7月@@22日下午@@，华东政法大学高富平@@教授出席@@《深圳经济特区@@数据@@条例@@@@（征求意见稿@@）》的专题研讨会@@，并做@@《数据@@条例@@能否开启数据@@经济的新道路@@》的主题发言@@。高教授提出相对于数据@@产权@@@@，更需要解决数据@@利用@@秩序的问题@@，政府应扮演数据@@要素市@@场的规则制定者@@、市@@场秩序监管者@@，应坚持市@@场驱动@@，引导不同行业探索数据@@生产@@、分享@@、流通@@和利用@@秩序@@。针对可要素化的数据@@资源@@，应当按照数据@@生产或价值创设配置权利@@，区@@分数据@@主体@@权利@@和数据@@资产权@@利@@。高富平@@教授强调@@，数据@@立法@@，应从技术@@、法律@@和管理三@@融合角度形成数据@@治理@@体系@@，这是数据@@要素化的关键基础设施@@。
《深圳特区@@数据@@条例@@@@》（下称条例@@@@）体例较长@@，内容丰富且复杂@@，因为@@发言时间有限@@，我将简明扼要地谈及我对@@此条例@@的看法@@。我的演讲题目为@@“数据@@条例@@能否开启数据@@经济的新道路@@”。
通过我对@@该条例@@的研读@@，认为该条例@@的制定杂糅了多重立法目标@@。该条例@@主要有以@@下目标@@：一@@要促进数据@@的开放利用@@@@@@，二@@要保护数据@@的各种权益@@，三@@还要加快智慧城市@@@@建设@@、实现社会治理@@、发展数字经济@@，四@@还要为粤港澳大湾区@@的中国特社会主义示范区@@提供一@@个制度示范@@。肩负的目标越多@@，立法就越困难@@，这是必然的@@。因为@@我们立法时总要找一@@个或者两个目标@@，而深圳这个数据@@条例@@肩负的目标是多重的@@，所以@@我觉得这个条例@@内容非常的丰富@@。通过研读该条例@@不禁产生疑问@@：这个条例@@到底能够做到什么@@，能够实现很复杂的目标吗@@？
我对@@条例@@框架@@的梳理@@，发现条例@@调整对象是数据@@活动@@。大家知道数据@@活动包括收集@@、汇聚@@、处理@@、分析@@、应用@@等过程@@，是贯彻整个数据@@经济的核心活动@@。如果把一@@部法律@@的目标定位为调整数据@@活动的时候@@，这部法律@@就是一@@部经济法或者就是一@@个数字经济法@@。为了实现这样一@@个调整目标@@，它将数据@@活动的主体@@归结为两个主体@@@@，一@@是数据@@管理者@@，包括市@@政府和区@@政府@@。市@@政府展开对数据@@的管理工作@@，设立数据@@工作委员会@@、各主管部门@@、保障部门@@；区@@政府主要履行监督职责@@。二@@是法人和非法人组织@@，它们是数据@@管理责任主体@@@@。一@@个是数据@@管理者@@，另一@@个是数据@@管理责任主体@@@@，这两个称谓到底妥当不妥当@@？数据@@活动作为一@@种社会经济活动@@，肯定有管理者和市@@场主体@@@@。我猜测两类主体@@分别为数据@@经济管理主体@@和市@@场主体@@@@，只是政府可能身兼这两个角色@@，但条例@@并未刻意区@@分@@。
该条例@@主体@@框架@@有四@@个部分@@：一@@是个人数据@@保护@@，二@@是公共数据@@@@的管理应用@@@@，三@@是数据@@要素市@@场的培育@@，以@@上是该条例@@的三@@个主要的组成部分@@。在这个基础上还有一@@个数据@@安全的管理@@。接下来我围绕@@数据@@最核心的@@，也就是刚才钟主任也特别提到的@@“数权@@”问题展开讲述@@。该条例@@最有特色的地方就是提出了数据@@权@@@@，它对数据@@权@@@@、公共数据@@@@等作出了非常创新的定义@@，我接下来就根据我对@@数据@@的研究经验做一@@些分析@@@@。
一@@、数据@@定义@@
