一位国际数字政府@@学者对中国数字政府@@建设的@@观察与思考@@

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年@@规划和@@2035年@@远景目标纲要@@》在第五篇@@“加快数字化发展@@ 建设数字中国@@” 第十七章提出要@@“提高数字政府@@建设水平@@”。

　　那么@@，在国际视野下@@，中国数字政府@@建设是怎样的@@@@？早在@@2012年@@，复旦@@DMG的@@两位小伙伴就对一位曾十多次@@访问@@过中国的@@国际数字政府@@资深学者@@Sharon Dawes女士进行过访谈@@，请她谈谈对中国数字政府@@建设的@@印象和观察@@。

　　虽然已过去了九年@@@@，这段访谈记录仍能对我国数字政府@@的@@实践者和研究者提供一个难得的@@外部视角@@，使我们有机会从他人的@@眼中看自己@@，并有所启示和思考@@。

　　受访人@@：Sharon Dawes

　　简介@@：纽约州立大学@@Albany校区政府技术研究中心@@（CTG）创始主任@@（1993年@@至@@2007年@@），开创并领导@@CTG成为国际上最早的@@数字政府@@研究机构之一@@。1995年@@，时任美国总统克林顿为该中心颁发@@“美国政府创新奖@@”。作为美国国家公共行政学院院士@@，她于@@2006年@@当选为北美数字政府@@学会@@（Digital Government Society）首任主席@@，1997年@@被美国@@《政府杂志@@》评为@@“年@@度官员@@”，2005年@@获美国@@“政府技术会议@@”颁发的@@@@“朱里安尼领袖奖@@”。她还被聘为美国国家科学基金会@@、美国政府审计总署@@、国家档案局等政府机构的@@专家咨询@@委员会成员@@，曾参与欧洲@@2020电子政府路线图计划@@，担任联合国大学电子治理中心专家咨询@@委员会主席@@，并曾被中国国家信息中心聘为电子政务@@海外专家@@。

　　问@@：通过与中国在电子政务@@领域的@@交流合作@@，您对中国电子政府发展的@@整体印象如何@@？

　　Sharon Dawes：

　　我的@@总体印象是@@，就像中国政府开展大多数工作一样@@，中国政府对于发展电子政务@@有着深思熟虑的@@规划@@，每一次@@规划为下一步的@@发展打下基础@@，并逐步推进@@。这与美国有很大的@@不同@@。我还观察到这些@@规划为中国各地的@@政府都设立了宏观的@@目标@@，而为各地电子政务@@制定的@@具体目标和期望却又各不相同@@，比如@@东部沿海的@@省市有着较好的@@基础设施与更多@@的@@受教育人口@@，因此@@，对东部沿海的@@电子政务@@有着比西部更高的@@期望@@，我觉得@@这很有道理@@，中国地区间的@@发展差异远比美国要大@@，所以对不同地区设定不同的@@目标非常重要@@。

　　我还在中国交流时了解到@@，一些全国性的@@电子政务@@政策@@在出台前@@，会选择一些地方先进行试点@@。在美国@@也有类似的@@做法@@，虽然不一定是在全国层面@@。美国政府有这样@@的@@传统@@，就是在许多公共政策@@和公共行政领域@@，联邦政府会投入资金对政策@@进行短期@@“试验@@”，所谓短期@@，有时是指@@4年@@。这些@@“试验@@”会对相关政策@@的@@实施@@提前进行试点@@，或暂停某一项既有政策@@@@，让地方可以尝试一些新的@@做法@@。这些@@“试验@@”往往需要进行评估@@，或对不同试验@@之间的@@结果进行比较@@。

