黄益平@@：数字经济@@的发展与@@治理@@

　　十三@@届全国人大@@常委会专题讲座第三@@@@十一@@讲@@

　　数字经济@@的发展与@@治理@@

　　黄益平@@

　　北京大@@学国家@@发展研究院副院长@@

　　北京大@@学数字金融研究中心主任@@

委员长@@ 各位副委员长@@@@ 秘书长@@ 各位委员@@:

　　数字经济@@是@@第四@@@@次@@工业革命的产物@@，也是@@我国离国际经济技术前沿最近的经济部门@@，一@@些头部@@数字经济@@企业@@甚至排在@@全球的前列@@。作为@@一@@个发展中国家@@@@，我国的@@这个成就十分了不起@@。同时@@，数字经济@@对于@@我国经济实现高质量发展@@，也具有举足轻重的意义@@。但在@@过去一@@段时期@@，数字经济@@领域也出现了一@@些诸如损害消费者利益@@和@@不正当竞争等@@的不规范行为@@@@。

　　一@@、数字经济@@发展是@@市场化改革的重要成果@@

　　数字经济@@是@@继农业经济@@、工业经济之后@@的主要经济形态@@，是@@以数据@@资源为@@关键要素@@，以现代信息网@@络为@@主要载体@@，以信息通信技术融合应用@@@@、全要素数字化转型@@为@@重要推动力@@，促进公平与@@效率更加统一@@的新经济形态@@。《“十四@@五@@@@”数字经济@@发展规划@@》提出@@，“以数据@@为@@关键要素@@，以数字技术与@@实体经济深度融合为@@主线@@，加强数字基础设施建设@@，完善数字经济@@治理体系@@，协同推进数字产业化@@和@@产业数字化@@@@，赋能传统产业转型升级@@，培育新产业新业态新模式@@，不断做强做优做大@@我国数字经济@@@@。”

　　数字经济@@包括@@五@@大@@类产业@@：数字产品@@制造业@@、数字产品@@服务@@业@@、数字技术应用@@业@@、数字要素驱动业和@@数字化效率提升业@@。前四@@类为@@@@“数字产业化@@”部分@@，指为@@产业数字化@@提供数字技术@@、产品@@、服务@@、基础设施和@@解决方案@@@@，以及完全依赖于数字技术@@、数据@@要素的各类经济活动@@，这是@@数字经济@@的核心产业@@。第五@@类则为@@@@“产业数字化@@”部分@@，指利用@@数据@@与@@数字技术对传统产业进行升级@@、转型和@@再造的过程@@。据北京大@@学课题组测算@@，2012-2018年@@间@@，数字经济@@部门对@@GDP增长的贡献达到@@@@了@@74.4%。另外@@，据中国信息通信研究院估计@@，2021年@@，我国数字产业化@@规模为@@@@8.35万亿元@@@@，占@@GDP比重为@@@@7.3%。产业数字化@@规模达到@@@@@@37.18万亿元@@@@，占@@GDP比重为@@@@32.5%。  同年@@美国数字经济@@规模蝉联世界第一@@@@@@，达到@@@@15.3万亿美元@@。中国位居第二@@@@@@@@，7.1万亿美元@@。

　　平台@@经济是@@数字经济@@的一@@种特殊形态@@，它是@@指依托于云@@、网@@、端等@@网@@络基础设施并利用@@人工智能@@、大@@数据@@分析@@、区块链等@@数字技术工具撮合交易@@、传输内容@@、管理流程的新经济模式@@。常见的数字平台@@包括@@电子商务@@、网@@络约车@@@@、文娱@@、社交媒体@@、搜索@@、数字金融等@@@@。我国在@@自@@@@1994年@@接入互联网@@@@之后@@的近三@@十年@@间@@@@，涌现了数量巨大@@的互联网@@@@公司@@，其中一@@些已经成长为@@全国甚至全球的头部@@平台@@@@。根据@@美国调查公司@@CBInsights的统计@@，截至@@2022年@@9月@@底@@，全球总共有@@1199家@@“独角兽@@”企业@@，也即估值超过@@@@10亿美元的初创企业@@@@，其中美国公司占@@比@@54.1%，全球第一@@@@@@。中国公司占@@比@@14.4%，位居第二@@@@@@。

　　一@@般认为@@我国数字经济@@具有@@“大@@而不强@@@@”的特点@@。  “大@@”主要体现在@@覆盖的用@@户@@、市场的规模和@@企业@@的数量@@，“不强@@”主要是@@指质量不高@@，技术优势不突出@@，关键领域的创新能力也不足@@。2021年@@，我国数字经济@@占@@@@GDP之比为@@@@39.8%，也显著低于德国@@、英国和@@美国的@@65%以上@@。对比中美最大@@的@@10家@@创新企业@@@@，我国有七家@@的业务模式是@@由商业模式驱动@@，另外@@三@@家@@则是@@技术创新驱动@@。美国则有七家@@是@@由技术创新驱动@@，只有三@@家@@是@@商业模式驱动@@。另外@@，我国几乎所有的头部@@平台@@都是@@以消费互联网@@@@为@@主@@，只有少数兼营产业互联网@@@@@@。在@@美国@@，专注消费互联网@@@@与@@产业互联网@@@@的头部@@平台@@的数量几乎相同@@。如果说美国数字经济@@的比较优势在@@技术@@，我国数字经济@@的比较优势则在@@市场@@。

