孟庆国@@：以公共数据@@@@为抓手推动数据@@要素@@市场建设@@

　　近期@@，为充分发挥数据@@要素@@价值@@，让数据@@更好地赋能数字经济@@高质量发展@@，中央布局不断@@，继去年年底发布@@“数据@@二十条@@”后@@，又于今年@@3月组建国家数据@@局@@，从@@规则制定@@、体系完善等方面加快推动数据@@要素@@市场建设@@。其中@@，公共数据@@@@作为国家重要的数据@@资源一直备受瞩目@@，如何使公共数据@@@@在数据@@要素@@市场建设中发挥应有的作用@@？公共数据@@@@的开发@@与运营@@面临哪些困难与挑战@@？应该从@@哪些方面着手去推进@@？在开发利用的同时@@又该如何保障公共数据@@@@的安全@@？带着这些问题@@，《中国信息界@@》专门采访了清华@@大学公共管理学院教授@@、清华@@-中国电子数据@@治理@@工程研究院院长孟庆国@@@@，与他共同探讨我国公共数据@@@@开发与治理的现状@@、挑战与未来@@。

　　《中国信息界@@》：自数据@@被列为生产要素以来@@，对于数据@@价值的挖掘越来越深入@@。公共数据@@@@作为重要的数据@@资源@@，对其合理的开发与治理@@，才能充分发挥其价值@@。那么@@，可否请您先介绍一下@@，目前我国对于公共数据@@@@的开发@@与治理的政策是@@怎样的@@？公共数据@@@@开发应用的实际情况如何@@？

　　孟庆国@@：公共数据@@@@资源是@@政府部门@@、公共企事业单位在履行公共管理和公共服务@@职责时形成或衍生的数据@@@@，其记录和证明着公共部门的行为轨迹@@。近年来@@，我国高度重视公共数据@@@@的开放@@与治理问题@@，在相关的法律法规@@、政策文件中多有涉及@@。具体来讲可以概括为从@@@@3个层次@@做好@@3项@@工作@@。一是@@从@@法律法规层面强调兼顾公共数据@@@@开发利用与安全保护@@。《中华人民共和国数据@@安全法@@》第十五条规定@@“国家支持通过开发利用数据@@提升公共服务@@的智能化水平@@”，在强调安全的同时@@明确要在公共领域释放数据@@价值@@@@；二是@@从@@制度建设层面鼓励探索公共数据@@@@的流通@@交易@@@@。2022年年底发布的@@“数据@@二十条@@”提出要@@“建立公共数据@@@@分类分级@@确权授权制度@@”“推进非公共数据@@@@按市场化方式@@‘共同使用@@@@、共享@@收益@@’”“推进实施公共数据@@@@确权授权机制@@”“允许并鼓励各类企业依法依规依托公共数据@@@@提供公益服务@@@@”等要求@@，为公共数据@@@@的权益保护@@、流通@@交易@@、收益分配@@等制度的构建指明了方向@@；三是@@从@@办法规定层面要求做好公共数据@@@@的开放@@共享@@@@。《国务院关于加强数字政府@@建设的指导意见@@》提出要@@编制公共数据@@@@开放@@目录及相关责任清单@@，分类分级@@开放@@公共数据@@@@@@，有序推动公共数据@@@@资源开发利用@@，推进社会@@数据@@@@“统采共用@@”，实现数据@@跨地区@@、跨部门@@、跨层级共享@@共用等@@，强调推进公共数据@@@@@@、社会@@数据@@融合应用@@，释放数据@@价值@@。

