摘@@ 要@@：城市@@治理@@现代化是一个永恒的话题@@，也是现代文明十分重要@@的一个领域@@，在@@信息技术@@广泛运用于城市@@治理@@的过程之后@@，更是如此@@。如何在@@新的条件下@@，加大改革@@力度@@，整合资源@@，提升城市@@治理@@能力@@，依然面临许多瓶颈问题@@，亟需加以解决@@。在@@当下的数字时代@@，提升城市@@的数字治理@@能力@@，无疑是城市@@治理@@走向现代化中最为关键的一个方面@@。
城市@@治理@@现代化的多个维度@@
城市@@治理@@现代化是有多个维度的@@，但集中起来看@@，至少有四个维度最为重要@@@@，这@@就是人本性@@@@、公共性@@、协同性@@和可@@持续性@@@@。这@@“四性@@”可@@以说@@是城市@@治理@@现代化的价值导向@@，也是灵魂所在@@@@。
人本性@@
所谓人本性@@@@，就是要@@坚持以人为本@@，确立以市@@民为中心的治理理念@@。在@@当前@@的中国语境下@@，就是要@@坚持以人民为中心@@，这@@是城市@@治理@@的出发点和归宿点@@。当然@@，以人民为中心并不是一个抽象的概念@@，而是要@@有具体的内容@@，以及要@@从市@@民的切身感受出发@@。从城市@@治理@@的实践来看@@，以市@@民为中心要@@努力提高市@@民的便捷感@@、安全感@@、获得感@@、公正感和幸福感@@。如果离开这@@五种感受@@，城市@@治理@@有再多花样翻新@@，都可@@能是隔靴搔痒@@、不得要@@领@@。比如说@@，在@@新冠肺炎疫情防控中@@，各地都普及了健康码@@@@，这@@无疑是一个重要@@举措@@，在@@数字化抗疫中发挥了重要@@作用@@，但是@@如果每个城市@@都各自为政搞一个@@“码@@”而不互认@@，就会给普通民众的跨区@@域流动带来极大不便@@。这@@样一种做法显然@@不是把民众的感受放在@@第一位@@，更谈不上便捷感了@@。这@@足以说明@@，在@@城市@@治理@@的公共政策制定中@@，坚持以市@@民为中心说起来容易但做起来并不简单@@，城市@@治理@@中大量类似的案例都可@@以证明这@@一点@@。
公共性@@
所谓公共性@@@@，实际上是指城市@@治理@@的边界问题@@。这@@个边界集中体现在@@六个公共方面@@，即代表公共利益@@、行使公共权力@@、管理公共事务@@、提供公共服务@@、维护公共秩序@@、承担公共责任@@。比如说@@城市@@的某个地方发生火灾或者发生中毒事件@@，马上会变成公共问题@@。涉及公共利益的问题都是城市@@治理@@必须面对的问题@@。
协同性@@
城市@@治理@@不应只由政府参与@@，而是要@@坚持政府@@、社会@@、市@@场@@、公众多元共治@@。从管理到@@治理的发展轨迹来看@@，两者是有明显差异的@@，这@@种差异实际上反映出人类在@@管理领域认知上的深刻变化@@。首先@@是主体@@方面的差异@@。管理形态下的管理主体@@主要@@是指政府@@，而治理形态下的主体@@则是多元的@@，除了政府外@@，社会@@、市@@场@@、公众都可@@以参与到@@治理中来@@。其次@@@@是权力行使向度方面的差异@@。管理形态下权力行使的轨迹是单向的@@、自上而下的@@，而治理形态下权力的行使是双向互动的@@。第三是公开性和透明度方面的差异@@。在@@管理形态下@@，公共政策的制定和实施公开性@@、透明度较低@@，但在@@治理形态下@@，公共政策的制定和实施都需要@@公开透明@@，特别是涉及公众切身利益方面的问题@@，更是如此@@。第四是管理方式方面的差异@@。管理形态下的管理方式和手段是排斥市@@场@@机制的@@，但在@@治理形态下@@，除了行政手段@@、法治手段外@@，还可@@以借助市@@场@@手段@@，如购买公共服务等@@，以此提升公共服务的效率和公众的满意度@@。最后是结果方面的差异@@。在@@管理形态下@@，更加注重管理的过程@@，而不太重视管理的结果@@，但在@@治理形态下@@，常常是以结果为导向衡量绩效的@@，这@@就会大大提升治理的有效性@@。
可@@持续性@@
