一@@、前言@@
在中国@@，“电子@@政务@@@@”从一@@个只由某些热衷于网络经济的@@@@IT人士才知晓的@@西洋概念演变为一@@场轰轰烈烈的@@@@“市场运动@@”只有两年时间@@；而这并不表明我们对@@“电子@@政务@@@@”的@@认识也像电子@@政务@@@@的@@@@市场规模一@@样在这么短的@@时间里就增加了@@许多@@、深刻了@@许多@@。实际上@@，正如古训@@“囫囵吞枣@@”所明示的@@那样@@，到目前@@为止我们对电子@@政务@@@@的@@@@真实含义仍一@@知半解@@。在这场@@“电子@@政务@@@@”的@@热潮面前@@，前些年破灭的@@网络泡沫并没有让我们变得清醒@@，倒是那种飘飘然的@@浮躁不时能感受到@@。有人说电子@@政务@@@@是一@@场革命@@，那么@@这场革命到底是谁革谁的@@命@@？它真的@@就具备了@@作为一@@场革命所应具备的@@内在动力和@@爆发力吗@@@@？也有人说@@“电子@@政务@@@@”的@@重点是@@“政务@@”而不是@@“电子@@”，那么@@这里的@@@@@@“政务@@”又该是什么样的@@呢@@？还是那种跑遍@@“门难找@@、脸难看@@、事难办@@”的@@衙门盖完了@@名目繁多的@@橡皮章才算搞定的@@@@“事务@@”吗@@？还有人说电子@@政务@@@@将对中国的@@信息化发挥龙头作用@@，那么@@这种@@龙头作用是表现在技术@@和@@产业层面还是在发展和@@实现机制方面呢@@？特别是在软件和@@硬件技术@@全面落后的@@情况下@@，我们该如何借助电子@@政务@@@@以突破信息产业的@@网络效应而实现国内产业自主健康发展呢@@？如此这般@@，我们现在都还没有弄明白@@，更没有找到一@@个合适的@@答案@@。
电子@@政务@@@@研究的@@滞后状况一@@直受到关切@@。原国务院信息化工作办公室副主任刘鹤就曾指出@@，中国电子@@政务@@@@建设的@@成败取决于我们对电子@@政务@@@@的@@@@性质@@、特点@@、机制及其@@影响的@@认识@@，而中国恰恰在这些方面研究得还很不够@@，因此@@迫切需要@@IT技术@@、政治与@@行政管理学@@、法律与@@经济等领域的@@专业人才加入到电子@@政务@@@@的@@@@研究队伍当中来@@。实际上@@，在中国@@这样一@@个由传统的@@计划经济向@@市场经济转型的@@国家里@@，电子@@政务@@@@确实面临着前所未有的@@困难@@，除了@@由新技术@@革命所带来的@@社会变革和@@@@“数字鸿沟@@”所产生的@@社会差异外@@，还由于中国历史上的@@行政管理体制与@@观念的@@束缚@@，行政管理体制与@@观念对中国未来电子@@政务@@@@发展所产生的@@影响将会更大@@。解决问题@@的@@关键是要认清信息网络技术@@自身的@@特点@@及其@@对政府行政管理可能产生的@@影响@@。
正如在工业化时代@@，大型企业的@@生产经营与@@管理结构对韦伯的@@官僚制理论的@@形成产生过重要的@@影响一@@样@@，软件程序@@设计以及信息网络技术@@本身也应该对电子@@政府产生重要的@@影响@@。因此@@，本文立足于面向@@对象@@@@的@@软件程序@@设计技术@@@@和@@分布式网络技术@@及其@@各自的@@技术@@特点@@@@，讨论它们与@@未来电子@@政务@@@@的@@@@相似性以及可能带来的@@影响@@。作为一@@种新的@@理论尝试@@，本文试图应用面向@@对象@@@@的@@软件程序@@设计技术@@@@的@@基本概念@@（主要包括对象@@@@、类@@、消息@@与@@方法等@@）及技术@@实现机制构建新的@@电子@@政务@@@@分析框架@@，并且根据@@其抽象性@@、继承性@@和@@封装性等技术@@特征@@，讨论网络条件下的@@政府行政管理及其@@对公共行政伦理的@@影响@@。
二@@、两个相关概念@@
（一@@）面向@@对象@@@@的@@软件程序@@设计技术@@@@
软件设计经历了@@从@@“面向@@过程的@@程序@@设计技术@@@@”向@@“面向@@对象@@@@的@@程序@@设计技术@@@@”的@@演变发展过程@@。20世纪@@90年代以前@@，“面向@@过程的@@程序@@设计技术@@@@”一@@直是软件程序@@设计的@@主导技术@@@@；随着高性能硬件技术@@的@@发展@@@@，该技术@@所固有的@@各种缺陷@@（如程序@@的@@可重用性差@@、程序@@维护的@@一@@致性差等@@）日益突出@@，越来越难以满足大规模软件系统的@@需要@@，因此@@，“面向@@对象@@@@的@@程序@@设计技术@@@@”便应运而生@@。
“面向@@对象@@@@的@@程序@@设计技术@@@@”是一@@种围绕事件组织模型@@，并以对象@@来描述问题@@中的@@@@实体的@@程序@@设计方法@@。所谓对象@@是包含现实世界事物特征的@@抽象实体@@，是属性@@及对属性@@的@@操作@@（及其@@方法@@）的@@封装体@@，反映了@@系统的@@信息交互能力@@，可以在不同的@@应用程序@@中多次@@使用@@。一@@个对象@@通常由对象@@名@@、属性@@和@@操作三@@部分组成@@，这一@@点将在后面定义电子@@政务@@@@对象@@@@时用到@@。在面向@@对象@@@@的@@程序@@设计技术@@@@中@@，除了@@对象@@这个概念外@@，还有几个基本的@@概念@@，即@@类@@@@、类@@库@@、方法和@@消息@@@@。“面向@@对象@@@@的@@程序@@设计技术@@@@”具有四@@种主要特征@@，它们是数据抽象@@、多态性@@、继承性@@和@@数据封装@@。这些概念和@@特征对说明电子@@政务@@@@对象@@@@非常重要@@。