　　考虑到@@我国还是@@一@@个发展中国家@@@@，数字经济@@“大@@而不强@@@@”的特征也不能算是@@一@@个缺陷@@。无论看数字经济@@的规模@@，还是@@看头部@@平台@@的数量@@，我国稳居全球第二@@@@@@，这是@@一@@个非常了不起的成就@@。在@@过去的五@@@@、六年@@间@@@@，我国前沿数字技术的创新能力实现了突飞猛进般的进步@@。根据@@英国学者的统计@@@@，如果把美国@@、欧洲@@、日@@本和@@中国的专利数放在@@一@@起@@，我国的@@区块链技术专利占@@比@@80%，计算机视觉技术专利占@@比@@60%以上@@，自@@动驾驶技术专利占@@比约@@40%，我国在@@这些领域的专利数都超过@@了美国@@。  自@@十八世纪中叶以来@@@@，全球已经发生过四@@次@@工业革命@@。在@@第四@@@@次@@工业革命期间@@，我国第一@@@@次@@紧随着数字技术进步的步伐@@，运用@@大@@数据@@@@、云计算@@、互联网@@@@、区块链和@@人工智能等@@新技术创新经济活动@@，这是@@一@@个历史性的进步@@。

　　我国的@@数字经济@@发展能够取得巨大@@的成就@@，贡献因素很多@@，最为@@重要的是@@@@“有为@@政府@@”和@@“有效市场@@”的结合@@，有为@@政府@@不仅改善营商环境@@@@、克服市场失灵@@，还适当超前地建设了大@@量的数字基础设施@@，有效市场@@则将大@@量的资源特别是@@资金@@配置到@@新兴的数字经济@@产业@@。一@@方面@@，数字经济@@是@@我国市场化改革最为@@耀眼的经济成就之一@@@@，同时@@也创造了许多@@“中国梦@@”的典型案例@@。几乎每一@@家@@头部@@企业@@@@，最初都是@@由一@@位或数位年@@轻人形成创业的想法@@，然后利用@@市场动员起规模庞大@@的技术@@、人才@@、资金@@，让新的数字经济@@产品@@或模式迅速落地并不断地迭代@@、改进@@。另一@@方面@@@@，数字经济@@发展也得益于我国相对发达的数字基础设施@@。无论看移动电信的覆盖面@@，还是@@看互联网@@@@的普及率@@，中国都显著领先于绝大@@多数发展中国家@@@@，这得益于多年@@来政府在@@数字基础设施领域所做的@@“适度超前@@”的布局与@@投资@@。目前我国已建成@@全球规模最大@@@@、技术领先的网@@络基础设施@@。截至@@2021年@@底@@，建成@@142.5万个@@5G基站@@，总量占@@全球@@60%以上@@，5G用@@户数达到@@@@@@3.55亿户@@，行政村通宽带率达@@100%。

　　另外@@一@@些因素在@@特定阶段也发挥了推动数字经济@@发展的重要作用@@@@，包括@@超大@@规模的人口@@、较弱的个人权益保护以及与@@国际市场的相对分隔@@，但其中有些因素已经发生改变@@或者很快就会改变@@@@。首先@@，超过@@14亿的人口数量有利于创新@@、试验新产品@@@@、新业务模式@@，对于@@发挥数字经济@@的规模效应尤其重要@@，我国一@@些头部@@平台@@拥有数亿甚至十亿用@@户@@。其次@@@@，过去我国对个人权益特别是@@个人隐私保护存在@@不足@@，这为@@数字经济@@创新提供了很大@@的空间@@@@，但许多业务侵犯了个人权利@@，野蛮生长@@，这正是@@数字经济@@专项整治试图重点解决的问题之一@@@@。最后@@，迄今为@@止国内数字经济@@行业与@@国际市场是@@分隔的@@，这为@@国内企业@@的成长赢得了时间和@@空间@@@@，但可以预期的是@@@@，国内外市场分隔的局面@@不可能长期持续@@。

　　随着我国经济开启新时代新征程@@，数字经济@@发展也在@@步入新的阶段@@。一@@方面@@，高质量发展是@@建设社会主义现代化强国@@的首要任务@@，数字经济@@理应承担起助力高质量发展的使命@@。数字经济@@已经形成了较大@@的规模@@，在@@一@@些技术领域也在@@快速地赶上来@@，但技术优势还需要进一@@步培育@@，在@@商业模式创新的基础上@@，更加重视关键领域的创新能力@@，提升数字经济@@发展的质量@@。业务重点也要进一@@步扩展@@，更加贴近实体型经济@@，从@@消费互联网@@@@扩大@@到@@产业互联网@@@@@@，从@@“新零售@@”到@@“新制造@@”。另一@@方面@@@@，现在@@数字经济@@治理从@@专项整治走向常态化@@监管@@@@，一@@些比较突出的问题已经得到@@了纠正@@，数字经济@@发展也开始走入一@@个新的更为@@规范@@、健康的阶段@@。但监管与@@治理是@@一@@个长期的任务@@，正如习近平总书记所指出@@：“推动数字经济@@健康发展@@，要坚持促进发展和@@监管规范两手抓@@、两手都要硬@@，在@@发展中规范@@、在@@规范中发展@@。”

　　二@@、数字经济@@的收益与@@挑战同样突出@@

　　数字技术带来的经济改变@@是@@革命性的@@，《“十四@@五@@@@”数字经济@@发展规划@@》就提出@@@@，“数字经济@@发展速度之快@@、辐射范围之广@@、影响程度之深前所未有@@，正推动生产方式@@、生活方式和@@治理方式深刻变革@@，成为@@重组全球要素资源@@、重塑全球经济结构@@、改变@@全球竞争格局的关键力量@@。”加快数字经济@@的高质量发展@@，对于@@我国在@@@@2035年@@达到@@@@中等@@发达国家@@水平@@、在@@2049年@@建成@@社会主义现代化强国@@，都具有十分重要的意义@@@@。