城市@@治理@@现代化的可@@持续性@@具有丰富的内涵@@，比如城市@@的产业发展@@、生态环境@@、文化传承@@，城市@@的个性@@、风格@@、发展方向等@@。因此@@从这@@个意义上说@@@@，城市@@治理@@现代化既有共性的一面@@，也有其独特的个性一面@@，只有把共性和个性有机地结合起来@@，才能体现出城市@@发展的可@@持续性@@@@，真正反映出一个现代化城市@@的风貌@@。那些试图用一种模式@@、千篇一律的方法推动城市@@治理@@现代化的做法@@，都很难获得成功@@。
如果说上述四个维度是思考城市@@治理@@现代化的价值导向@@，是城市@@治理@@现代化的灵魂@@，那么@@，一个城市@@治理@@的成效@@，则是衡量其是否现代化的重要@@标准@@。比如一个城市@@能否坚持高质量发展@@、保障城市@@高水平运转@@，城市@@公共部门能否不间断地提供高质量的公共产品@@、满足市@@民对基本公共服务的诉求@@；再比如@@，一个城市@@在@@治理过程中能否不断解决城市@@发展中面临的难题@@，以及市@@民对解决这@@些难题的评价@@、满意度等@@，都在@@很大程度上反映着城市@@治理@@的能力和水平@@。现代城市@@治理@@@@，只有紧紧围绕以上一些关键性问题不懈努力@@@@，才能真正加快城市@@治理@@现代化的历史进程@@，不断满足城市@@市@@民的各种需求@@。
数字时代城市@@治理@@面临诸多挑战@@
前面我们从一般意义上分析了城市@@治理@@现代化的价值导向和目标@@，如果具体到@@中国的城市@@治理@@的现实来看@@，还需要@@从中国城镇化@@发展的历史进程以及与信息技术@@在@@城市@@治理@@中普遍应用所产生的影响等方面进行深入分析@@，这@@样才能使我们看得更加清楚@@。
中国城市@@治理@@面临的现实挑战与快速城镇化@@密不可@@分@@
快速城镇化@@是一把双刃剑@@，一方面@@中国用了@@40多年@@的时间走完了发达国家@@100多年@@的城镇化@@道路@@，另一方面@@@@快速城镇化@@也带来了很多问题@@。1978年@@末中国常住人口城镇化@@率只有@@17。9%，2019年@@末常住人口城镇化@@率突破@@60%，城镇人口增至@@8。5亿@@，也就是说@@，在@@42年@@的改革@@开放进程中@@，城镇化@@率平均每年@@以一个百分点的速度在@@增长@@。然而不能忽视的是@@，目前@@居住生活在@@城市@@中的人口@@，大约有@@2。9亿@@农民工@@，他们还没有成为真正的市@@民@@。与此同时@@@@，中国的城镇化@@似乎也没能走向一条城乡一体化的道路@@，出现了明显的大城市@@化趋势@@，由此中国的社会@@结构由传统的@@“二元社会@@@@”演变成@@“三元社会@@@@”，因为在@@农村和城市@@的二元社会@@@@结构之间@@，又出现了一个数以亿@@计的@@、既不属于农村也不属于城市@@的农民工群体@@。因此@@，如何在@@城镇化@@过程中@@，加快人的城市@@化步伐@@、而不是简单地扩大城市@@空间@@@@，成为一个十分紧迫的问题@@。
中国城镇化@@也伴随着快速的信息化@@
我国改革@@开放起步之时@@，也是现代信息技术@@快速发展的重要@@阶段@@。特别是现代芯片技术和运算技术的突破@@，以及互联网@@的出现@@，极大地加速了全球范围的信息化浪潮@@。中国作为后发国家@@，在@@改革@@开放的大潮下@@，城镇化@@、信息化齐头并进@@。一方面@@，中国的城镇化@@出现了与传统西方国家的城镇化@@不同的发展情形@@，信息化为城镇化@@进程提供了新手段和技术支撑@@；另一方面@@@@，信息化也对城市@@治理@@产生重要@@影响@@。一个显著的例子是@@，截至@@2020年@@6月@@，中国网民规模已经达到@@@@9。40亿@@，其中城镇网民@@6。54亿@@，农村网民@@2。85亿@@；手机网络支付用户规模达到@@@@8。02亿@@；网络购物用户规模@@7。49亿@@；在@@线@@乐动安卓app 用户规模也已达到@@@@7。73亿@@。但是@@，在@@肯定我国互联网@@应用快速发展的同时@@@@，也要@@清醒地看到@@@@，在@@全国@@@@2。5亿@@60岁以上的老人中@@，有大约@@1。95亿@@人要@@么没有智能手机@@，要@@么不会使用@@，成为有可@@能出不了门@@、购不了物的特殊人群@@。与农村不同@@，如果在@@城市@@集聚大量这@@样的老年@@群体@@，对他们的生活所造成的影响是非常大的@@。