如今@@，“面向@@对象@@@@的@@程序@@设计技术@@@@”既是一@@种软件系统设计思路@@，也是一@@种软件实现方法@@，成为软件系统工程的@@一@@种普遍工具@@。如果说专业分工和@@科层制构成工业化时代的@@普遍的@@社会管理方式@@，并由此导致马克斯@@·韦伯的@@官僚制理论的@@话@@，那么@@作为软件系统工程的@@一@@种普遍工具的@@@@“面向@@对象@@@@”技术@@对网络世界的@@行政管理体制创新又具有怎样的@@比较和@@借鉴意义呢@@？人们普遍认为@@，电子@@政务@@@@有别于传统的@@政府行政管理@@，那么@@“面向@@对象@@@@”技术@@对电子@@政务@@@@的@@@@这种@@差异性会产生什么影响呢@@？进一@@步说@@，电子@@政务@@@@能否与@@@@“面向@@对象@@@@”技术@@相结合@@，形成网络世界的@@一@@种有效的@@行政管理模式呢@@？这是本文所要研究的@@主要内容@@。
（二@@）门户与@@政府门户网站@@@@@@
所谓门户网站@@@@@@，是指通往某个虚拟电子@@社区@@并提供相关信息服务的@@应用系统@@。从面向@@应用领域的@@角度来看@@，门户可以分为互联网门户@@、企业门户和@@政务@@门户@@。人们对互联网门户的@@认识比较一@@致@@，像提供面向@@互联网用户服务的@@@@Yahoo和@@新浪等都是互联网门户@@。而企业门户是基于企业内部网络并建立在企业数据仓库基础上的@@网络应用系统@@，它能够提供访问企业相关知识@@、支持企业在网上开展业务的@@功能@@，面向@@企业员工@@、客户@@、合作伙伴和@@潜在客户@@@@，并具有安全@@、一@@致的@@入口@@。
政府门户与@@企业门户基本相似@@，不过@@政府门户面向@@各级政府机关和@@广大公众@@，突出强调的@@是机关内部和@@各个单位之间的@@信息共享@@、政府机关对公众的@@信息发布与@@行政管理事务@@@@。因此@@，严格说来@@，所谓政府门户网站@@@@@@，是指在各政府部门信息化建设的@@基础上@@，建立起跨部门的@@@@、综合的@@业务应用系统@@，使公民@@、企业与@@政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的@@业务应用@@、组织内容与@@信息@@，并获得个性化的@@服务@@，使合适的@@人能够在恰当的@@时间获得恰当的@@服务@@。
综合考量@@，政府门户网站@@@@不仅是政务@@信息发布平台@@和@@业务处理平台@@@@，而且也是知识加工@@、知识决策@@、知识获取平台@@的@@集成@@，它使政府各部门公务人员之间的@@信息共享和@@交流更加流畅@@，通过@@数据挖掘@@、数据加工而使零散的@@信息成为知识@@，使相关人员能够在恰当的@@时间使用恰当的@@知识为行政决策提供充分的@@信息和@@知识支持@@。尤其重要的@@是@@，后台@@整合是政府门户网站@@@@区@@别于其他网站@@的@@关键所在@@。[page]
三@@、面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@
目前@@的@@管理软件技术@@在很大程度上是根据@@企业管理与@@市场竞争的@@需要而发展起来的@@@@。目前@@正在许多电子@@政务@@@@领域所使用的@@软硬件平台@@大多是企业管理软件系统在政府行政管理领域的@@移植@@，并不能称为信息网络时代的@@政府行政管理制度创新@@。尽管如此@@，围绕企业管理与@@市场竞争而发展起来的@@软件技术@@与@@基本方法仍然为政府行政管理体制创新提供了@@指导作用@@。这种@@作用是双重的@@@@，不仅表现在电子@@政务@@@@的@@@@软硬件的@@基础设施条件上@@，而且表现在软件技术@@所体现出来的@@科学思想与@@方法对互联网时代政府行政管理体制变革的@@借鉴作用@@，正如工业化时代的@@泰勒式工厂制度对现代西方官僚制度的@@影响@@。
从软件技术@@及软件产业的@@发展@@来看@@，目前@@影响最大的@@主流技术@@是分布式对象@@技术@@@@。这些技术@@本身所提出来的@@许多概念包含了@@丰富的@@内涵@@@@，对电子@@政务@@@@与@@政府行政管理体制的@@改革与@@创新提供了@@理论与@@方法论的@@指导@@，具有借鉴意义@@。下文将以这些概念来诠释电子@@政务@@@@及网络条件下的@@政府行政管理体制@@，并将这种@@电子@@政务@@@@称为@@“面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@”。不过@@，在应用这些概念之前@@，必须将这些概念与@@现实问题@@结合起来@@，并对这些概念进行重新界定@@。
（一@@）电子@@政务@@@@的@@@@分布式政府组织结构@@
韦伯的@@官僚制所包含的@@金字塔@@式的@@科层制及其@@低效率一@@直是遭人诟病的@@主要内容@@，因此@@人们希望在网络行政条件下能够克服这些弊端@@。人们为此@@作出这样的@@解释@@，高度集中的@@@@科层式官僚制是工业化时代的@@产物@@，是与@@工业大生产相适应的@@组织结构@@；在后工业化时代也即@@网络化时代@@，社会的@@组织结构应该是一@@种多中心的@@扁平结构@@，中间层被大量压缩乃至于消失@@。而事实上@@，事情可能没有这么简单@@，电子@@政务@@@@条件下的@@政府结构要远比所谓扁平式结构来得复杂@@，准确来说@@，它其实是一@@种分布式的@@组织结构@@。