首先@@是@@《条例@@》对数据@@的定义@@。该条例@@认为数据@@是关于客体@@（如事实@@、事件@@、事物@@、过程或思想@@）的描述和归纳@@@@，是可以@@通过自动化等手段处理@@或再解释的素材@@。我认为这样的一@@个定义总体上是不错的@@，这个定义与大数据@@@@的概念大致吻合@@。我们现在讲到数据@@资产@@、数据@@资源的时候@@，不应该包括所有的数字化信息@@，并非所有的信息都是可资源化@@@@、可资产化的@@。可资源化@@、可要素化的只有大数据@@@@@@，也就是采用@@网络传感器智能设备可自动记录下来的对客观世界的一@@种数字化记录@@。
所以@@我觉得数据@@的确应该被定义为用@@这些机器记录下来的数字化的记录@@，且这种记录是处于原始状态@@，不是已经分析@@后的信息@@，比如预测结果或发现的新知@@。在我看来@@，数据@@就是这种原生态的采集下来的数据@@以@@及经过初步的加工整理形成数据@@集@@。不管怎么样再加工它必须保持原始状态@@，如果数据@@不再是原始状态@@，是经过解读甚至归纳@@分析@@之后的@@，它就不再是要素意义上的数据@@@@。但是@@对于数据@@定义@@的表述是否应该去掉@@“归纳@@”，因为@@进过归纳@@便是统计分析@@出来的数据@@@@，经过归纳@@的数据@@已经进入到信息流通@@的下一@@个环节@@，而不再是数据@@本身@@。总之@@，该条例@@对数据@@的定义@@@@，我认为是不错的@@。
二@@、数据@@权@@
《条例@@》的一@@个很重要的内容是提出了@@“数据@@权@@”，该条例@@将数据@@权@@定义为权利人依法对特定数据@@的自主决定@@、控制@@、处理@@、收益@@、利益损害受偿的权利@@。在我看来@@，该条例@@中的@@“数据@@权@@”就是财产权@@@@。其立法解释也特别解释了这里的@@“数据@@权@@”就是数据@@财产权@@@@。“数据@@权@@”所要解决的是数据@@市@@场要素配置的产权@@问题@@，所以@@该条例@@的数据@@权@@就是数据@@财产权@@@@或者数据@@资源的决定权@@。我研究数据@@财产有二@@十@@年的历史@@，我的认知是到目前为止全世界还没有达成关于数据@@权@@及数据@@财产权@@的共识@@。数据@@确实有价值@@，但是@@给它一@@个什么样的权利@@，目前全球范围内未有定论@@。
条例@@提出@@“数据@@权@@”，并给它一@@个数据@@财产权@@的定位@@。数据@@上应该有财产利益@@，应该有控制@@者@@，应该给控制@@者权利实现其的利益@@，对此@@我也是百分之百赞同的@@。但是@@，用@@“数据@@权@@”这样的一@@个称谓@@，我是持不同意见的@@。因为@@从法律@@人的角度来讲@@，数据@@权@@这个概念实际上是不清晰的@@。数据@@权@@翻译成英文是@@data right还是的@@right related to data？而不管是哪一@@种都不是一@@种具体权利@@。数据@@权@@最多是一@@个类概念或者集合概念@@，它涵盖了各种各样的权利@@。所以@@我们法律@@上从来不太愿意用@@这样的抽象的数据@@权@@来表达数据@@上的财产权@@利@@。因此@@，我对@@“数据@@权@@”这个称谓还是有不同的看法的@@。
三@@、数据@@权@@的配置问题@@
在数据@@权@@是财产权@@的基础认知之上@@，该条例@@把数据@@的财产权@@配置给三@@类主体@@@@，第@@一@@类@@，自然人@@，即第@@@@11条所规定的@@，自然人@@对个人数据@@依法享有数据@@权@@@@，任何组织部得侵犯@@。第@@二@@类@@，国家@@，即第@@@@21条所述@@，公共数据@@@@属于新型国有资产@@，其数据@@权@@归国家@@所有@@。第@@三@@类@@，数据@@要素市@@场主体@@@@，即第@@@@52条所规定的@@，要素市@@场主体@@也有数据@@权@@@@，任何组织和个人不得侵犯@@。