　　数字技术对经济运营@@机制的改变@@可以用@@@@“三@@升三@@降@@”来概括@@，即扩大@@规模@@、提升效率@@、改善用@@户体验@@、降低成本@@、控制风险和@@减少直接接触@@。这些改变@@主要是@@基于数字技术所具有的一@@些全新的经济特性@@，比如规模经济@@@@、范围经济@@、网@@络外部性@@、双边或多边市场等@@@@。规模经济@@意味着企业@@的规模越大@@@@，平均成本越低@@、经营效率越高@@@@，这可能是@@得益于数字技术的长尾效应@@，即在@@完成固定成本投入之后@@@@，进一@@步扩大@@经营规模的边际成本很低@@。范围经济@@是@@指同时@@生产多种产品@@的总成本低于分别生产各种产品@@的成本之和@@@@，这可能是@@数字经济@@领域跨界竞争现象十分普遍的主要原因@@。网@@络外部性@@是@@指一@@个网@@络的使用@@@@者越多@@，其人均的使用@@@@价值也就越高@@，网@@络本身的市场价值也就越大@@@@。而双边市场是@@指相互提供网@@络收益的独立用@@户群体的经济网@@络@@，一@@组参与@@者加入平台@@的收益取决于加入该网@@络的另一@@组参与@@者的数量@@，这样@@，数字平台@@对一@@方的定价往往会考虑对另一@@方的外部影响@@。正是@@基于这些特性@@，许多数字平台@@都是@@动辄拥有数亿的用@@户@@，而且同时@@提供多种线上服务@@@@，甚至还对用@@户提供免费@@甚至补贴的服务@@@@。

　　数字经济@@给我国的@@生产方式@@、生活方式与@@社会治理方式带来了翻天覆地的改变@@@@：一@@是@@提升人民群众的生活质量@@。购物@@、点餐@@、约车@@、订酒店等@@日@@常生活所需要的服务@@几乎全部可以在@@线上安排@@，既节省时间与@@开支@@，还能享受更为@@丰富的消费品类@@。在@@新冠疫情期间@@，线上交易对于@@消费发挥了重要的稳定器的作用@@@@；二@@是@@@@改善了经济活动的普惠性@@。利用@@规模经济@@和@@长尾效应@@，数字经济@@服务@@已经覆盖超过@@十亿的个人和@@将近一@@亿的个体经营者@@，同时@@还降低了创新与@@创业的门槛@@，在@@活跃了经济微观细胞的同时@@@@，还创造了两亿左右的灵活就业机会@@；三@@是@@加速创新并孵化了许多新的数字经济@@业态@@。几乎所有的数字经济@@企业@@都是@@创新型机构@@，它们依靠新技术孵化新的制造与@@服务@@业态@@，大@@多数头部@@平台@@还都是@@知识产权@@的大@@户@@；四@@是@@利用@@数字技术改造传统产业@@，达成提质增效的目的@@。产业数字化@@从@@聚焦个别经营环节到@@覆盖整个产业链生态系统@@，形成了越来越强的经济动能@@。

　　我国的@@数字金融创新提供了一@@个有代表性的案例@@，它既是@@扎根中国大@@地的金融革命@@，又是@@国际前沿的金融创新@@。两家@@头部@@移动支付机构的活跃用@@户规模领先全球@@，支付效率与@@安全也表现出色@@。而几家@@新型互联网@@@@银行一@@方面@@利用@@数字平台@@快速@@、海量@@、低成本地获客并积累数字足迹@@，另一@@方面@@@@利用@@大@@数据@@与@@机器学习方法进行信用@@风险评估@@，这个被称为@@@@“大@@科技信贷@@”的创新业务@@模式@@@@，可以服务@@大@@量既无财务数据@@@@、又缺乏抵押资产的@@“信用@@白户@@”。在@@新冠疫情期间@@，一@@些传统金融机构暂停了服务@@@@，但数字金融机构却在@@持续地提供支付@@、投资及信贷等@@服务@@@@。国际货币基金组织@@（IMF）的格奥尔基耶娃总裁因此@@亲自@@出面邀请国内学术机构一@@起于@@2020年@@6月@@联合组织关于大@@科技信贷@@的闭门研讨会@@。“北京大@@学数字普惠金融指数@@”显示@@，在@@2011-2021年@@间@@，数字普惠金融发展水平的地区差异大@@幅缩小@@，数字金融服务@@已经跨越@@“胡焕庸线@@”，触达广阔的西部地区@@。

　　但数字经济@@领域也出现了不少值得深入思考并解决的问题@@。

　　第一@@@@，数字经济@@的规模效应是@@否必然导致垄断@@？做大@@企业@@规模@@@@、形成市场势力是@@每一@@个企业@@家@@追求的经营目标@@，而规模效应也意味着规模越大@@@@、效率越高@@，但这样@@就可能造成一@@家@@独大@@@@@@、赢者通吃@@的局面@@@@。在@@现实中@@，许多头部@@数字经济@@企业@@确实都是@@@@“巨无霸@@”，在@@国内市场占@@据很大@@的份额@@。数字大@@平台@@冲击线下小厂小店的现象@@并不少见@@，平台@@的使用@@@@者更无法判定平台@@资源配置与@@定价的公平性@@。前些年@@诸如@@“二@@选一@@@@”之类的排他性协议也很常见@@。因此@@，市场参与@@者常常会担心大@@企业@@利用@@市场支配地位实施垄断行为@@@@。

　　第二@@@@，如何在@@大@@数据@@分析@@效率与@@个人隐私保护之间取得平衡@@？“数据@@是@@新的石油@@”、新的生产要素@@，通过@@大@@数据@@分析@@撮合供需双方@@、管理信用@@风险等@@大@@量新兴业务模式已经成功落地并取得了不错的经济效益@@。但过去信息保护不到@@位@@，不合规@@、不合法地搜集@@、加工并使用@@@@数据@@的现象@@十分普遍@@，个人隐私与@@商业机密泄露的事件时有发生@@。效率与@@权益之间的平衡点应该划在@@哪里@@，这是@@一@@个重要的政策难题@@。如果数据@@保护不到@@位@@，就会损害个人与@@机构的权益@@，甚至引发社会与@@经济风险@@。如果保护过度@@，大@@数据@@分析@@可能就无从@@做起@@。