造成这种@@差异的@@原因主要在于两个方面@@：第一@@@@，上述的@@所谓扁平式结构主要是就某个具体的@@组织结构而言的@@@@，指的@@是信息网络技术@@对具体的@@组织结构的@@层次@@及其@@效率的@@影响@@；而电子@@政务@@@@条件下的@@政府组织结构则超越了@@单个的@@组织范畴@@，涉及到上下左右等众多的@@政府机构@@@@。因此@@，综合来看@@，电子@@政务@@@@条件下的@@政府组织结构是一@@个庞大的@@分布式系统结构@@。第二@@@@，电子@@政务@@@@所承载的@@服务内容包含了@@决策@@、执行与@@监督等众多复杂的@@内容@@，难以用一@@种模式决定其组织结构@@，所以@@电子@@政务@@@@的@@@@分布式组织结构实际上@@是一@@种复合结构@@。
信息网络技术@@的@@效率@@与@@权利非数字化@@的@@程度是影响电子@@政务@@@@的@@@@政府组织结构的@@两个主要因素@@。一@@方面@@，如果所有的@@社会权利都能被数字化@@并且都能够安全地通过@@信息网络加以传播@@，则整个社会的@@各种事务@@都可以在一@@个统一@@的@@交易平台@@上进行@@，社会也就可以由一@@个统一@@的@@机构@@进行组织和@@管理@@，技术@@在其中起着绝对的@@作用@@@@；另一@@方面@@@@，现实社会的@@绝大多数生产与@@消费及社会权利目前@@尚不能被@@“数字化@@”，而且在可预见的@@将来也不能被@@“数字化@@”，这就意味着电子@@政务@@@@只能在一@@定程度上起到传统政务@@的@@替代作用@@，电子@@政务@@@@的@@@@组织结构仍然在很大程度上受到现实世界的@@影响@@。具体来说@@，电子@@政务@@@@对政府组织结构的@@影响表现出两种相反的@@作用@@@@：一@@种是对基层与@@中层政府组织结构的@@压缩作用@@；另一@@种是对上层@@政府组织结构的@@扩张作用@@。
在现实条件下@@，基层与@@中层政府的@@许多行政业务容易被@@“数字化@@”，而且由于电子@@政务@@@@系统的@@封装性和@@集成性@@，这些被@@“数字化@@”的@@业务进而容易被@@“事务@@化@@”和@@程序@@化@@。在这种@@情况下@@，基层与@@中层政府机构@@的@@行政属性@@及其@@职能将大为减弱@@，精简和@@整合在所难免@@。就上层@@政府而言@@，由于它的@@业务性质主要是政策分析与@@决策@@，这些工作内容在很大程度上是难以被@@“数字化@@”的@@，不容易转化为数字化@@的@@权力@@，因此@@实施电子@@政务@@@@对上层@@决策机构@@的@@组织形式与@@结构不会产生很大的@@影响@@。所以@@，与@@传统的@@金字塔@@型结构相比@@，网络条件下的@@整个政府组织结构就像是个底座被大为缩减了@@的@@金字塔@@@@。自然@@，这个金字塔@@的@@中部也同样被压缩了@@@@。因此@@，高大神秘的@@@@“金字塔@@”变得不再那么@@不可亲近了@@@@。
由于主要的@@现实权利的@@非数字化@@@@，同时@@也由于地域分布@@、自然@@资源与@@经济发展水平的@@分布式差异@@，地方仍然会像现在这样存在相对独立的@@管理与@@服务机构@@@@，只是它的@@独立决策职能会大为削减@@。因此@@，国家整个行政管理的@@组织结构并不会是一@@个单一@@的@@金字塔@@结构@@，而是一@@个以法律关系@@和@@权利约束为纽带的@@具有多个层次@@而每个层次@@又分别具有不同数量的@@次@@级金字塔@@结构的@@复杂的@@分布式政府组织结构系统@@。
（二@@）电子@@政务@@@@的@@@@“对象@@”与@@“类@@”
我们一@@般将电子@@政务@@@@分为三@@类@@@@，即@@政府机构@@之间的@@电子@@政务@@@@@@（G2G）、政府向@@企业提供的@@管理与@@服务@@（G2B）和@@政府向@@公民提供的@@管理与@@服务@@（G2C），每一@@类@@又都包含众多的@@具体内容@@。目前@@，虽然这种@@分类@@方法已经成为中国电子@@政务@@@@研究的@@基本共识@@，但是这种@@分类@@实际上@@仍然是现实世界中部门分立的@@行政业务在互联网的@@映射@@，是按照以政府自身为中心@@、从自身业务的@@@@：便利性出发得以规定的@@@@，不适合未来网络条件下的@@分布式政府组织结构开展管理与@@服务的@@发展@@需要@@，不适合电子@@政务@@@@的@@@@业务流程重组与@@组织结构再造@@。为此@@，必须按照面向@@对象@@@@的@@技术@@进行重构@@，其内容是由@@“以政府为中心@@”向@@“以服务对象@@@@为中心@@”转变@@。
这种@@转变@@的@@关键是要重新界定@@“服务对象@@@@”的@@具体内涵@@。目前@@，“以用户为中心@@”的@@观念已经为人们所认同@@，美国政府在评估政府机构@@改革的@@绩效时提到了@@三@@个标准@@，其中第一@@@@个标准即@@是@@“以公民为中心@@而不是@@以官僚机构@@为中心@@（Citizen-centered，not bureaucracy-centered）”，其他两个标准是@@“以结果为导向@@@@（Results-oriented）”和@@“应用市场机制积极推进政府管理创新@@（Market-based，actively promoting innovation）”。“以公民为中心@@”的@@观念暗含着用户@@（服务对象@@@@）至上的@@意思@@，而这里要讨论的@@@@“电子@@政务@@@@对象@@@@”却包含着更多@@的@@含义@@@@，且这些含义直接来自前述的@@面向@@对象@@@@的@@程序@@设计思想@@。
