孟庆国@@：一@@体化@@推进政务数据@@@@体系建设的思考@@——基于@@数据@@权责的视角@@

　　孟庆国@@ 清华大学国家治理@@研究院执行院长@@、电子政务实验室主任@@、人工智能国际治理@@研究院人工智能数据@@治理@@@@方向首席专家@@

　　7月@@4日@@，中国数字经济@@发展和治理@@学术年会@@（2023）在清华大学顺利举办@@。本次@@大会以@@“数据@@要素治理@@@@，数据@@价值释放@@，数字经济@@创新@@”为主题@@，邀请了国内外@@40余位数字经济@@领域著名专家以及在数字产业实践中取得优异成果的机构代表@@进行主旨演讲和交流@@。来自清华大学@@、北京大学@@、中国人民大学@@、中国科学院大学@@、中国社会科学院大学@@、南开大学@@、上海交通大学@@、复旦大学@@、中山大学@@、南京大学等高校和数字经济@@相关科研机构及企业的代表@@共@@400余人出席线下会议@@，会议通过多个平台@@进行同步直播@@，当天信息浏览量超过@@11万人次@@@@。

　　清华大学计算社会科学与国家治理@@实验室执行主任@@，北京国际数字经济@@治理@@研究院院长@@，年会主席团秘书长孟庆国@@教授以@@《一@@体化@@推进政务数据@@@@体系建设的思考@@——基于@@数据@@权责的视角@@》为题进行了主旨演讲@@。本文根据孟庆国@@教授现场发言内容整理@@。

　　孟庆国@@教授作主旨演讲@@

　　非常高兴能和大家面对面的交流@@！我今天跟大家分享@@的内容是@@@@：基于@@数据@@权责的视角@@来看如何推进一@@体化@@政务数据@@@@体系的建设问题@@@@。刚才陈龙老师讲到@@数据@@分级分类的内容@@，的确国家数据@@文件也要求对数据@@进行分级分类治理@@@@。今天我要重点探讨的是@@一@@类数据@@@@——政务数据@@@@的问题@@@@@@。政务数据@@@@是@@指政府部门在履职过程中产生的数据@@@@，这一@@类数据@@从它的特征@@、形态@@，以及涉及到@@的治理@@方式@@与企业数据@@@@、个人数据@@都是@@非常不一@@样的@@。从目前@@国家对政务数据@@@@的治理@@思路来看@@，是@@希望能在政府之间把这些数据@@整合共享@@起来@@，形成全@@国一@@体化@@政务大数据@@@@体系@@，以便更好地在各级政府@@、各个部门之间能够共享@@和使用政务数据@@@@@@，同时推进政务数据@@@@的社会化利用@@。所以@@，一@@体化@@政务数据@@@@体系建设就构成了当前数据@@治理@@@@工作中的重要内容@@。

　　我今天想从三@@个方面谈一@@下自己的观点@@@@。首先@@，第一@@个方面想谈一@@下当前政务数据@@@@体系建设的背景与存在的难题@@；其次@@@@，在这个问题@@基础上@@，给出一@@个基于@@@@@@“职责@@-业务@@-数据@@”的分析@@框架@@；三@@是@@确立数据@@权责的意义和重要性@@，以及推进一@@体化@@政务数据@@@@体系建设的思路@@。

　　一@@、政务数据@@@@体系建设的背景与难题@@

　　国务院办公厅去年发布了关于印发@@《全@@国一@@体化@@政务大数据@@@@体系建设指南@@》的通知@@，在这个指南中对于一@@体化@@政务数据@@@@体系建设提出了八个方面@@“一@@体化@@”的要求@@，目的是@@希望从中央到@@地方形成一@@体化@@政务数据@@@@整体技术架构和管理@@体系@@，以利于政务数据@@@@的社会化开发利用@@。另外@@，文件中八个方面的@@“一@@体化@@”建设要求实际上是@@非常高的@@，凸显了多个@@“全@@”的问题@@@@。诸如@@，一@@体化@@政务数据@@@@体系的范围应覆盖全@@国各层级@@、各地方@@、各部门@@；实现政务数据@@@@资源的全@@量编目@@、高效汇聚@@、统筹管理@@和按需共享@@@@；包括政务数据@@@@的采集@@、治理@@、分析@@、管理@@、共享@@、开放等全@@部方面@@；为各级各类政务工作开展提供全@@方位支持@@。按照这些文件要求@@，国家相关部门与一@@些地方不断探索和推进@@，工作取得了很好的成效@@，但也存在着诸多制约与挑战@@。经过调研@@和梳理@@，我们认为最为迫切的难题有四个方面@@：一@@是@@一@@级政府部门间的数据@@共享@@问题@@@@；二@@是@@跨层级政府间的数据@@管理@@协调问题@@@@；三@@是@@垂管部门@@的垂直系统与地方平台@@间的数据@@共享@@交换@@；四是@@属地化部门的垂直系统的@@“数据@@回流@@@@”问题@@。

　　要破解这些难题@@，需要对这些问题@@精耕细作@@，做更细致深入地分析@@@@。如果只是@@大而化之@@，把政务数据@@@@建设放在一@@个很表@@面的层次@@上思考@@，而不能具体地分门别类把数据@@与职能业务@@关联去找思路@@，把握其遵循的内在逻辑@@，那难题就很难解决@@。