　　第三@@@@，数字平台@@究竟会促进还是@@遏制经济创新@@？数字经济@@企业@@确实都具有很强的创新基因@@，如果没有创新能力@@，它们也不可能快速发展@@，成长为@@有一@@定规模的企业@@@@。但数字平台@@企业@@在@@成为@@@@“巨无霸@@”之后@@，是@@否还会保持创新动力与@@能力@@，是@@一@@个值得观察的问题@@。所谓的@@“猎杀式并购@@”，就是@@一@@些头部@@数字平台@@利用@@充足的现金流@@，大@@量收购相近业务领域的初创企业@@@@，然后束之高阁@@，其目的是@@消灭潜在@@的竞争对手@@。另外@@，一@@些头部@@平台@@通过@@烧钱做大@@市场@@，这类商业模式的创新也许会挤占@@过多的创投基金@@，从@@而影响硬科技创新@@。

　　第四@@@@，数字经济@@如何才能更好地助力我国实现共同富裕的愿景@@？从@@其普惠性看@@，数字经济@@应该是@@有利于改善收入分配的@@，约两亿个门槛低@@、工作时间灵活的@@“零工@@”就业机会是@@一@@个很好的例子@@。但可能还有硬币的另一@@面@@：一@@是@@数字经济@@企业@@的快速成长往往伴随着一@@大@@批传统企业@@的倒闭@@，这样@@就会有很多员工需要再就业@@；二@@是@@@@“零工@@”就业的工作条件@@并不好@@，许多外卖员@@“被困在@@算法里@@”，而且他们的社会保障通常也不是@@很完善@@；三@@是@@数字经济@@领域的财富集中度非常高@@，行业参与@@者并不一@@定都能获得与@@其贡献对等@@的收入与@@财富@@。

　　最后@@，怎样完善数字平台@@的治理功能@@？数字平台@@的治理功能既包括@@平台@@本身的治理@@，也包括@@社会治理@@。在@@传统经济中@@，企业@@、市场与@@政府分别发挥经营@@、交易与@@调控的功能@@。但平台@@企业@@打破@@了上述三@@者之间的分工边界@@，它既是@@经营主体@@@@，又是@@交易场所@@，同时@@还发挥一@@定的调控作用@@@@。平台@@兼具经营@@、交易和@@调控功能可能导致的一@@个问题是@@平台@@既做裁判员@@、又当运动员@@，这样@@就有可能破坏市场秩序@@，造成不公平竞争@@，损害消费者利益@@。同时@@，平台@@也可以发挥辅助政府治理的积极作用@@@@，包括@@参与@@电子政务@@、数字政府@@、城市大@@脑的建设@@。但平台@@巨大@@的影响力如果折射到@@社会@@、政治或意识形态领域@@，就变成一@@个非常敏感的话题@@。

　　三@@、治理体系的构建需要从@@理念创新入手@@

　　数字经济@@的优势很突出@@，挑战也很严峻@@。2020年@@底@@的中央经济工作会议提出@@@@“反垄断@@”与@@“防止资本@@无序扩张@@@@”，由此开启了数字经济@@领域的专项整治政策@@。在@@之后@@的近两年@@间@@@@，决策部门制定了相关的法律@@，也采取了不少监管举措@@。2022年@@底@@的中央经济工作会议则明确提出@@@@，“要大@@力发展数字经济@@@@，提升常态化@@监管水平@@，支持平台@@企业@@在@@引领发展@@、创造就业@@、国际竞争中大@@显身手@@。”从@@专项整治走向常态化@@监管@@，治理体系会变得更加明确@@，从@@而提供一@@个比较稳定的政策环境@@，这将有利于数字经济@@实现高质量发展@@。

　　数字经济@@具有许多全新的特性@@，因此@@不应简单地套用@@传统经济的治理方法@@，甚至也不宜照搬欧美的一@@些政策实践@@。在@@欧美有一@@种观点@@@@，认为@@数字经济@@治理只要集中关注几家@@头部@@平台@@就可以了@@，  这个思路对中国不太适用@@@@。欧美的常态化@@监管相对比较成熟@@，因此@@，加强数字经济@@治理的重点就在@@于规范头部@@平台@@的行为@@@@，特别是@@反垄断@@@@。而我国的@@治理框架刚刚开始搭建@@，需要关注的不仅仅是@@头部@@平台@@的垄断行为@@@@，所有数字经济@@企业@@的经营行为@@都需要规范@@。

　　数字经济@@治理中经常碰到@@的垄断问题与@@数据@@问题提供了两个很好的实例@@，印证为@@什么不能简单地套用@@传统经济的治理方法@@。而这就要求在@@严谨分析的基础上@@，做政策理念的创新@@，然后才能构建适应数字经济@@特性的治理体系@@@@。

　　反垄断@@是@@平台@@经济专项治理政策的主要内容之一@@@@。我国的@@《反垄断@@法@@》明确了四@@类垄断行为@@@@，即经营者达成垄断协议@@、滥用@@市场支配地位@@、经营者集中和@@滥用@@行政权力排除@@、限制竞争@@。2021年@@2月@@7日@@，国务院@@反垄断@@委员会发布@@《关于平台@@@@经济领域的反垄断@@指南@@》，这是@@第一@@@@份关于平台@@@@经济反垄断@@政策的完整框架@@。 4月@@10日@@，国家@@市场监管总局对阿里巴巴就其@@“二@@选一@@@@”行为@@做出处罚@@，这是@@平台@@经济领域第一@@@@张反垄断@@的罚单@@。11月@@18日@@，国家@@反垄断@@局正式挂牌@@，标志着我国反垄断@@政策特别是@@平台@@经济领域反垄断@@政策走入全新的阶段@@。