　　在电子公共服务方面@@，我发现的@@一个中国特色@@，也是我非常喜欢的@@一点@@，就是新技术服务手段与传统服务方法的@@有效结合@@。我记得几年@@前@@，郑磊带我们参观了上海的@@一个社区服务中心@@。我印象特别深刻的@@一点是@@，一方面@@民众可以在这个中心通过信息技术获取一站式的@@@@、整合的@@公共服务@@，由于当时他们还不能在家里通过网络获得这些@@服务@@；而与此同时@@，就在这个中心的@@另外一个办公室里@@，有一位老妇人正在通过传统的@@方式调解社区居民的@@家长里短@@。这两种服务手段都在同一幢大厦里进行@@，这对我来说@@，非常生动地体现了中国的@@文化特色@@，既与时俱进地运用新技术@@，又同时保留了成熟的@@@@、可靠的@@传统模式@@，这一点我特别喜欢@@。

　　问@@：美国是否也有这种将传统方式与信息技术结合的@@服务模式@@？

　　Sharon Dawes：

　　我们没有这样@@的@@模式@@，我们曾经通过邮件或者柜台提供公共服务@@，这就是我们的@@传统形式了@@，但我们没有真正意义上的@@通过人际互动来提供公共服务@@。只有在少数领域依旧通过人力来提供公共服务@@，在大多数地区我们已经逐步过渡到电子化公共服务@@，但民众依旧可以直接前往交管局@@，通过排队@@、填表来申请驾照@@，因为不是每个人都会使用电子化手段@@。但美国的@@大多数政府@@，除非是非常小的@@地方部门@@，还是会引导民众通过电子化的@@方式来获取公共服务@@，主要是因为电子化公共服务比传统方式更有效率@@。作为一个公民@@，你可以对整个流程更加清楚@@，你也可以全程跟踪你的@@申请过程@@，这些@@都是好的@@方面@@。

　　然而@@，这也让政府和民众的@@距离更远了@@，所以公共服务电子化的@@结果显示了其两面性@@，这就涉及@@到公民的@@参与程度@@。从表面上看@@，公民的@@网络参与程度在增加@@，至少网络参与的@@机会是增多了@@，但目前参与网络的@@用户是否能代表所有的@@潜在用户@@？仍然是个大问@@题@@。公民通过电子手段提出的@@意见是否得到了与面对面对话和听证会采集到的@@意见同等的@@重视程度和待遇@@？这也仍然是个问@@题@@。我们已确信电子化很有效率@@，但我们还不清楚它是否提供了更优质的@@服务@@，我想这个疑问@@在其他国家也同样@@存在@@。

　　问@@: 过去几年@@电子政务@@在中国发展迅速@@，就您看来@@，是什么因素促使电子政务@@在中国发展如此迅速呢@@？

　　Sharon Dawes：

　　我认为是由于中国有不同的@@政治体系@@。在美国@@，我们往往要花很长时间去做决策@@。不同的@@人都有不同的@@观点@@@@，而政治过程往往试图去尽可能满足更多@@人的@@观点@@@@，这最终会导致难以决策@@，或者出台一系列不同的@@政策@@@@选项@@，以满足不同特定群体的@@需求@@。这样@@，就有了一揽子@@“混搭@@”的@@政策@@@@，而这对政策@@的@@实施@@造成了很大困难@@。

　　我们采取了一种分权实施@@的@@方式@@，通常只给出相关政策@@的@@大致框架与规则@@，有时还配套一定的@@资金@@，从联邦政府给到州政府@@，再给到地方政府@@，但也并不是每项政策@@都有配套资金@@。这些@@都使得政策@@的@@落实需要很长时间@@，在实践过程中在各个地方也会产生很多变化@@，因为各地会对政策@@进行@@“本地化@@”的@@调整@@。

　　而在中国@@，我感觉可能在最初决策阶段@@，会有许多讨论@@，会有许多不同的@@方案来满足不同的@@需求@@，但一旦政策@@制定出台后@@，其实施@@过程就是统一和集中式的@@@@，在美国@@存在的@@可能延缓或阻碍一项政策@@的@@不同意见在中国可能也存在@@，但这些@@不同意见却不会延缓或阻止一项政策@@的@@实施@@@@。因此@@，政策@@能在中国很快得到推进@@。