　　近年来@@，我国各地各部门高度重视公共数据@@@@资源的开发应用@@，着力提升公共数据@@@@治理@@@@水平@@，在政策制定@@、平台@@系统建设@@、数据@@共享@@开放@@@@、数据@@开发应用等方面开展了大量实践并取得积极进展@@。主要可以归结为@@4个方面@@。一是@@出台公共数据@@@@治理@@@@政策@@。据不完全统计@@，从@@2011年至今@@，我国省级地方政府出台的公共数据@@@@治理@@@@相关政策已达@@146项@@，通过地方立法@@、出台规范性文件等多种方式@@，为公共数据@@@@归集@@、共享@@、开放@@、应用等工作@@的开展提供政策支持@@； 二是@@建设公共数据@@@@系统平台@@@@。不少地方政府和部门都建设了数据@@平台@@@@@@，支撑开展公共数据@@@@的归集@@、清洗@@、共享@@、开放@@、应用等工作@@，为公共数据@@@@的系统化治理和开发应用奠定了良好的基础@@； 三是@@开展重点领域应用探索@@。一些地方和部门已经基于公共数据@@@@建设便民惠企应用@@，取得显著成效@@。比如@@，基于公共交通数据@@的汇聚和加工@@，为公众提供@@“实时公交@@”服务@@；基于纳税@@、社保等数据@@的分析@@，为中小微企业提供贷款等@@；四是@@探索公共数据@@@@流通@@交易@@@@。依托大数据@@交易所@@@@、数据@@经纪产业@@、数据@@托管@@、信托银行@@等模式探索进行公共数据@@@@的流通@@和应用@@，以推动要素市场化配置@@，释放数据@@要素@@潜能@@。

　　《中国信息界@@》：我国正在大力推进数据@@要素@@市场建设@@，其中@@，公共数据@@@@扮演着怎样的角色@@？可以发挥怎样的作用@@？

　　孟庆国@@：公共数据@@@@是@@数据@@要素@@市场的重要基础资源@@，具有不可替代性@@。根据麦肯锡测算@@，我国公共数据@@@@开放@@的潜在价值高达@@10万亿@@-15万亿@@元@@，占@@2020年全国财政收入约@@55%-82%。也有研究表明@@，我国政府部门掌握的数据@@资源占@@据全社会@@数据@@资源总量的@@80%左右@@。公共数据@@@@已成为当前数据@@要素@@市场建构和数字经济@@发展的重要物质基础@@，关乎经济@@、社会@@、文化@@、环境等方方面面@@，是@@数字化转型@@@@、数字化变革的重要基础@@，蕴藏着巨大的经济和社会@@价值@@。在当前我国推进数字中国建设@@，推动数字经济@@高质量发展@@，利用数字化来推进社会@@治理创新等各项@@工作@@中@@，公共数据@@@@都是@@不可或缺的重要基础资源和关键要素@@。

　　同时@@，公共数据@@@@是@@数据@@要素@@市场前期建设的重要抓手和切入点@@。公共数据@@@@作为政府可以掌握的重要资源@@，在前期以政府为主导构建数据@@基础制度@@、建设数据@@要素@@市场的过程中@@，能够更加便捷@@、高效的进行先行先试@@，可以作为创新探索的重要试点领域@@，为数据@@产权@@、流通@@交易@@、收益分配@@、治理等制度的构建提供试验田@@，并逐步推动用公共数据@@@@撬动社会@@数据@@@@、企业数据@@等的广泛归集@@、高效流转@@和有效使用@@@@。

　　《中国信息界@@》：在数据@@要素@@市场建设过程中@@，数据@@的开发@@、流通@@、交易等非常重要@@，但在实践中遇到了很多挑战@@。那么@@，公共数据@@@@的开发@@与运营@@面临的主要困难与挑战有哪些@@？

　　孟庆国@@：从@@当前公共数据@@@@开发利用的实际方式来看@@，普遍是@@基于数据@@开放@@@@（包括完全开放@@@@、有条件开放@@@@）和数据@@授权运营@@@@两种方式来提供公共数据@@@@@@，引导释放数据@@价值@@@@。总体上看@@，能够真正进行开发与运营@@的公共数据@@@@占@@比还很少@@，究其根源@@，主要是@@被两个方面@@的困难与挑战所制约@@。