我们通常所谓的@@@@“对象@@”主要是指现实世界的@@有形实体@@，而根据@@前面的@@介绍@@，我们知道面向@@对象@@@@软件技术@@中的@@@@@@“对象@@”还包括那些抽象的@@规则或@@事件@@。尤其重要的@@是@@，它还封装了@@描述自身特征的@@特殊属性@@@@——数据及行为方式@@，因此@@，它本身具有相对的@@独立性和@@自治性@@，其内部状态不受或@@很少受外界的@@影响@@，即@@对象@@具有很好的@@模块化特性@@。根据@@这些特点@@@@，可以将@@“电子@@政务@@@@的@@@@对象@@@@”界定为政府针对特定行政相对人所提供的@@政府管理与@@服务@@，并且应该包含下列三@@个方面的@@内容@@：一@@是针对特定类@@型的@@行政相对人的@@政府管理与@@服务的@@名称@@@@；二@@是行政管理与@@服务的@@内容@@@@，包括服务程序@@@@、要求与@@标准@@，服务依据@@、规范与@@责任等@@；三@@是行政服务的@@提供与@@过程@@@@，提供服务的@@机构@@@@、职责及其@@相互关系@@@@。[page]
这样定义@@“电子@@政务@@@@的@@@@对象@@@@”较好地体现了@@面向@@对象@@@@技术@@中的@@@@@@“对象@@”的@@含义@@。
第一@@@@，明确了@@对象@@的@@两个要素@@，即@@属性@@@@（就是行政管理与@@服务的@@内容@@@@）和@@对属性@@的@@操作@@（就是提供行政服务的@@过程@@、机构@@、职责及其@@相互关系@@@@）。
第二@@@@，将行政相对人要求被接受的@@行政管理与@@服务连同行政主体@@的@@相应的@@行政活动结合在一@@起@@，将其作为一@@个整体来考虑@@。这表明@@，经过恰当的@@设计@@，电子@@政务@@@@作为一@@个系统也能具有良好的@@封装性@@。
第三@@@@，由于这个定义将现实中的@@@@同一@@类@@政务@@按照政策依据统合在一@@起@@，成为一@@个系统化的@@过程与@@形式@@，因而具有面向@@对象@@@@技术@@中的@@@@抽象性@@。另外@@，抽象性还表现为@@，经过一@@定的@@技术@@安排@@@@，定义的@@第一@@@@方面@@@@@@“针对特定类@@型的@@行政相对人的@@政府管理与@@服务的@@名称@@”实际上@@可以作为一@@种@@“接口@@”，为不同类@@型的@@电子@@政务@@@@提供关联机制@@。这种@@“技术@@安排@@”可以采取这样的@@方式@@，对行政相对人的@@类@@型@@、具体的@@行政相对人@@、行政服务及其@@提供机构@@等进行标准化的@@编码处理@@，根据@@这些编码@@，人们即@@可简便而又明确地完成具体的@@电子@@政务@@@@过程@@。
第四@@@@，这种@@定义也可以保证电子@@政务@@@@能够获得其@@“继承性@@”。“继承性@@”的@@核心内容就是层次@@之间的@@共享机制@@，而电子@@政务@@@@对象@@@@的@@共享机制则主要体现在其属性@@规定上@@，即@@“行政管理与@@服务的@@内容@@”。如果各分布式政府机构@@按照统一@@的@@事务@@处理程序@@@@、要求与@@标准@@、服务依据@@、规范与@@责任等@@，那么@@上下层次@@的@@政府机构@@之间以及同一@@层次@@政府机构@@之间就能够在统一@@的@@事务@@处理平台@@上进行交流@@、沟通与@@合作@@，当然@@这种@@交互关系@@主要由其第三@@@@方面的@@内容@@来完成@@，即@@“行政服务的@@提供与@@过程@@，提供服务的@@机构@@@@、职责及其@@相互关系@@@@”。“继承性@@”在这里@@的@@@@另一@@层更深的@@含义@@就是国家电子@@政务@@@@系统的@@标准性及统一@@性@@，只有这样才能实现电子@@政务@@@@对象@@@@的@@继承性@@及其@@共享机制@@。
第五@@@@，上述的@@电子@@政务@@@@对象@@@@体现了@@一@@种协调的@@@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@。“前台@@”的@@功能由第一@@@@@@、第二@@@@两个方面来体现@@，就是说@@，通过@@“权利的@@数字化@@@@”实现传统政务@@处理过程在互联网的@@映射@@，使行政管理得以突破地域限制@@，人们能够在任何地方@@、任何时间与@@政府机构@@打交道@@并办理相应的@@事务@@@@。“后台@@”的@@功能则体现在第三@@@@个方面@@，为此@@首先必须按照第二@@@@方面@@的@@程序@@@@、标准与@@规范重组原来的@@政府组织结构@@、分工与@@责任@@，协调特定@@“对象@@”的@@业务过程@@，现在的@@机构@@林立@@、业务重叠的@@现象就难以再存在下去了@@@@。就目前@@来看@@，这一@@点是实施电子@@政务@@@@的@@@@关键所在@@，也是难点所在@@。不过@@，从中国的@@现实情况来看@@，各地已经建立起来的@@@@“行政服务中心@@”或@@“办证中心@@”等倒是为形成一@@种未来电子@@政务@@@@条件下统一@@的@@后台@@业务关系@@打下了@@良好的@@基础@@。在这种@@完善的@@条件下@@，电子@@政务@@@@的@@@@后台@@处理实际上@@就成为@@“政务@@处理车间@@”了@@。