　　问@@: 您如何评价这种推进方式@@？

　　Sharon Dawes：

　　我并不觉得这种推进方式是件坏事@@，相反@@，我认为能够制定深思熟虑的@@@@，并有内在连贯性的@@政策@@@@是一件好事@@，但我认为在政策@@制定的@@过程中@@，应确保各种声音都能被听到@@。同样@@，在政策@@实施@@过程中@@，能及@@时得到反馈也非常重要@@，以检验政策@@是否达到预期的@@效果@@，以了解政策@@是否产生了难以预料的@@副作用@@，并采取措施来进行处理@@。我不是很清楚中国是否有这样@@的@@机制@@，但我觉得@@中国应该有@@，这一点对于任何政治系统都非常重要@@。

　　问@@: 您认为在电子政务@@发展方面@@，中美的@@主要不同点在哪里@@？

　　Sharon Dawes：

　　回答这个问@@题对我来不太容易@@，因为我对美国这边非常了解@@，而对中国的@@了解则停留在表面@@。中美之间最显而易见的@@一个差异是@@，中国的@@发展速度比美国更快@@，尽管中国起步较晚@@，但发展得非常稳健@@，也更迅速地取得了成果@@。我认为这一方面@@和中国自身的@@努力有关@@，同时也反映了一种普遍的@@发展规律@@，就是先发者一般需要有较长时间的@@探索过程@@，而后发者则能够迅速充分地学习先发者的@@经验@@。在南美或世界其他地方@@，你也可以看到这一点@@。

　　我觉得@@中美之间的@@一个主要差别在于中国政策@@的@@执行过程比美国快得多@@，且坚持不懈@@，而在美国@@@@我们往往是走走停停@@。此外@@，在美国@@，无论在联邦政府的@@机构之间@@，还是在地方层面的@@各州之间@@，都存在着很大的@@差异@@，包括电子政府项目的@@目标@@、设计@@、实施@@、成果等各方面@@，与中国相比@@，都存在着更大的@@差异@@。我不是说中国电子政务@@的@@发展就没有多样性@@，但我有这样@@的@@印象@@，就是中国的@@各个政府部门@@、各部委和各级政府都朝着相似的@@方向发展@@，只是在发展阶段上有所不同@@。

　　而在美国@@@@，各地电子政务@@的@@发展目标则更具差异性@@，有更大的@@多样性@@。因为美国各地政府之间除了在规模与能力上有差异之外@@，彼此之间也有着更大的@@独立性@@。州政府与州政府之间@@，以及@@州政府与联邦政府之间都是相对独立的@@@@。尽管地方政府相对而言和州政府有更多@@的@@联系@@，但由于他们的@@规模@@、经济发展水平和影响力不同@@，他们之间仍然存在很大差异@@，也有更大的@@独立性@@。在美国@@，你很难说美国的@@电子政务@@就是@@“这样@@”的@@或是@@“那样@@”的@@，因为各地做法都很不相同@@。

　　问@@: 如何才能变得更具多样性呢@@？

　　Sharon Dawes：

　　我不是说多样化就一定更好@@，但多样化会更具地方特色@@，也更有针对性@@，会针对特定的@@人和特定的@@场景来设计@@系统@@，但这也意味着更高的@@成本@@。美国还缺少一个统一的@@基础设施@@，在美国@@，你还不能期望在任何地方都能以同样@@的@@方式获得某项服务@@。我觉得@@也许中国可以做到@@，虽然你们还未实现@@。我觉得@@这是一个理想的@@模式@@，政府应该向所有民众提供同样@@的@@@@、基本的@@服务@@，在不同地方提供的@@服务的@@质量也应该相同@@。

　　而在美国@@@@，我们还缺少个性化的@@整合服务@@，虽然我们很想实现@@，但目前还做不到@@，因为美国没有统一的@@全国性身份证系统@@，美国民众也不想要@@。我们想要更好的@@公共服务@@，我们想要社区服务@@，我们想要整合的@@一体化的@@服务@@，但我们却不想要一个全国身份证系统@@。但如果没有后者@@，就不会有前者@@。中国有全国的@@身份证系统@@，所以你们有可能根据每个人的@@不同情况@@，提供个性化的@@公共服务@@，而这正是欧洲正在做的@@或正想做的@@@@，他们有全国身份证系统@@，只有英国没有@@，因为他们和美国有同源的@@政治文化@@。