这样就可能发生一@@个数据@@或相同范围的数据@@上很可能会并存三@@种权利@@，因为@@数据@@是可以@@重合的@@，一@@个人的个人数据@@既可能为不同市@@场主体@@掌握@@，也可以@@为国家@@掌握@@，那么就可能存在三@@类且若干个数据@@权@@@@。法律@@上比较忌讳权利冲突@@，权利冲突时要为它排序@@。如果一@@个个人数据@@上面存在三@@个主体@@的时候@@，这三@@个主体@@的权利又是相同的内容@@，那么它必然会打架@@，必然会引起冲突@@，整个次@@序就无法构建@@@@。换言之@@，数据@@的利用@@秩序就很难构建@@@@。
四@@、自然人@@数据@@权@@@@，不是财产权@@或决定权@@
《条例@@》给了个人数据@@收集处理@@决定权@@、查阅复制权@@、更正权@@、删除权@@。对于个人数据@@保护我有一@@个基本看法@@，个人数据@@保护制度不能开启要素市@@场建设@@。为什么这样讲呢@@，我们现在的个人数据@@保护制度是移植于欧美国家@@在七@@十@@年代建立的个人数据@@保护制度@@，域外的个人数据@@保护制度实质上并不是给个人一@@个资源使用@@的决定权@@，它保护的是个人数据@@上的个人权利或者说主体@@权利@@，现行的个人数据@@制度@@，根本不是从资源的角度来设计的@@，个人信息保护实际上是保护隐私利益@@，在我国叫人格利益@@，在其他国家@@叫主体@@利益或者人格尊严@@、自由@@。个人信息保护制度没有赋予支配权和决定权给个人@@。
个人对个人数据@@的同意并不等于授权@@，为何这样说呢@@？因为@@我们现行的同意制度下@@，我同意不等于我放弃对个人数据@@的权利@@，我的权利始终存在于个人数据@@之上@@，你怎么使用@@我是可以@@干预的@@。此处的同意不像赋予财产权@@一@@样@@，我一@@旦同意@@，你就可以@@自由@@支配@@。而个人数据@@具有主体@@意义和人格意义@@，我同意并不意味着你有自由@@@@，同意不能够开启数据@@要素市@@场的建设@@，同意不能够等同于我们个人可以@@决定个人数据@@的使用@@@@。
五@@、资源视野下的个人数据@@财产权@@配置@@
我认为即使是个人数据@@@@，如果把它当做资源的话@@，那么其赋权也应当是@@，谁生产了这个数据@@谁有决定权@@，而不是说这个数据@@是关于个人@@，个人有权来决定@@。换言之@@，个人数据@@的赋权仍然应按照资源的配置原理配置给企业@@，而不是配置给个人@@。个人数据@@如同空气一@@样流动在整个社会当中的@@，如果我们每个人对个人数据@@都有决定权@@，那么我们的企业也好我们的政府也好要使用@@个人数据@@的时候是不是要跟每个人去谈判@@，要征得每个人同意@@。那么使用@@个人数据@@的交易成本要有多高@@，大家可以@@想象一@@下@@。因此@@，我承认@@，域外的的确存在承认个人决定论甚或所有论@@，但是@@你真正要把它作为财产权@@配置给个人的时候@@，整个社会的交易成本是很高的@@，个人数据@@制度其实并不能开启要素市@@场的建设@@。
六@@、 数据@@赋权在于开启数据@@流通@@之门@@，而不在于让某人拥有数据@@@@
在对数据@@资源进行权利配置时@@，我认为应当按照经济规律创设和配置数据@@权@@利@@，而不是把个人数据@@权@@直接认定为个人的财产权@@@@。“数据@@是谁的@@？”这是许多人提出并想试图回答的问题@@。也许它本身就是一@@个错误命题@@。因为@@，数据@@上只有需要保护的利益@@，而不应有归属@@。如果要将数据@@作为资源@@、作为生产要素@@，那么就应当秉承@@“谁生产谁享有权利@@”的初始权利观@@。只要存在初始的权利数据@@就可以@@开启数据@@流通@@@@，实现社会化利用@@@@。数据@@产权@@或所有权@@意义并不大@@，数据@@的边界是没有办法厘清的@@，即使厘清也是在做无用@@功@@。因为@@数据@@要不断的流动@@，要不断地和新数据@@混合才有意义@@，混合之后数据@@的边界又变得模糊了@@，因此@@，产权@@（所有权@@）这样一@@个范式在数据@@世界里面意义甚微@@。另外@@，数据@@市@@场主体@@很可能基于事实控制@@而享有控制@@权@@，也就是使用@@权@@，你能控制@@就能使用@@@@，但是@@你不可追及@@。这样的权利很可能是为了利用@@而设计@@，你只有一@@次@@性的权利来许可他人使用@@@@，我认为有这样一@@个权利就可以@@了@@。