　　自@@1890年@@颁布@@《谢尔曼法@@》以来@@，美国反垄断@@政策的思想大@@致可以划分为@@两个阶段@@，上个世纪八十年@@代之前的@@“结构主义@@”和@@之后@@的@@“行为@@主义@@”。结构主义@@主要基于这样@@一@@个观察@@，即市场集中度和@@企业@@绩效呈正相关@@。因此@@，如果政府可以直接调整市场结构@@，就可以起到@@釜底抽薪的反垄断@@效果@@。形成于上个世纪初的布兰迪斯主义不仅仅反对垄断@@，直接反对庞大@@@@。行为@@主义@@对结构主义@@的主要批评是@@@@，如果单纯地惩罚大@@企业@@@@，就是@@在@@惩罚竞争优胜者@@，这对行业发展@@、经济增长都是@@不利的@@。是@@否存在@@垄断@@，不能只看市场结构@@，而应该看市场行为@@@@。如果企业@@在@@做大@@经营规模的同时@@增进了消费者福利@@@@，那就不应该受到@@惩罚@@。而反映消费者福利@@的一@@个指标就是@@价格@@，如果企业@@利用@@市场支配地位@@，提高价格从@@而获取超额利润@@，那就是@@垄断行为@@@@。

　　不过@@消费者福利@@或价格这个简单易行的标准在@@数字经济@@的垄断行为@@面前往往显得无能为@@力@@，因为@@许多平台@@经常压低消费者价格甚至提供免费@@服务@@@@。但多边市场与@@网@@络效应等@@特性表明@@，不收费并不一@@定意味着@@“免费@@”，也并不一@@定表明这些企业@@不拥有垄断地位@@。通过@@补贴一@@边的用@@户以扩大@@市场规模@@，恰恰是@@平台@@企业@@经常采用@@的提高营业收入甚至形成市场支配地位的重要策略@@。虽然@@“免费@@”的服务@@在@@短期内对消费者有利@@，但如果这个商业策略的目的是@@做大@@市场规模甚至改变@@市场结构@@，最终获取垄断地位@@，从@@长期看对消费者是@@不利的@@。消费者福利@@标准不适应平台@@经济领域的垄断@@，直接推动了布兰迪斯主义在@@美国@@的重生@@。

　　但这样@@又回到@@了行为@@主义@@对结构主义@@的批评@@，“大@@就是@@问题@@”的视角更不适合数字经济@@领域@@，因为@@它与@@数字技术的特性是@@背道而驰的@@。传统经济学理论认为@@@@，市场支配地位越强@@，价格就越高@@，“无谓损失@@”或福利损失就越大@@@@。但数字经济@@最重要的特性就是@@长尾效应@@、规模经济@@。如果以规模判定垄断@@，就会出现一@@个无法化解的矛盾@@：数字经济@@企业@@要么做不起来@@，一@@旦做大@@@@，就很可能被反垄断@@@@、被分拆@@。如果那样@@，数字经济@@也就永远无法发展@@。

　　数字经济@@的范围经济@@特性有可能让充分竞争与@@规模经济@@实现共存@@。不喜欢大@@的企业@@规模@@或者高的市场份额@@，主要还是@@担心造成@@“赢者通吃@@”的局面@@，但这是@@传统经济的理念@@，比如在@@石油或者钢铁行业@@。范围经济@@意味着一@@旦平台@@在@@一@@个行业做大@@@@，很容易展开跨行业竞争@@，比如短视频平台@@做外卖@@、社交平台@@做搜索@@@@。即便能够做大@@@@，也并不一@@定能够独霸市场@@，在@@2013年@@-2020年@@间@@，电商市场份额发生非常大@@的改变@@@@，原先@@“一@@家@@独大@@@@”的电商平台@@失去了超过@@一@@半的市场份额@@，这说明它之前并不拥有市场支配地位@@。

　　判断数字经济@@领域是@@否存在@@垄断@@@@，既不应该简单地看@@“消费者福利@@”，更不应该只关注@@“企业@@规模@@”，而应该重视@@“可竞争性@@”条件@@，即潜在@@竞争者进入或退出市场的便利度@@。12 如果便利度高@@，潜在@@竞争者就可以对在@@位企业@@形成较大@@的竞争压力@@。在@@这种情况下@@，即便一@@个行业只有一@@家@@或少数几家@@企业@@@@，在@@位企业@@就无法自@@由地实施垄断行为@@@@、榨取高额利润@@。需要指出的是@@@@，“可竞争性@@”条件@@的决定因素是@@潜在@@竞争者进入的沉没成本@@，这里所说的沉没成本不只包括@@营业牌照@@，也包括@@用@@户和@@数据@@等@@条件@@@@。另外@@，较强的@@“可竞争性@@”也不必然导致较高的竞争程度@@，但仍然可以阻止在@@位企业@@实施垄断行为@@@@。

　　因此@@，“可竞争性@@”条件@@是@@一@@个可以指导平台@@经济领域经济监管与@@反垄断@@执法的重要概念@@。用@@“可竞争性@@”的分析框架来讨论我国当前面临的问题@@，起码有两个方面的重要启示@@。