　　问@@: 您对现阶段中国电子政府的@@整体发展有何看法@@？

　　Sharon Dawes：

　　我的@@一个粗浅的@@印象是@@，中国的@@电子政府更多@@将重点置于基础设施建设和服务应用@@开发@@，这一点在全世界都很普遍@@。相比之下@@，利用信息技术来推动政府行政改革的@@步伐则较为缓慢@@，这一点在国际上也是如此@@。服务应用和基础设施建设与推动政府改革转型@@（比如@@政府信息公开@@）这两者还没有很好的@@融合在一起@@，而将两者融合起来是非常重要的@@@@，因为他们之间是彼此相辅相成的@@@@。政府行政改革和电子政务@@基础设施建设和服务应用@@之间的@@融合关系在美国@@和欧洲结合得相对紧密一些@@。但即使在美欧@@，这两者的@@结合也是一个难题@@。

　　问@@: 美国是如何将这两者结合起来的@@呢@@？

　　Sharon Dawes：

　　在美国@@，两者之间是通过最高层面@@，而不是在整个体@@系的@@各个层面@@，来将两者结合起来的@@@@。比如@@，总统的@@@@“开放政府@@”政策@@、总统颁发的@@@@有关政府档案的@@行政命令@@、以及@@白宫对政府信息公开的@@要求等@@，还有白宫对@@IT基础设施投资的@@领导@@、设立政府首席信息官@@、进行政府采购等@@，所有这些@@工作的@@目标和计划在白宫都是结合在一起的@@@@。

　　但在国会就结合得不是这么紧密@@，因为国会有不同的@@委员会@@，各自关注不同的@@领域@@。在一些州政府@@，这些@@工作也都是结合在一起的@@@@，比如@@在纽约州@@，信息技术部和政府首席信息官更多@@负责@@IT基础设施建设和服务应用@@，而与此同时@@，我们又设立了开放政府@@委员会@@，来负责政府信息公开工作@@，而州长的@@责任就是要把这两部分的@@工作结合起来@@。

　　将两者很好地结合起来是一个普遍的@@难题@@，一方面@@，要通过信息技术来提升服务质量@@、降低成本@@、提供统一的@@平台@@来提供信息@@，提升生活品质@@；而另一方面@@@@，在政治领域@@，又要求运用信息技术来实现对政府的@@问@@责@@，提高政府的@@透明度@@。前者强调政府的@@服务@@，后者则强调让公民来监督@@、了解和批评政府@@。现任的@@总统要求我们同时做好这两项工作@@，对任何国家来说@@，要做到兼顾这两者都还有很长的@@路要走@@。

　　问@@: 您对未来中国电子政务@@的@@发展有什么建议@@？

　　Sharon Dawes

　　如果一定要提一些建议的@@话@@，作为一个外部观察者@@，我觉得@@有下面这些@@工作可以去做或需要加大力度@@。首先@@，要从发展的@@初级阶段迈向高级阶段@@，就需要不断提高公众的@@教育水平@@，而且这一点不仅仅有利于电子政务@@发展@@。第二@@，对不同的@@政策@@@@进行试验@@并检验其实际效果非常重要@@。第三@@，中国已经在营商领域对标了很多国际惯例@@，从而使世界各国在和中国开展商务活动时更有信心@@，也使中国的@@企业在与世界各国打交道时有着同样@@地预期@@。我觉得@@，中国在电子政务@@方面还可以和国际开展更多@@交流@@，不仅仅是在@@IT基础设施建设和服务应用@@开发上@@，我觉得@@有些国际上比较好的@@案例可能会对中国有所启发和帮助@@，而中国是否采纳@@，应该由中国自己来决定@@。我觉得@@中国应该想办法让中国的@@政府工作@@、商务活动和社会生活更容易被外面的@@世界所理解@@，这样@@会给中国带来更多@@的@@机会@@，更多@@正面的@@机会@@。