但是@@数据@@的财产权@@是一@@个很复杂的问题@@，其复杂之处在于数据@@上不仅涉及财产利益@@，还关涉国家@@安全的问题@@。如何更合规@@，更安全地使用@@数据@@@@？这就是我们所讲的数据@@治理@@@@、数据@@合规管理@@。这有解决好上述问题你才能够安心利用@@数据@@@@，而这些又是需要消耗巨大成本的@@。
七@@、市@@场主体@@的数据@@权@@@@
《条例@@》里面还有一@@个关于要素市@@场主体@@的数据@@权@@@@@@，数据@@要素市@@场主体@@@@对合法收集的数据@@和自身生成的数据@@享有数据@@权@@@@，任何组织或者个人不得侵犯@@。第@@56条还有数据@@产品@@权@@。正如刚才所讲的@@，我们要对市@@场主体@@享有的市@@场权利进行清晰的界定@@，而不是以@@数据@@权@@进行笼统的权利概括@@。对此@@，我认为数据@@主体@@只要有两种权利即可@@，第@@一@@是自己使用@@的权利@@，第@@二@@是许可他人使用@@的权利@@。当然这两种权利还需要受法律@@保护的@@，如果有人侵害他们的权利@@，他们可以@@获得合法赔偿@@。把市@@场主体@@的权利明确为使用@@权@@（包括对别人许可使用@@的权利@@）就完全可以@@了@@，不需要提出一@@个模糊的@@“数据@@权@@”。
八@@、模糊的公共数据@@@@概念不利于@@“公共数据@@@@”的开放利用@@@@
接下来谈一@@下公共数据@@@@的问题@@。公共数据@@@@是一@@个非常模糊的概念@@，我始终认为公共数据@@@@这个概念不应该被采纳@@。我们将目光转回@@《条例@@》，《条例@@》认为公共数据@@@@是公共管理服务机构所形成的数据@@@@，公共管理服务机构分为两类@@，一@@类是各级行政机关和依法授权行使行政职能的组织@@；另一@@类是从事教育@@、公共健康@@、水电煤@@、公共交通等公益事业或公共基础设施经营的企业@@。前一@@类是政府@@，后一@@类企事业单位@@。这些法人组织怎么也成为了公共数据@@@@的主体@@@@？
我认为对于公共数据@@@@@@，不能够按照数据@@有公共性就是公共数据@@@@@@，私人掌握的数据@@都没有公共性@@？数据@@公共性等同于公共数据@@@@是不正确的@@。真正的公共数据@@@@是任何人可以@@自由@@使用@@的数据@@@@。显然@@，条例@@中的公共数据@@@@并不是这个含义@@，而是政府和从事公益事业@@、公共服务的企事业单位生产的数据@@@@。在数据@@要素背景下@@，这些公共数据@@@@其实也是资源@@。深圳数据@@条例@@@@把公共数据@@@@认定为国家@@所有@@。但是@@，条例@@两主体@@产生的@@“公共数据@@@@”都同等地视为国家@@所有@@，似乎又不妥当@@。在资源视野下@@，模糊的公共数据@@@@概念并不利于构建@@@@“公共数据@@@@”开放利用@@秩序@@。
我认为还是应该将公共数据@@@@分两类@@，政府生产的数据@@为国家@@所有@@，由国家@@来实施开放@@，而且免费开放@@，我对@@此不持异议@@。但是@@对于企事业单位生产的所谓的公共数据@@@@@@，由国家@@来开放@@？国家@@开放企事业单位生产的数据@@的依据是什么@@？也许你会说企事业单位都是国家@@投资的@@，投资形成的数据@@资源当然属于国家@@@@。从法律@@的角度来讲@@，国家@@投资形成每个法人组织@@，每个法人组织对它所形成的资产享有所有权@@@@，国家@@仅享有股权@@。因此@@，国家@@投资的企事业单位才对它的数据@@资源享有财产权@@@@。