　　一@@是@@与@@美国相比@@，我国平台@@经济领域的竞争程度似乎要高一@@些@@。在@@美国@@，四@@家@@头部@@平台@@长期主导一@@些行业@@，或许更应该担心垄断问题@@。为@@什么美国平台@@企业@@跨行业经营的现象@@相对少一@@些@@？可能有多种原因@@，比如更为@@严厉的监管限制@@、数据@@与@@人工智能的应用@@导致了更高的进入门槛以及@@“心照不宣的合谋@@”。但无论如何@@，目前我国平台@@经济的跨行业竞争的现象@@十分普遍@@，竞争程度较高@@。相比较而言@@，我国平台@@经济领域反垄断@@的紧迫性没有美国那么强烈@@。

　　二@@是@@@@平台@@经济的监管政策也应该关注@@“可竞争性@@”条件@@。如果保持很高的@@“可竞争性@@”，形成垄断的可能性就会下降@@。即便发现垄断行为@@的证据@@，也尽量不要采取分拆的做法@@@@，而应该尽力减少潜在@@进入企业@@的沉没成本@@、降低进入与@@退出市场的门槛@@。如果用@@户人数是@@重要的进入门槛@@，可以考虑在@@不同平台@@之间实现联通@@。以电信网@@络为@@例@@，只要有手机@@、能联网@@@@，就可以联系到@@所有人@@，并不取决于用@@户加入的电信系统的大@@小@@。如果数据@@是@@主要成本@@，也许可以考虑允许用@@户携带数据@@或者在@@不同平台@@之间实现某种形式的共享@@@@。当然@@，这些措施不可能彻底消除那些大@@平台@@的相对优势@@，也不应该无视头部@@平台@@在@@做了大@@量投资以后获取一@@定回报的正当要求@@。采取政策措施保障一@@定程度@@“可竞争性@@”条件@@的目的是@@防范出现垄断行为@@@@，而不是@@盲目地追求平台@@之间的绝对平等@@@@。

　　数据@@要素的治理思路也同样需要创新@@。2020年@@4月@@，中共中央@@、国务院@@《关于构建更加完善的要素市场化配置的体制机制的意见@@》首次@@将@@“数据@@”与@@土地@@、劳动力@@、资本@@、技术等@@传统要素并列@@，并强调要加快培育数据@@要素市场@@。数据@@成为@@生产要素@@，将改写生产函数@@，放大@@其它生产要素的贡献度并提高总要素生产率@@。这其实是@@为@@发展中国家@@提供了一@@条赶超领先经济的新途径@@。

　　根据@@《数字中国发展报告@@（2021年@@）》的数据@@@@，2017年@@-2021年@@，我国数据@@产量从@@@@2.3ZB增长至@@6.6ZB，2021年@@的数据@@@@产量在@@全球的占@@比为@@@@9.9%，位居世界第二@@@@@@。13 但据国家@@工业信息安全发展研究中心的测算@@，2020年@@我国数据@@要素市场的规模约为@@@@545亿元@@，约为@@美国的@@3.1%、日@@本的@@17.5%。我国数据@@的产量巨大@@@@，但使用@@@@效率还有待提高@@。因此@@，如何培育数据@@要素市场@@，提升数据@@要素的供给能力@@，构建数据@@治理@@体系@@，充分发挥海量@@数据@@和@@丰富应用@@场景优势@@，确保数字经济@@高质量发展@@，是@@中国式现代化建设中的一@@个重大@@课题@@。

　　数据@@要素治理体系是@@指统筹数据@@要素生产@@、流通@@、使用@@@@、收益分配过程的一@@系列政策与@@制度安排@@。传统要素的治理体系有两个重要的原则@@，一@@是@@明确所有权@@，二@@是@@@@保障公平交易@@。这两个原则同样适用@@于数据@@要素的治理@@，但在@@具体做法上需要创新@@，因为@@与@@传统生产要素相比@@，数据@@要素具有一@@些鲜明的特征@@。数据@@要素形成过程中参与@@方比较多@@，并且在@@使用@@@@过程中各方的重要性也有很大@@差异@@，这意味着数据@@很难像土地@@、劳动和@@资本@@那样清晰地确定所有权@@。同时@@，数据@@不仅包含部分@@有关个人隐私和@@商业机密的信息@@，还呈现出非排他性@@、非竞争性和@@非耗竭性的特性@@，再加上比较难形成标准化的产品@@@@，信息不对称的矛盾十分突出@@，因此@@也无法像土地@@、劳动和@@资本@@那样在@@市场上流通@@@@。

　　近日@@@@，中共中央@@、国务院@@刚刚发布了@@《关于构建数据@@基础制度更好发挥数据@@要素作用@@的意见@@》（以下简称@@《数据@@二@@十条@@》），提出@@了一@@系列创新性的数据@@@@治理@@思路与@@制度@@。其中最值得关注的设计可能是@@数据@@产权结构性分置制度@@，即数据@@资源持有@@权@@、数据@@加工使用@@@@权@@、数据@@产品@@经营权@@“三@@权分置@@”。对公共数据@@@@、企业@@数据@@和@@个人数据@@@@，实行分类分级确权授权@@。对于@@公共数据@@@@，主要是@@加强统筹授权使用@@@@和@@管理@@，打破@@“数据@@孤岛@@”。对于@@企业@@数据@@@@，市场主体@@享有持有@@@@、使用@@@@、获取收益的权益@@。而对于@@个人信息@@，则推动数据@@处理者按照个人授权采集@@、持有@@、托管和@@使用@@@@数据@@@@。所有这些都是@@基于一@@个重要前提@@，即不损害个人隐私@@、商业机密和@@公共利益@@。与@@数据@@产权结构性分置制度相配合@@，还要建立数据@@要素各参与@@方合法权益保护制度@@，充分保护数据@@来源@@者和@@数据@@处理者的权益@@。

