态@@；如果领导反复强调抓落实@@（太重视@@），会进一步强化重制度建设@@、轻制度应用的格局@@，造成更加严重的制度闲置和浪费@@。
因此@@，为避免出现上述两难@@，有必要在政府@@前期大力推动@@《条例@@》实施的基础上@@，自@@下而上引入新动力@@@@，以公众的需求和制度应用为中心@@，更大程度发挥法治的推动作用@@，实现信息公开领域政府@@推动与法治推动相互促进@@，并逐步向法治推动为主的范式变革@@。易言之@@，《条例@@》的实施@@需要更加重视@@、回应公众的需求和需要@@，以人民利益为最大考量@@，实现从制度建设向制度应用的跨越@@；需要在继续做好自@@上而下主动公开工作的基础上@@，下大力气拓宽@@、完善依申请公开的渠道@@，容忍@@、引导@@、鼓励公众运用@@《条例@@》，在应用中不断帮助政府@@完善制度@@；需要在继续发挥各级行政机关作用的基础上@@，更加充分发挥法院行政审判@@、人大监督@@、媒体监督@@、社会监督的作用@@，调动社会各个方面的积极性和参与热情@@。只有通过这样的范式转变@@，让制度充分用起来而不仅仅只是建起来@@，才能实现@@《条例@@》的初衷@@，赋予制度以生命和活力@@，并进而让政府@@信息公开的阳光普照每一个角落@@，温暖每一个心灵@@。（作者系中国社科院法学所研究员@@）