九@@、企事业单位之间可以@@免费共享数据@@@@？
深圳提出建设一@@个城市@@大数据@@@@中心@@，所有的公共数据@@@@都经由城市@@大数据@@@@中心向社会主体@@开放@@，这样的方式其实就模糊了数据@@资源之间的边界@@，尤其是@@《条例@@》中提出的公共数据@@@@无偿共享的概念@@，所有纳入到公共数据@@@@范畴里的企事业单位之间都可以@@相互免费使用@@数据@@@@。大家想一@@下这样的做法是否践踏各个法人组织产权@@的制度安排@@，这样的制度安排一@@定是不利于数据@@资源的开发利用@@@@。数据@@资源的开发利用@@一@@定是在承认每个组织享有产权@@的前提下才能构建@@一@@个共享开放的制度@@，如果忽略了产权@@去构建@@一@@个公共数据@@@@的开放@@、利用@@的要素市@@场@@，这条道路是行不通的@@。
对于深圳这样一@@个制度设计@@，我深表遗憾@@。我真诚建议企事业单位生产的数据@@应该由这些单位作为开放的主体@@@@，而不是以@@政府作为开放的主体@@@@。
十@@、数据@@收集和处理@@备案监管的可行性@@
《条例@@》中对于数据@@要素市@@场的监管有两个制度@@，一@@个制度是重要数据@@和隐私数据@@备案的规定@@，还有一@@个制度是对于数据@@收集处理@@备案的规定@@。现在都在讲放管服改革@@，为什么对于数据@@要素市@@场还要实行备案@@？备案虽然不包括数据@@本身@@，但包括了数据@@的各种收集的范围规则@@。试问备案的时候监管部门怎么核查企业等收集的和备案的是一@@样的@@，如果不核查@@，那么这个备案的意义何在@@？如果要核查@@，你能否做到就要考虑到备案的成本和效益问题@@。深圳市@@是否有足够的能力@@配备一@@套行政部门@@？数据@@管理委员会是否有一@@套执法机构去实施这样的规定@@？我想这是一@@个非常艰巨的执法任务@@。
十@@一@@@@、数据@@要素市@@场培育@@
数据@@要素市@@场培育@@应该有科学的态度@@。首先@@，不是所有的数据@@都是可以@@要素化的@@，可要素化的数据@@资源应该按照数据@@的生产或价值的创造来配置权利@@，区@@分数据@@主体@@权利@@，主体@@权利是保护自然人@@主体@@的尊严自由@@或人格利益@@，数据@@资产的权利也就是财产权@@@@@@，必须把这两种权利区@@分开我们才有可能构筑数据@@要素市@@场@@，而不是把所有的主体@@都说成只有一@@个数据@@权@@@@，数据@@权@@究竟是什么都很难说清@@，或者说数据@@权@@内容是重复的@@、冲突的@@，这是没有办法构筑数据@@要素市@@场的@@。
数据@@是一@@个复杂的要素@@，而且是一@@个具有风险的要素@@，所以@@它需要技术法律@@管理三@@种手段融合才能构建@@它的利用@@的次@@序@@，需要这三@@方面的人坐在一@@起去商量一@@个比较好的解决方案@@，而不是单纯的依靠法律@@上的所有权@@@@，也不能单纯依靠区@@块链@@，也不能听从商业趋利的安排@@，必须是三@@种方式的结合@@。所以@@我非常高兴能和钟主任的清华实验室做这样一@@个探索@@，我觉得非常有意义@@，要加大技术@@、法律@@、管理或者商业的三@@种手段的融合来构建@@一@@个数据@@治理@@的管理@@，我始终强调重要的并不是产权@@而是数据@@的利用@@次@@序@@。
十@@二@@@@、政府在数据@@要素市@@场中的角色@@