　　影响数据@@要素使用@@@@效率的另一@@个重要环节是@@流通@@@@。近年@@来我国已经成立了近@@40家@@数据@@交易所@@，但业务开展很不理想@@，也说明数据@@交易比其它生产要素或商品交易更为@@困难@@。《数据@@二@@十条@@》明确支持数据@@处理者在@@场内和@@场外采取开放@@、共享@@、交换@@、交易等@@方式流通@@数据@@@@，并且提出@@要设计数据@@交易市场体系@@，统筹优化布局@@，严控交易场所数量@@，突出国家@@级数据@@交易所的基础服务@@功能和@@公共属性@@，同时@@鼓励数据@@商进场交易@@。审慎对待原始数据@@的流转交易行为@@@@，对于@@公共数据@@@@尤其要按照@@“原始数据@@不出域@@，数据@@可用@@不可见@@”的要求@@，以模型@@、核验等@@产品@@和@@服务@@等@@形式向社会提供@@。不过@@，无论是@@场内还是@@场外交易@@，除了权益保障@@，还有一@@个很重要的条件@@是@@克服数据@@交易中的信息不对称@@，这可能是@@当前交易所业务不活跃的主要原因@@。相对而言@@，直接交易的点对点模式和@@间接交易的数据@@@@商模式@@，增加了一@@道供需匹配的环节@@。因此@@，短期内也许应该把重点放在@@支持这类场外交易的规范发展@@，等@@条件@@成熟了@@，再鼓励他们进场交易@@。

　　数据@@要素治理还有一@@个其它生产要素不存在@@的问题@@，即算法治理@@。《数据@@二@@十条@@》提到@@了算法审查@@，但并没有具体说明怎么做@@。北京大@@学课题组曾经提出@@了一@@个算法审计的设想@@。1  算法是@@大@@数据@@分析@@生产率一@@个重要支柱@@，对于@@数字经济@@中经营效率的提升和@@信用@@风险的管控做出了重大@@贡献@@。与@@此同时@@@@，算法黑箱@@、算法歧视等@@问题也时有所闻@@，关键是@@数字经济@@企业@@的大@@部分@@合作者和@@消费者完全无法判断算法的公平性@@，监管部门在@@现行政策框架下也很难真正做到@@穿透式监管@@。算法治理的核心可以包括@@三@@个层面@@，一@@是@@企业@@自@@我实行合规管理并制定科技伦理准则@@，坚持科技向善@@的导向@@；二@@是@@@@建立算法备案机制@@，起码可以对监管部门做到@@规则透明@@；三@@是@@监管部门或受委托的第三@@@@方定期或不定期组织算法审计@@，也可以在@@收到@@其它市场参与@@者投诉的时候启动@@。

　　四@@、构建中国特色的数字经济@@治理框架@@

　　构建适应数字经济@@特性的治理体系@@，促进数字经济@@的健康发展@@，对于@@我国实现经济高质量发展@@、建设社会主义现代化强国@@，具有十分重要的意义@@。在@@构建数字经济@@治理框架的过程中@@，可以考虑如下几个方面的思路@@。

　　（一@@）明确数字经济@@治理体系的宗旨是@@创造良好的政策环境@@，形成稳定的政策预期@@，同时@@应准确界定@@“资本@@无序扩张@@”的含义@@@@，通过@@“在@@规范中发展@@、在@@发展中规范@@”，实现数字经济@@@@“做强做大@@做好@@”的目标@@

　　好的数字经济@@治理体系的核心应该是@@良好的政策环境和@@稳定的政策预期@@。我国的@@数字经济@@发展已经站在@@了全球的前排@@，但也出现了一@@些不规范甚至不合法的行为@@@@。规范行为@@的最有效的方法是@@确立并落实清晰的治理规则@@，而不是@@运动式的整治@@，因为@@规范的目的是@@发展@@。对于@@“资本@@无序扩张@@”含义@@，最好能做出更为@@清晰的界定@@，比如干预政治@@、影响意识形态@@，这有利于在@@政策执行过程中避免出现扩大@@化的解读@@。划定@@“红绿灯@@”的做法@@具有清晰的政策指向@@，也比较容易理解并执行@@。不过@@，如果能用@@@@“负面清单@@”的概念替代@@“红绿灯@@”的提法@@，应该会更加有利于与@@国际规则的接轨@@。

　　（二@@）搭建数字经济@@治理体系的顶层结构@@，设立高规格的数字经济@@治理机构@@，统筹政策制定并协调政策执行@@。同时@@完善数字经济@@的法律体系@@，尽快制定@@《数字经济@@法@@》，统领数字经济@@的治理政策@@

　　数字经济@@领域既有行业监管部门比如交通部@@、人民银行和@@工信部@@，又有一@@般性的监管机构如市场监管总局和@@网@@信办@@。大@@部分@@数字经济@@企业@@技术领先@@、业务综合性强@@，建议在@@国务院@@层面设立一@@个高规格的机构或者授权一@@家@@现有的综合性机构@@，这个机构主要是@@代表国务院@@承担两个方面的责任@@，一@@是@@统筹数字经济@@治理政策的制定@@，包括@@与@@全国人大@@的联络@@；二@@是@@@@协调治理政策的执行@@，特别是@@要消除监管空白@@、防止重复施政@@，同时@@也要把握不同机构推出新政的节奏@@。

　　我国已经颁布了不少与@@数字经济@@治理有关的法律法规@@，包括@@《消费者权益保护法@@》《电子商务法@@》《反不正当竞争法@@》《反垄断@@法@@》《网@@络安全法@@》《数据@@安全法@@》和@@《个人信息保护法@@》等@@，这其中的一@@部分@@并非专为@@数字经济@@制定@@，不同法律之间还存在@@衔接不顺的问题@@。建议全国人大@@尽快推动制定一@@部能够覆盖所有数字经济@@领域的纲领性的@@《数字经济@@法@@》，将来作为@@数字经济@@领域的基本法@@，统领全国平台@@经济的治理实践@@。