有一@@点需要说明的@@是@@，电子@@政务@@@@对象@@@@的@@选择在这里@@有一@@些很容易引起疑问的@@地方@@。按照面向@@对象@@@@技术@@@@，这里的@@@@“电子@@政务@@@@的@@@@对象@@@@”应该归入@@“类@@”的@@概念范畴@@，因为它封装了@@该类@@型的@@行政相对人的@@所有具体个人必须完成的@@政府管理与@@服务@@。从这个意义上讲@@，具体的@@个人及其@@必须完成的@@政府管理与@@服务才构成面向@@对象@@@@技术@@的@@@@“对象@@”的@@内涵@@。这里之所以@@要这样处理@@，是因为就具体的@@法律和@@法规而言@@，满足相同资格的@@所有个人在权利和@@义务上是相同的@@@@，因而可以将@@其抽象为一@@个@@“对象@@”来对待@@。因此@@，对电子@@政务@@@@来说@@，“对象@@”与@@“类@@”是两个既分离又统一@@的@@概念@@。
定义的@@第二@@@@个方面@@“行政管理与@@服务的@@内容@@，包括服务程序@@@@、要求与@@标准@@，服务依据@@、规范与@@责任等@@”中的@@@@“服务依据@@”实际上@@构成上层@@政府对执行机构@@进行政策控制的@@有效手段@@，它类@@似于面向@@对象@@@@技术@@中的@@@@@@“消息@@”的@@作用@@，只是在电子@@政务@@@@的@@@@分布式对象@@系统中@@，“消息@@”的@@作用@@是单向@@而非双向@@的@@@@。这种@@作用表现在两个方面@@：一@@是政策规定及其@@变化决定了@@电子@@政务@@@@对象@@@@的@@@@“属性@@”，即@@服务程序@@@@、要求与@@标准@@等具体内容@@，例如@@，行政审批的@@环节越多@@、要求越严格@@，“属性@@”的@@规定也就越多@@：二@@是政策规定及其@@变化也决定了@@电子@@政务@@@@对象@@@@的@@@@“操作方法@@”，即@@政务@@后台@@处理的@@过程与@@方式@@。这两个方面的@@变化是相互对应的@@@@，都受到@@“消息@@”的@@制约@@。在未来的@@电子@@政府条件下@@，这种@@作用过程将是分布式政府行政系统进行统治@@、管理与@@服务的@@主要形式@@。
四@@、面向@@对象@@@@的@@政府门户网站@@@@@@
政府门户网站@@@@与@@面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@之间存在着密切的@@关系@@@@。而目前@@的@@政府门户网站@@@@仍然只是服务于传统的@@政府组织形态@@，尚没有体现出面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@的@@主要特征@@。因此@@，真正的@@政府门户网站@@@@必须按照面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@加以修改与@@完善@@。
（一@@）政府门户网站@@@@的@@@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@
从国际上电子@@政务@@@@的@@@@发展情况来看@@，现在的@@政府门户网站@@@@具有两种@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@。
第一@@@@种@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@实际上@@是双重的@@@@。门户网站@@@@作为连接所有政府网站@@@@的@@前台@@@@，并不直接面对各政府机构@@的@@业务职能部门@@，它只是作为一@@个强大的@@搜索@@引擎快速便捷地为客户@@找到办理相应业务的@@政府网站@@@@@@，这是第一@@@@重@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@；在此基础上@@，客户@@就可以通过@@具体的@@政府机构@@的@@网站@@直接面对业务职能部门@@，在这里@@，政府网站@@@@与@@其职能部门之间构成又一@@重@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@。
第二@@@@种@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@是一@@种单一@@的@@@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@。在这种@@情况下@@，客户@@通过@@政府门户网站@@@@即@@可直接进入业务办理程序@@@@，客户@@无须与@@具体的@@政府机构@@@@（网站@@）打交道@@，也不用知道自己是在与@@哪个政府机构@@打交道@@@@。此时@@，客户@@似乎在通过@@门户网站@@@@面对一@@个@@“超级政府@@”，因为人们通过@@门户网站@@@@可以办理包罗万象的@@业务@@。