　　一方面@@，公共数据@@@@的公益性与收益模式之间的平衡问题有待破解@@。公共数据@@@@具有明显的公益性@@，来源@@于政府部门@@、公共企事业单位的公共管理和公共服务@@履职@@。可以认为公共数据@@@@是@@依托于公共财政资金投入所产生或获取@@的@@。因此@@，对于能否通过公共数据@@@@的开发@@运营@@获得收益这一问题@@，各方看法并不一致@@。有观点@@认为@@，可以将公共数据@@@@看作国有资产@@，通过运营@@产生价值@@；也有观点@@认为@@不能再对公共数据@@@@进行收费@@，其治理@@、开发等相关工作和费用应由公共部门承担@@。同时@@，基于其公共属性@@，在公共数据@@@@开发利用的过程中还要兼顾公平性@@，面向各类主体@@提供同等的获取@@和使用@@数据@@的权力@@。虽然近年来@@@@，各地也通过数据@@专区@@、数据@@交易所@@、数据@@托管@@、信托银行@@、数据@@经纪人等方式开展了公共数据@@@@流通@@与运营@@探索@@，但在平衡公共数据@@@@的公益与收益方面@@，目前仍未形成普遍认可的方案和模式@@，还未能充分调动市场主体@@的积极性@@。

　　另一方面@@@@，公共数据@@@@相关的信息保护与数据@@价值释放之间难以平衡@@。公共数据@@@@中蕴含着大量的个人隐私@@、商业秘密@@，涉及国家利益@@、公共安全等诸多问题@@。对公共数据@@@@的治理既要实现共享@@流通@@@@，又要确保数据@@安全@@；既要促进创新@@，又要管控监管@@，这使得公共数据@@@@的开发@@与运营@@面临着更为严格的要求@@。我们必须审慎对待公共数据@@@@的流转交易和开发运营@@行为@@，积极探索结合多样的技术@@手段和数据@@处理方法@@，实现公共数据@@@@中敏感@@、隐私信息的不泄露@@、不可回溯@@，保障流通@@应用中的数据@@安全@@、个人隐私和企业利益@@。

　　《中国信息界@@》：面对这些困难与挑战@@，您认为@@，应该从@@哪些方面着手去推进@@，使公共数据@@@@发挥更大价值@@？

　　孟庆国@@：结合公共数据@@@@开发利用的实际需求和实践经验@@，我认为应从@@完善公共数据@@@@治理@@@@体系@@、明确公共数据@@@@使用@@规则@@@@、丰富公共数据@@@@开发方式@@3个方面@@入手@@，助力公共数据@@@@价值充分释放@@。

　　一是@@完善公共数据@@@@治理@@@@体系@@。公共数据@@@@的开发@@利用和安全保护必须构建以政府数据@@管理机构为核心@@，多方主体@@共同参与@@、各司其职的综合治理结构@@。这一轮的国家机构改革中组建国家数据@@局@@，正是@@完善数据@@治理@@体系的重要一步@@。以此为契机@@，各地各部门公共数据@@@@统筹管理部门的职责将会更加明确@@；其他公共部门在公共数据@@@@提供和使用@@中的权责将会更加清晰@@；数据@@运营@@商@@、研究支撑机构@@、数据@@交易机构等各方主体@@的角色定位将逐渐明晰@@。通过公共数据@@@@相关治理体系的不断探索与完善@@，能够进一步保障公共数据@@@@资源的高效管控和应用@@，在保障安全的同时@@充分释放数据@@价值@@@@。

　　二是@@明确公共数据@@@@使用@@规则@@@@@@。积极探索破解公共数据@@@@的确权@@、定价@@、流通@@、保护等问题@@，构建与当前经济社会@@发展实际相匹配的权益保护@@、流通@@交易@@、收益分配@@、授权运营@@@@、监管治理等制度@@，明确数据@@共享@@利用@@、分级分类@@、安全保护等办法与细则@@。通过明确规则化解各方主体@@的顾虑@@，在确保安全可控的前提下尽可能地调动市场主体@@的参与积极性@@，解决公共数据@@@@治理@@@@中公共部门技术@@性@@、专业性短板问题@@，推动建立集制度@@、技术@@、市场为一体的数据@@要素@@市场体制机制@@，保障公共数据@@@@开发运营@@活动有序开展@@。