　　（三@@）建立三@@个层次@@的数字经济@@治理构架@@，第一@@@@层是@@反垄断@@执法@@，纠正市场失灵@@、恢复市场效率@@；第二@@@@层是@@经济监管@@，维持市场有效运行@@；第三@@@@层是@@企业@@合规管理@@，确保经营活动与@@法律@@、规则和@@准则保持一@@致@@

　　这三@@层构架受同一@@套治理规则指导@@、追求共同的合规经营目标@@，但三@@者的功能应适当分离@@，在@@运营@@中则可以既有分工又有合作@@。

　　反垄断@@执法的目的是@@尽快地恢复市场秩序@@，特别是@@增强行业的@@“可竞争性@@”。目前这个责任主要在@@国家@@反垄断@@局以及国务院@@反垄断@@委员会@@。在@@执行的过程中@@，建议重点关注@@“可竞争性@@”条件@@，市场份额不一@@定能准确地反映垄断行为@@@@。如果关注消费者福利@@@@，需对数字经济@@中消费者的各种显性@@、隐形的成本和@@收益做综合@@、细致的计算@@。《关于平台@@@@经济领域的反垄断@@指南@@》明确表示@@，对于@@“二@@选一@@@@”、“差异化定价@@”等@@行为@@@@，需要认真分析其经济合理性@@。不过@@通常情况下应慎用@@反垄断@@执法这类刚性手段@@。

　　经济监管的职责主要是@@维护市场的有效运行@@，包括@@保障公平竞争@@、保护消费者利益@@。数字经济@@企业@@的监管职能同样应该适当集中@@，改变@@“九龙治水@@”的现象@@。与@@反垄断@@执法相比@@，经济监管更加柔性@@、常态化@@。考虑到@@数字经济@@监管本身具有很强的创新性@@，建议采取@@“回应型@@”的监管方式@@，监管与@@企业@@之间保持日@@常性的沟通@@，及时发现问题@@、化解问题@@，同时@@给予被监管对象申诉的机会@@。也可以采用@@在@@数字金融领域常见的@@“监管沙箱@@”的做法@@，数字经济@@企业@@提出@@创新计划@@，然后在@@监管的全程监测下试运营@@新业务@@。

　　合规管理是@@现代企业@@制度的重要部分@@@@，其目的是@@确保经营活动符合法律@@、规则和@@准则的要求@@@@。合规管理在@@数字经济@@领域尤其重要@@，因为@@大@@部分@@企业@@的业务都涉及海量@@的数据@@@@@@、丰富的场景以及复杂的算法@@，完全依靠外部资源实施监管@@，难度非常大@@@@。通过@@合规管理@@，企业@@主动与@@监管部门合作@@，克服技术障碍@@，落实治理政策@@。企业@@可以主动向监管部门备案算法@@，并为@@监管部门或第三@@@@方独立机构实行算法审计提供技术条件@@@@。企业@@还应该制定科技伦理准则@@，为@@“科技向善@@”提出@@更高的标准@@。

　　（四@@）将数字经济@@纳入国家@@的财税体系之中@@，先行在@@国内试行已经达成国际共识的数字税@@“双支柱@@”方案@@，改善数字经济@@收入在@@不同要素之间的分配规则@@，规范收入分配秩序和@@财富积累机制@@，促进共同富裕@@

　　数字经济@@的一@@些业务尚未纳入正规的统计@@体系@@，征税的难度也很大@@@@，但财税政策覆盖数字经济@@既有利于实现公平税负@@，也有助于资源在@@全社会的有效配置@@。近期税务部门已经加大@@了对平台@@企业@@@@、网@@络直播等@@偷漏税行为@@的处罚力度@@。建议以落实@@“双支柱@@”方案@@为@@切入点让财税政策体系完整地覆盖数字经济@@@@，根据@@各地平台@@经济活动的水平分配超大@@平台@@的税收收入@@，同时@@确定最低实际税率水平@@，避免各地恶性争夺平台@@企业@@总部@@。这些既能促进地区经济平衡发展@@，也可以为@@未来与@@国际税收体系接轨铺路@@。另外@@，建议根据@@数字经济@@的特点@@完善财税政策@@，包括@@充分利用@@数字技术@@，以及改善数字经济@@收入在@@不同要素之间的分配规则@@@@，规范收入分配秩序和@@财富积累秩序@@。

　　（五@@）积极参与@@国际数字经济@@与@@数字贸易规则的制定@@，推动我国数字经济@@实现高水平@@、制度性的开放@@，大@@力促进数字贸易的发展@@，同时@@也为@@我国的@@数字经济@@企业@@到@@国际市场大@@显身手创造条件@@@@

　　数字经济@@领域的开放是@@我国高水平开放政策的重要部分@@@@。无论是@@企业@@走出去或者引进来@@，还是@@参与@@数字贸易@@，都要基于国内国际规则的衔接@@。目前美国与@@欧盟已经分别提出@@了对数字贸易规则的诉求@@。作为@@数字经济@@大@@国@@，我国应尽快提出@@关于跨境数据@@流动@@、知识产权@@、消费者隐私@@、属地限制@@、垄断和@@数字税等@@方面的主张@@，积极加入全面与@@进步跨太平洋伙伴关系协定@@（CPTPP）、数字经济@@伙伴关系协定@@（DEPA）等@@多边协定@@，尽可能与@@数字技术较发达的欧美国家@@接轨@@，避免被排除在@@新规则制定过程之外@@。大@@力推进与@@@@“一@@带一@@路@@”国家@@之间的数字投资与@@数字贸易@@，边实践@@、便完善规则@@，助力我国数字经济@@的平稳开放@@。