上述两种@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@在各国电子@@政务@@@@发展的@@不同阶段都分别存在过@@。在电子@@政务@@@@发展的@@初期主要是采取第一@@@@种@@@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@，在积累了@@一@@定的@@经验与@@基础后@@，许多国家则开始采取第二@@@@种@@@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@，像现在的@@美国联邦政府的@@第一@@@@政府网站@@@@以及新加坡政府的@@门户网站@@@@@@。不过@@，即@@使是在第二@@@@种@@@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@里@@，虽然政府门户网站@@@@看起来像是个@@“超级政府@@”的@@前台@@业务平台@@@@，但是它却不是按照电子@@政务@@@@对象@@@@的@@技术@@与@@观念来处理的@@@@，后台@@处理仍然是在一@@定的@@机构@@设置基础上进行的@@@@，并没有完全地合乎未来网络政府的@@要求@@。尽管如此@@，无论是第一@@@@种@@@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@还是第二@@@@种@@@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@，都需要对后台@@业务进行整合@@。在第一@@@@种@@@@“前台@@一@@后台@@@@”关系@@里@@，政府门户网站@@@@仅仅是所有政府机构@@的@@网站@@业务链接@@，而要实现这一@@点仍然需要对所有政府机构@@的@@业务类@@型进行分类@@与@@排列@@，并通过@@某一@@主题按照逻辑关系@@而对所有这些业务进行整理@@，同时@@在技术@@上以及在管理上都对现有的@@门户网站@@@@提出了@@新的@@要求@@，例如@@，在政府机构@@之间仍然分离的@@情况下@@，门户网站@@@@其实可以看作是所有经由该门户网站@@@@的@@政府机构@@的@@业务监督窗口@@。[page]
（二@@）面向@@对象@@@@的@@政府门户网站@@@@@@
未来网络政府的@@政府门户网站@@@@必须按照面向@@对象@@@@的@@技术@@与@@观念加以设计@@，具体内容是按照电子@@政务@@@@对象@@@@的@@三@@个方面重组有关的@@要素@@。
第一@@@@方面@@@@，政府门户网站@@@@是电子@@政务@@@@对象@@@@的@@集合@@，而且这些对象@@也可以像现在这样按照@@G2B、G2C和@@G2G的@@类@@型进行划分@@，而这些对象@@却完全是与@@@@“数字化@@的@@权利@@”相对应的@@@@。也就是说@@@@，所要完成的@@电子@@政务@@@@是有关的@@权利按照互联网的@@技术@@特点@@而做的@@排列与@@组合@@，并成为一@@种新的@@业务导入方式@@，而不仅仅是简单的@@信息引导@@。通过@@这种@@业务导入方式@@，无论在何时何地@@，行政相对人上可向@@上级政府部门完成有关的@@信息输入@@，下可与@@具体业务及经办该业务的@@政府部门相对接@@，因而比现在所认为的@@功能最为强大的@@美国第一@@@@政府网站@@@@所具备的@@功能还要强大@@。
第二@@@@方面@@，真正的@@政府门户网站@@@@本身即@@是政务@@处理与@@服务的@@媒介@@，它不是简单的@@网站@@链接@@，而是政务@@处理流程@@、网络政府处理各类@@关系@@以及行政相对人与@@网络政府打交道@@的@@综合平台@@@@。实际上@@，目前@@的@@各类@@政府门户网站@@@@都未能实现这个功能@@，尽管在形式上能够做到政务@@处理的@@高效率及政务@@公开的@@透明性@@，但是这仅仅是表明信息网络技术@@对现实世界的@@模拟过程@@，并没有实质性的@@创新@@，即@@没有实现所谓的@@@@“权利的@@数字化@@@@”。
要完成上述要求@@，必须具备一@@个基本条件@@，那就是实现电子@@政务@@@@对象@@@@的@@统一@@性@@。也就是说@@@@，行政相对人在完成某个电子@@政务@@@@对象@@@@时@@，无论何时何地@@，所面对的@@平台@@都是一@@样的@@@@。为此@@必须做到@@：①根据@@“权利数字化@@@@”的@@效率@@及其@@制约因素@@，明确分布式政府管理系统的@@权利结构@@、层次@@分布与@@地域范围@@，从国家层面确立作为电子@@政务@@@@平台@@的@@分布式政府门户网站@@@@的@@@@层次@@系统结构@@；②根据@@不同电子@@政务@@@@对象@@@@的@@特点@@@@，明确各自的@@服务内容@@、程序@@、要求与@@标准@@、服务依据@@、规范与@@责任等@@，这也是目前@@强调得最多的@@所谓政务@@公开的@@内容@@。因此@@，除了@@要根据@@政府门户网站@@@@的@@@@权利等级而明确相应的@@电子@@政务@@@@对象@@@@外@@，还必须根据@@有关的@@指标对电子@@政务@@@@对象@@@@进行分类@@@@，如同样可以分为@@G2G、G2B和@@G2C等类@@型@@。另外@@，同一@@平台@@下不同的@@政务@@处理机构@@@@，既可以是处于分布式政府部门的@@同一@@层次@@@@，也可能牵涉到不同层次@@的@@政府机构@@@@。