快速城镇化@@与快速信息化双重影响下中国城市@@治理@@面临的主要@@问题@@
当前@@，民生问题凸显@@、未富先老@@、交通拥挤@@、环境透支@@、安全隐患增加@@、社会@@管理薄弱等问题在@@许多城市@@都不同程度地存在@@@@。再加上城市@@治理@@体制机制还不能适应城市@@快速发展的需要@@@@，其在@@运行过程中经常显得捉襟见肘@@、力不从心@@。以民生问题为例@@，一方面@@随着经济发展和社会@@进步@@，城市@@居民对医疗@@、教育@@、养老@@、社保@@、就业@@、保障性住房等民生问题的要@@求越来越高@@，诉求越来越强烈@@，另一方面@@@@政府提供公共服务@@的能力却受到@@多方面因素的制约@@，很难满足公众的一些诉求@@。像北上广深四个一线城市@@集聚了数以千万计的外来人口@@，其中许多人虽然长期生活居住在@@城市@@@@，但是@@并不能在@@本地落户@@，再加上一些好的医疗@@、教育@@资源分布不均衡@@，相对都集中在@@大城市@@@@，所有这@@些都会对城市@@治理@@形成很大压力@@。
提高数字治理@@能力对城市@@治理@@现代化将产生重要@@影响@@
应该看到@@@@，经过多@@年@@的智慧城市@@@@建设@@，我国各类城市@@的信息化水平都有了显著提高@@，也积累了海量的数据资源@@，如何整合这@@些数据资源@@，并对其进行有效治理@@，更好地为城市@@治理@@服务@@，成为一个十分重要@@的问题@@。从城市@@治理@@本身的发展看@@，尽管涉及到@@众多领域@@，需要@@各方面多管齐下@@、不懈努力@@，但在@@当下的数字时代@@@@，如何提升城市@@的数字治理@@能力@@@@，无疑是城市@@治理@@走向现代化中最为关键的一个方面@@。
从我国城市@@数字治理@@的实际状况看@@，提升数字治理@@能力@@，加快城市@@现代化步伐@@，至少有以下四个问题值得高度重视@@。
要@@对政务数据@@、企业数据和社会@@数据进行有效整合@@，实现数据资源的价值最大化@@
在@@今年@@的新冠肺炎疫情防控中@@，中国数字化抗疫成效明显@@@@。在@@某种意义上说@@，新冠肺炎疫情也是对中国城市@@数字化治理能力的一场大考@@。总体看@@，中国在@@数字化抗疫方面是走在@@世界前列的@@，这@@与我们过去构筑起来的强大数据基础息息相关@@。比如运营商的手机实名制@@、交通部门的购票实名制@@、政府部门的人口数据库以及互联网@@企业通过@@为社会@@提供服务所积累的海量数据资源@@（如阿里巴巴@@、京东的网购@@数据@@，腾讯的微信数据@@，百度的搜索@@数据@@，滴滴网约车的数据以及外卖等网络服务商所积累的客户数据等@@），在@@新冠肺炎疫情的防控中@@，都起到@@了重要@@作用@@。这@@些数据通@@过一定的整合后在@@精准防疫@@、追踪@@、隔离等各个环节发挥了重要@@作用@@，在@@最短的时间内防止了疫情的蔓延@@。同时@@，网购@@、线上教育@@@@、线上医疗@@、线上办公@@、政府的在@@线@@服务等@@，也为大幅减少人群流动@@、密切接触@@，进而防止交叉感染@@、阻断疫情起到@@了重要@@作用@@。
通过@@对数字化疫情防控的分析@@，我们可@@以看到@@@@，未来在@@城市@@治理@@中@@，需要@@进一步整合数据资源@@，对于公共部门掌握的政务大数据@@@@、企业所拥有的企业数据@@、网络运营商以及互联网@@巨头掌握的社会@@数据@@，都需要@@进行有效的整合@@。在@@此基础上@@，一是要@@通过@@制度化的手段加大数据开放的力度@@，特别是政务大数据@@在@@不涉及国家公共安全等问题的前提下@@，更需要@@及时向社会@@开放@@，让相关组织进一步开发利用@@，造福于社会@@@@；二是建立数据共享@@机制@@，最大限度地抑制数据的部门所有@@、单位所有@@，使可@@以共享@@的数据资源在@@更大范围内共享@@@@。