政府应当摆正自己在数据@@要素市@@场的角色@@，对于政府自己生产的数据@@由政府作为开放主体@@对外开放@@。政府可以@@收集社会主体@@的数据@@@@，但是@@收集的数据@@政府不能作为数据@@要素对外开放@@，政府应当担负起数据@@要素市@@场的规则制定@@、市@@场秩序维护角色@@，政府要坚持数据@@需求或市@@场驱动@@，引导不同行业探索数据@@生产@@、分享@@、流通@@、利用@@的秩序@@，而不是由政府统一@@收集@@、统一@@开放@@。政府如果不能够摆正自己的角色@@，那么就数据@@市@@场而言便回到了计划经济的时代@@，而不是市@@场经济@@。中央在@@4月@@9日发布@@@@《中共中央@@、国务院关于构建@@更加完善的要素市@@场化配置体制机制的意见@@》，数据@@一@@定是市@@场驱动的@@，一@@定是市@@场在要素市@@场当中基于主导地位@@，而不是政府@@。
最后@@，既然深圳描准了数字经济@@，那么只要解决要素市@@场的培育和规范就可以@@了@@。换言之@@，《深圳数据@@条例@@@@》只要能够解决要素市@@场的培育和规范就可以@@了@@，没有必要在该条例@@中容纳过多多的内容@@。以@@上是我对@@@@《条例@@》做的一@@个简短分析@@@@，不对之处请批评指正@@。谢谢大家@@！（根据录音整理@@，经演讲人补校@@；为方便阅读@@，编辑时插入标题@@）
附@@1：国脉@@“一@@网通办@@”核心支撑系统@@（GDBOS），助力数字政府@@建设@@
数字政府@@2.0操作系统@@、政务数据@@体系@@@@2.0基础标配@@、乐动安卓app 一@@体化升级方案@@。又名@@“政府数据@@业务操作系统@@@@”（GDBOS）, 是基于国家@@有关政策要求@@@@、各地实践经验@@、数据@@体系@@理论@@、微服务技术架构@@，围绕@@“大数据@@@@、大系统@@、大平台@@@@”融合一@@体思路@@，为各地数字政府@@升级而量身打造的一@@套作业平台@@@@。运用@@数据@@体系@@@@、标准@@治理@@、业务再造@@、组织进化等工具和方式@@，可从结构@@、标准@@、模块架构上对当前@@乐动安卓app 平台@@体系进行优化@@、重组和升级@@。有效适配部委@@、省@@、市@@、县@@（区@@）不同层次@@需求@@，支撑数据@@整合共享@@、政务流程再造和服务模式升级@@，全面提升@@乐动安卓app 能力@@，夯实数字政府@@基础@@，为国家@@治理能力@@现代化提供重要支撑@@。
依托@@"产品@@+数据@@+标准@@"框架@@，构建@@"标准@@支撑@@、数据@@体系@@、业务再造@@、数据@@治理@@、管理赋能@@"五@@大体系@@，无缝衔接既有业务系统@@，有效驱动@@乐动安卓app 整体运作@@：①落脚在@@“办成@@”，把政务数据@@归集到一@@个功能性平台@@@@，企业和群众只进一@@扇门就能办成@@不同领域事项@@；②综合提升政府@@乐动安卓app 、数据@@整合与治理能力@@@@，并最终实现数字化转型@@升级与智慧组织进化@@。
附@@2：国脉@@政策通@@（又名@@“国脉@@一@@体化惠企政策服务平台@@@@”），是对标中央关于@@“各项惠企政策落实到位@@、易于知晓@@、一@@站办理@@@@”要求@@，打通政策服务@@、优化营商环境@@的帮手级产品@@@@。以@@“惠企政策精准送@@、补贴申报一@@次@@办@@”为核心@@，提供政策@@“发布@@、汇聚@@、查看@@、送达@@、办理@@、督查@@、评价@@”全套解决方案@@。基于市@@场主体@@@@、民生服务和营商环境@@优化@@，从最小颗粒化@@、数源标准@@化@@、数据@@共享化@@、组织协同化@@、业务融合化五@@个方面着手打造@@，实现群众与企业真正@@“知政策@@、懂政策@@、享政策@@”，依托@@政策红利更好发展@@。截至目前@@，该系统已于深圳市@@@@、杭州市@@@@、佛山市@@@@、浦东新区@@@@、南山区@@等地应用@@@@，获企业群众普遍好评@@。