就第三@@@@方面而言@@，它与@@第二@@@@方面@@高度关联@@，并在某种程度上受到它的@@制约@@@@，即@@电子@@政务@@@@对象@@@@的@@服务内容@@、程序@@、要求与@@标准@@、服务依据@@、规范与@@责任等@@决定了@@政务@@处理机构@@的@@组织结构形式与@@分工协作方式@@。从组织结构来看@@，政府门户网站@@@@同样也要符合前面所讨论的@@电子@@政务@@@@的@@@@分布式政府组织结构@@框架@@，为此@@，可以将@@政府门户网站@@@@划分为中央@@、省@@、市三@@级@@，与@@中国目前@@所实行的@@行政管理结构不同@@，特别是淡化了@@城市的@@级别差异@@。造成这种@@形势的@@原因在于信息网络的@@技术@@效率及权利数字化@@@@对基层与@@中层政府的@@职能所产生的@@压缩效应@@。
三@@级政府的@@门户网站@@@@在业务与@@功能上应该存在着重要的@@差异@@。中央政府的@@门户网站@@@@应该作为各中央工作机构@@的@@电子@@政务@@@@对象@@@@的@@统一@@门户@@，更是各机构@@信息资源共享和@@网络办公的@@平台@@@@，即@@强调电子@@政务@@@@的@@@@@@G2B。而且它的@@电子@@政务@@@@对象@@@@内容也与@@下级门户网站@@@@不同@@，重点是宏观管理与@@业务监督@@、政策分析与@@决策等@@，具体内容是数据和@@报表的@@收集统计与@@分析@@，政策调研@@、咨询@@与@@制定@@，政策分类@@与@@公开@@、有关政策实施的@@细节及方法的@@说明与@@解释@@，等等@@。就概念分析@@，中央政府的@@这些作用主要是对分布式政府门户网站@@@@系统发挥@@“消息@@”的@@作用@@，促使各下级政府通过@@其门户网站@@@@改进电子@@政务@@@@对象@@@@的@@@@“属性@@”及其@@“操作方法@@”。
省@@级政府门户网站@@@@的@@@@业务重点是为本省@@各城市实施国家政策措施进行管理与@@监督@@，特别是对行业或@@企业的@@管理与@@服务@@，即@@强调电子@@政务@@@@的@@@@@@G2B。实际上@@，G2B应该是省@@级政府门户网站@@@@的@@@@首要内容@@，这是因为企业是国民经济的@@载体与@@核心@@，与@@地方政府的@@关系@@最为密切@@，其经济行为涉及方方面面@@，不仅程序@@复杂而且内容繁多@@。一@@个企业@@，从成立到开展正常的@@经济业务@@，直到消亡@@（被并购或@@破产@@）。每一@@过程都必须与@@政府打交道@@@@，像注册登记@@，纳税@@、年检@@、资格认定等@@。在传统条件下@@，所有这些手续都给企业带来许多的@@麻烦@@，耗费不少的@@时间与@@成本@@，有时甚至延误企业的@@经营活动@@，给企业带来重大损失@@。因此@@，电子@@政务@@@@的@@@@实施将有力地改善企业的@@经营环境@@，节省@@企业的@@时间与@@成本@@，提高企业的@@经营效率@@。
城市政府门户网站@@@@应该将重点放在营造城市社会环境信息化方面@@，即@@推进@@G2C的@@发展@@。就城市来说@@，它由市@@、区@@、街道办和@@居委会等层级组成@@，其中街道办是区@@政府的@@派出单位@@，居委会则是居民自治组织@@，它们都不是一@@级单独的@@政府@@。同时@@，考虑到@@“权利数字化@@@@”的@@效率@@，构建以区@@为组成单位的@@政府门户网站@@@@比较合适@@。当然@@，这并不是说街道办和@@居委会就不适合建立自己的@@网站@@@@，只是这些网站@@不能称为政府门户网站@@@@@@，除了@@因为它们都不是一@@级单独的@@政府@@外@@，还由于它们不符合门户网站@@@@的@@抽象性@@（综合性@@）和@@封装性的@@要求@@。因此@@，城市政府门户网站@@@@应该是以@@G2C作为电子@@政务@@@@对象@@@@的@@构成要素@@、以社区@@服务为主要内容的@@基层政府门户网站@@@@@@。
值得注意的@@是@@，从行政等级来看@@，中国的@@城市之间存在着很大的@@区@@别@@，对城市政府门户网站@@@@做上述的@@定性会存在许多容易导致@@；中突之处@@。因此@@，上述的@@定性仅仅是就省@@级以下的@@城市而言@@。对直辖市来说@@，这个问题@@就比较复杂@@，可以考虑对直辖市作两方面的@@安排@@，即@@兼具省@@级政府门户网站@@@@和@@城市政府门户网站@@@@的@@@@功能@@。实际上@@，抛开行政等级限制@@，由于前述的@@信息网络技术@@效率与@@权利非数字化@@程度这样两个因素的@@制约@@@@，国家电子@@政务@@@@系统建设应该是构建以城市为中心的@@政府门户网站@@@@建设格局@@。
五@@、面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@与@@行政伦理@@
信息网络技术@@使政府分化为两个部分@@，一@@是现实的@@政府@@，二@@是电子@@政府@@，这种@@变化对传统的@@公共行政伦理产生了@@一@@定的@@影响@@。信息网络技术@@效率和@@权利非数字化@@决定了@@现实政府与@@电子@@政府会永久地并存@@，同时@@电子@@政务@@@@对象@@@@的@@抽象性和@@封装性则进一@@步加深了@@电子@@政府与@@现实政府的@@这种@@差异@@。因此@@，电子@@政府将对传统的@@公共行政伦理产生影响@@。下面将结合面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@的@@特点@@来简要地说明这种@@影响@@。[page]