当然@@，在@@追求数据资源价值最大化的过程中@@，目前@@遇到@@的最大问题@@，是如何处理好数据资源开发利用与个人隐私保护之间的关系@@。这@@个问题在@@我国之所以比较突出@@，原因在@@于我们至今还没有一部比较完整的保护个人隐私的法律@@。再加上中国的互联网@@消费发展迅猛@@，个人数据保护意识也相对淡漠@@，使这@@一问题显得异常突出和紧迫@@。而个人隐私缺乏法治保障@@，也为网络犯罪@@、电信诈骗等违法行为提供了空间@@@@。从城市@@治理@@的实践看@@，目前@@也出现了政府部门各自为政@@，过多@@、重复进行数据采集@@，以及人脸识别等人工智能技术被过度使用等现象@@，因此@@加快个人隐私保护相关法律的制定和实施@@，成为解决这@@一问题的关键所在@@@@。
通过@@改革@@破除影响数据资源共享@@的体制机制障碍@@
提升城市@@的数字治理@@能力@@，除了要@@加强信息化基础设施建设@@、整合数据资源外@@，还有一个十分重要@@的问题是通过@@改革@@破除不合理的体制机制障碍@@，为数据资源的共享@@和利用提供制度保障@@。而这@@方面在@@全国@@@@出现了许多探索和创新@@，其中浙江省丽水市@@机关内部@@@@“最多跑一次@@@@”改革@@，就是在@@政府对企业和社会@@公众在@@政府办事@@“最多跑一次@@@@”改革@@基础上的进一步深化@@。
首先@@，这@@项改革@@可@@以说@@是一项刀刃向内的深刻变革@@。中国在@@从计划经济向市@@场@@经济的转型过程中@@，最大的问题是出现了权力和利益的交织@@，由此导致了审批结构的问题@@。政府的门槛太高@@、管理的事项太多@@、审批面太宽@@、审批自由裁量权过大@@、审批中暗箱操作等问题突出@@。这@@些问题造成什么结果@@？一是给权力寻租提供了极大空间@@@@。二是给企业@@、民众在@@政府和公共部门办事设置了诸多门槛@@，带来了很多不便@@。三是在@@政府内部各部门间存在@@大量的推诿扯皮@@，使协调变得异常困难@@，行政效率低下@@。四是阻碍了市@@场@@营商环境@@的改善@@，极大影响了政府的形象@@。而政府内部@@“最多跑一次@@@@”改革@@可@@以说@@是抓住了@@“放管服@@”改革@@中的主要@@矛盾@@，这@@个主要@@矛盾显然@@不在@@于社会@@@@，也不在@@于市@@场@@@@，而主要@@在@@政府@@。所以可@@以说@@@@，机关内部@@“最多跑一次@@@@”改革@@，主要@@是在@@内部动刀子@@、解决简政放权最主要@@的矛盾方面@@。正因为如此@@，应通过@@改革@@@@，为实施@@“互联网@@+乐动安卓app ”和大数据战略扫清政府内部的体制机制障碍@@。
其次@@@@，这@@项变革已经引发了政府内部的业务重组@@、流程再造@@、部门协同等多方面变化@@，为党政群内部的政务数据整合@@、共享@@、利用提供了一种新的运行机制和模式@@，从而改变了传统政府管理的运作格局@@，也为建设人民满意的廉洁@@、高效@@、有为的服务型政府探索出新的路径@@。
通过@@提升数字治理@@能力@@@@，加快城市@@治理@@的数字化转型@@@@
经历了二十多年@@的信息化建设和发展@@，我国城市@@治理@@的数字化水平已经有了很大的提升@@，这@@是一个基本的事实@@。目前@@我国的政府@@、特别是城市@@政府数字化转型@@的成就可@@以用四句话概括@@，即由碎片化转向了整体性@@、由封闭转向了开放@@、由传统政府部门协调转向整体协同@@、由手工作业转向智能智慧@@。尽管政府数字化转型@@取得了显著成效@@，但仍然存在@@互联互通难@@、数据共享@@难@@、业务协同难@@。这@@“三难@@”直接影响了另外的@@“三跨@@”，即跨部门@@、跨层级@@、跨区@@域的@@乐动安卓app 。从这@@一点来讲@@，解决好由@@“三难@@”到@@“三通@@”，即网络通@@、数据通@@、业务通依然是加快政府数字化转型@@的重中之重@@。而丽水市@@机关内部@@@@“最多跑一次@@@@”改革@@，在@@一定意义上也为加快政府数字化转型@@提供了借鉴@@。