　　三是@@丰富公共数据@@@@开发方式@@@@。在制度上进一步加强公共数据@@@@开放@@共享@@和统筹授权使用@@@@，探索明确公共数据@@@@授权对象@@、范围和收益模式等授权运营@@@@规则@@，鼓励多种形式的公共数据@@@@开放@@和授权运营@@@@探索@@。在技术@@上积极引入@@“数据@@元件@@@@”（数据@@中间件@@@@）、区块链@@、联邦学习@@、多方安全计算等新型技术@@理念和手段@@，探索破解公共数据@@@@开发利用过程中的@@“安全与流通@@对立@@”难题@@，推动公共数据@@@@的安全@@、高效流转@@，支撑数据@@价值的充分释放@@。

　　《中国信息界@@》：数据@@在开发应用中@@，也面临着安全问题@@，这对于公共数据@@@@开发尤为重要@@。您认为@@，要如何在加强开发应用的同时@@@@，更好地保障公共数据@@@@的安全@@？

　　孟庆国@@：公共数据@@@@中蕴含着大量的个人隐私@@、商业秘密@@、公共安全等内容@@，与一般的数据@@相比@@，在安全保障方面有着更高的要求@@。针对这一特性@@，我认为在公共数据@@@@开发利用的过程中首先要遵循@@3个原则@@：一是@@最小范围原则@@。非必要不应查看@@@@、获取@@、使用@@公共数据@@@@@@，具体又可划分为数据@@范围最小化@@、知悉范围最小化@@、权限范围最小化@@3个层面@@，需要构建与之配套的公共数据@@@@收集@@、使用@@规则@@，综合运营@@管理和技术@@手段保障安全@@；二是@@不可回溯@@原则@@。不仅要注重对公共数据@@@@的脱敏处理@@，还要结合多样的技术@@手段和数据@@处理方法@@，实现公共数据@@@@中敏感@@、隐私信息的不可回溯@@@@，保障流通@@应用中的数据@@安全@@、个人隐私和企业利益@@； 三是@@区分场景原则@@。在实际的流转和应用中@@，不能对所有公共数据@@@@的隐私和安全保护要求一概而论@@，而应是@@在统一的原则要求下@@，结合不同类型场景@@，进行分类分级@@处理@@，确定面向不同公共数据@@@@的具体治理机制@@、治理要求和治理模式@@。

　　在具体的举措上@@，可以从@@制度建设和技术@@创新两个方面@@共同保障公共数据@@@@安全@@。一方面@@，要建立健全公共数据@@@@安全管理制度@@。面向采集@@、存储@@、传输@@、共享@@、开放@@、使用@@、销毁等公共数据@@@@全生命周期过程@@，制定有针对性的数据@@安全保护措施@@，落实公共数据@@@@安全评估@@、分类分级@@、合规监管等要求@@@@，从@@而明确安全保障职责@@，强化安全运行管理@@，提升安全保障能力@@；另一方面@@@@，要探索完善公共数据@@@@安全防护手段@@。基于公共数据@@@@安全防护需要@@，建设完善覆盖网络@@、云平台@@@@、数据@@平台@@@@、业务系统@@、终端等全方位的公共数据@@@@安全技术@@防护体系@@，按需构建访问控制@@、数据@@加密@@、数据@@脱敏@@、数据@@水印@@、数据@@沙箱@@、隐私计算@@、防拖库@@、零信任网关等数据@@安全技术@@防护能力@@，探索打造可安全流通@@的数据@@@@“元件@@”（中间件@@），全面保障公共数据@@@@的安全应用@@。

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