（一@@）面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@进一@@步强化了@@传统的@@政治与@@行政二@@分法@@
威尔逊认为@@，政治与@@行政不同@@，行政管理是一@@种事务@@性的@@工作@@，与@@政治的@@那种混乱与@@政党冲突相距甚远@@。电子@@政务@@@@通过@@权利数字化@@@@而将这些事务@@性工作的@@众多内容进一@@步从现实的@@政府中分离出来@@，使得行政管理进一@@步事务@@化@@@@，甚至在某种程度上还可转变@@为由企业提供的@@市场化服务@@。这与@@新公共管理学派所强调的@@建立企业型政府的@@主张是一@@致的@@@@。
（二@@）面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@将对官僚制产生影响@@
韦伯所构建的@@工业化时代的@@官僚制具有两个突出的@@特征@@，一@@是组织机构@@的@@层次@@性及其@@结构的@@复杂性@@；二@@是规章制度的@@细化与@@繁杂@@，其表现就是权力逐层集中@@、照章办事@@、过程取向@@的@@控制机制以及官吏非人格化等@@。上述两个特征使得行政管理事务@@高度专业化@@，官僚机构@@由于掌握繁杂的@@规章制度和@@复杂程序@@而成为管理整个社会运转的@@专业化的@@权威机构@@@@。面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@对这种@@官僚机制的@@影响主要表现在两个方面@@：
第一@@@@，电子@@政务@@@@将进一@@步加强官僚机制所掌握的@@行政管理的@@专业性优势@@，并将这种@@专业性具体化为决策@@、执行与@@操作三@@个方面@@。这与@@前述的@@将面向@@对象@@@@的@@政府门户网站@@@@@@划分为三@@个层次@@是基本一@@致的@@@@。
第二@@@@，由于这种@@专业性的@@存在@@，政府机构@@的@@层次@@仍然会继续存在@@，而其复杂程度将会减轻@@，并且表现为一@@种分布式结构@@。由于电子@@政务@@@@对象@@@@的@@抽象性与@@封装性突出了@@行政处理的@@结果@@，过程控制在整个社会管理中的@@@@作用@@退居其次@@@@，因此@@这种@@专业性却并不一@@定导致原来官僚机构@@管理社会的@@那种权威性@@。有一@@点需要注意@@，就是门户网站@@@@的@@前台@@作用以及后台@@事务@@处理的@@专业性将进一@@步隔断官僚机构@@与@@被管理的@@社会之间的@@密切联系@@。
（三@@）面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@将对政府职能产生影响@@
面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@将行政管理的@@专业性进一@@步细化为决策@@、执行与@@操作三@@个方面@@，并使得现实政府与@@电子@@政府之间的@@关系@@简化为前台@@@@（门户网站@@@@）与@@后台@@的@@关系@@@@。这种@@变化对今后的@@政府职能将产生一@@定的@@影响@@。总的@@来看@@，电子@@政务@@@@对象@@@@的@@抽象性和@@封装性将使政府对社会信息的@@管理更加集中@@，能力进一@@步增强@@。因此@@，虽然互联网可能让社会获得更多@@的@@信息@@，但是并不会使政府失去对社会管理信息的@@垄断权@@，也不会削弱政府的@@职能@@，只是使这种@@职能在新的@@技术@@条件下进行调整@@。具体表现在以下几个方面@@：
第一@@@@，“部门职能@@”的@@概念将进一@@步淡化@@，统合与@@一@@体化将是未来政府职能的@@变化趋势@@。当然@@，这是在根据@@电子@@政务@@@@对象@@@@的@@三@@方面的@@内容@@而对政府的@@业务流程和@@组织结构进行优化和@@重组之后的@@结果@@。
第二@@@@，管理与@@服务职能将会在不同层次@@的@@政府之间产生分化@@，管理职能会不断地向@@上层@@政府集中@@，而服务职能则进一@@步向@@基层政府倾斜@@。在这个过程中@@，电子@@政务@@@@对象@@@@的@@封装性可能屏蔽@@（上层@@）政府与@@整个社会的@@联系@@，因此@@必须充分保证电子@@政务@@@@对象@@@@的@@第二@@@@@@、三@@方面的@@内容@@，构建透明政府@@，即@@保证政府的@@组织结构@@、决策与@@管理过程以及行政行为的@@公开@@。基层政府的@@管理职能的@@削弱将促进社会的@@自组织化进程@@，政府将更多@@地通过@@社会中介机构@@对社会进行管理@@。
第三@@@@，面向@@对象@@@@的@@电子@@政务@@@@@@对依法行政和@@程序@@执法的@@要求会更高@@。由于电子@@政务@@@@对象@@@@以政府门户网站@@@@为平台@@@@，将行政业务程序@@与@@政府机构@@的@@事务@@处理过程有效地结合起来@@，因而能够克服传统的@@官僚制的@@低效率@@，有效地化解规章制度日益细化与@@严格所带给人们的@@沉重压力@@。
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作者@@简介@@：李广乾@@，经济学博士@@，国务院发展研究中心技术@@经济研究部@@副研究员@@，卫生部信息化专家咨询@@委员会委员@@。
作者@@：国务院发展研究中心技术@@经济研究部@@