首先@@，通过@@“五化改革@@@@”为提高政府运行的整体协同能力提供了一个重要@@抓手@@，即清单化定责@@、场景化改造@@、标准化规范@@、数字化协同@@、专业化推进@@，解决了长期困扰政府运行中的内部推诿扯皮@@、协同难的@@“痛点@@”“难点@@”，打通了@@“堵点@@”。其次@@@@，运用信息技术@@优化政府职能配置@@，重构政府内部的业务模型@@，实现党政群联动@@。具体体现在@@@@：重构重塑部门关系@@，重塑业务环节@@，集成共享@@数据@@，党群政府联动@@。三是为全国@@一体化@@@@乐动安卓app 平台@@的完善提供了新路径@@。比如国家@@乐动安卓app 平台@@于@@2019年@@5月@@上线以来@@，成效明显@@。该平台@@已经与全国@@@@31个省@@（区@@、市@@）及新疆生产建设兵团@@、40余个国务院部门平台@@互联互通@@，全国@@31个省@@级政府构建了覆盖省@@、市@@、县三级以上@@乐动安卓app 平台@@，一直延伸到@@乡镇@@、社区@@@@，五级联网@@。其主要@@支撑是@@：统一身份认证@@，统一电子印章@@，统一电子证照@@，统一服务事项@@，统一数据交换平台@@@@。这@@“五个统一@@”是支撑一体化@@乐动安卓app 平台@@的五个支柱@@。可@@以说@@，全国@@一体化@@乐动安卓app 平台@@未来能够普遍实现跨部门@@、跨层级@@、跨区@@域的@@服务将是我国政府数字化转型@@的重要@@标志@@，也是城市@@数字治理@@水平提升的重要@@象征@@。
构建立体化的城市@@数字治理@@评价体系@@
目前@@，我国除了对智慧城市@@@@有一些评价指标之外@@，就城市@@的数字治理@@能力方面还没有建立起比较有效的评价指标体系@@。而在@@笔者看来@@，这@@方面的评价还是非常重要@@的@@，因为科学的评价指标体系是指挥棒@@，如果运用得好@@，就可@@以对全国@@的城市@@数字治理@@起到@@很好的引领作用@@。
就智慧城市@@@@的评价指标来看@@，目前@@许多机构也相继出台了一些评价指标@@。比如中国经济信息社联合中国信息协会@@、中国城市@@规划设计研究院等联合发布了城市@@数字治理@@评价指标体系@@，并对全国@@@@GDP排名前一百位的城市@@进行了排名@@。其一级指标主要@@包括数字基础设施@@、数字行政服务@@、数字公共服务@@、数字生活服务等四大方面@@，下面还有二级和三级指标@@。国内某知名的政府信息化咨询@@企业也制定了有关智慧城市@@@@发展水平的评价指标@@，主要@@包括五个一级指标@@（智慧基础@@、智慧治理@@、智慧民生@@、数字经济@@、创新环境@@），重点突出了四种能力@@（基础支撑能力@@、数据应用能力@@、融合发展能力@@、服务供给能力@@），强调可@@能性@@、导向性@@、实效性@@。国家发改委中国城市@@和小城镇改革@@发展中心@@，在@@现代化城市@@治理@@体系研究课题中@@，也提出了自己的评价指标@@，一级指标主要@@包括发展质效@@、精细治理@@、人本服务@@、多元协同@@。显然@@，这@@个指标体系既包括服务@@，包括结果@@，也包括城市@@的发展@@，涉及面比较宽@@，角度和前两个评价指标相比也有较大的差异@@。尽管这@@个评价指标还不是主要@@针对城市@@的数字治理@@本身所设定的@@，但以城市@@治理@@现代化这@@个角度来进行评价@@，更具全局性和战略性@@。而城市@@的精细治理@@@@，实际上就是对各种数据的具体运用@@，如果离开城市@@数据的有效治理是不可@@能达到@@城市@@本身的精细治理@@的@@。从这@@个意义上说@@，为了提升我国城市@@数字治理@@的能力和水平@@，应该在@@综合已有的评价指标体系的基础上@@，逐步建立起一套社会@@普遍公认的@@、有内涵的城市@@数字治理@@评价指标体系@@，这@@对未来我国的城市@@治理@@现代化必将产生重要@@的引领作用@@。
【本文作者@@为国家信息化专家咨询@@委员会委员@@，中共中央党校@@（国家行政学院@@）教授@@，深圳创新发展研究院资深研究员@@】