　　对于第一@@个难题@@，政务数据@@@@不能够有效整合共享@@的一@@个根本性的原因@@，我们理解是@@因为部门业务@@应用与数据@@强耦合@@关系@@，这种强耦合@@关系处理不好导致了政务数据@@@@整合共享@@困难@@。虽然一@@些地方系统平台@@经过集约化@@、上云等建设之后@@，部门业务@@应用与政务数据@@@@平台@@建设形式上分离了@@。政务数据@@@@与本部门的业务@@活动是@@紧密关联的@@，实际上也是@@分不开的@@。针对存在的这种强关联@@@@、强耦合@@的关系@@，业务@@部门和数据@@管理@@部门之间在职能分工上如何能够做到@@步调一@@致@@？因此@@，把彼此的职责@@定位做好和理顺@@，是@@我们当前面临的首要问题@@@@。只有解决好这种强耦合@@关系带来数据@@职责@@分工@@，才能更好地推进跨业务@@部门的数据@@打通和共享@@问题@@@@。

　　对于第二@@个难题@@，目前@@的政务数据@@@@管理@@格局存在国家与地方在职能配置方面较大的差异@@。从具体情况类别上看@@，有的地方专门设立了政务数据@@@@管理@@部门的@@，如广东@@、上海等@@；有的将政务数据@@@@管理@@职责@@纳入大数据@@部门的@@，如贵州@@、浙江@@、山东@@、广西等@@；有的地方将政务数据@@@@管理@@职责@@纳入@@乐动安卓app 部门职责@@范畴的@@，如江苏@@、河南@@、河北@@、湖南等@@；也有的地方是@@由网信办@@、营商环境@@、相关领导小组等部门负责的情形@@。以上这些情形@@，带来了在政务数据@@@@建设规划@@@@、项目审批@@@@、资金@@管理@@@@、系统建设@@、人员等方面的职责@@权限存在巨大差异@@，国家相关部门在统筹推进政务数据@@@@一@@体化@@建设时面临较大困难@@。

　　对于第三@@个难题@@，垂直系统中的数据@@@@，如何与地方实现交互@@，以支撑地方履职中合理的数据@@使用需求@@，是@@亟待破解的难题@@。垂直系统从上到@@下垂下来@@，和属地化系统平台@@如何进行数据@@打通@@？如税务@@、海关等数据@@@@，如何用于支撑本地的智慧城市@@建设@@、数字政府@@建设@@，必然需要将这些垂直系统的数据@@与本地化的其他政务数据@@@@相融合@@。这些方面目前@@依然面临着较大障碍@@。

　　对于第四个难题@@，与第三@@个有点类似@@，所以@@有时会归为一@@类@@，但我们认为还是@@有比较大的差异的@@。部门是@@属地化的@@，但实际上从行业管理@@的角度@@，自上而下也垂下来很多系统@@。在这些系统上@@，属地部门归集@@填报很多信息数据@@@@，这些数据@@如何与地方的数据@@平台@@进行整合共享@@@@，其实也面临很多现实困难@@。当然@@，这里边的核心就是@@通常讲的数据@@回流@@@@问题@@@@。

　　对以上四方面的难题的初步分析@@可以看出@@，其根本性的成因是@@与各级各部门@@数据@@职责@@的配置有关@@。要破解好这些难题@@，就要对一@@体化@@政务数据@@@@体系建设中涉及到@@的部门关系及其权责配置进行深入研究@@，只有这样就有可能找出破解的办法@@，从而更好推动一@@体化@@政务数据@@@@体系的建设@@。

　　二@@、一@@个基于@@@@“职责@@-业务@@-数据@@”的框架@@

　　我们尝试构建一@@个基于@@@@@@“职责@@-业务@@-数据@@”的分析@@框架@@，基于@@这种框架来试图@@厘清部门在数据@@整合上的权责体系与职能配置@@，从而有利于认识和解决一@@体化@@政务数据@@@@体系建设的问题@@@@@@。

　　基于@@数据@@和业务@@应用的耦合关系@@，当前一@@些地方政府是@@通过设立数据@@管理@@部门@@，在技术管理@@上实现数据@@与业务@@应用分离来统筹管理@@的@@。将业务@@和数据@@分离@@，使二@@者的@@“强耦合@@”转向@@“弱耦合@@”，以实现数据@@部门管数据@@@@、业务@@部门管业务@@的职能配置形态@@@@。但客观上@@，数据@@与业务@@密不可分@@，也分不开@@，即使新的数据@@管理@@部门成立了@@，但这种数据@@与业务@@@@“强关联@@”的关系没有改变@@，业务@@部门在数据@@归集@@整合与利用上的角色没有减弱@@。

　　图@@1  基于@@“职责@@-业务@@-数据@@”的框架@@

　　为了讲清楚@@，我们提出了一@@个基于@@@@@@“职责@@-业务@@-数据@@”的分析@@框架@@，并用图@@例的方式@@进行说明@@（见图@@@@1）。从图@@@@中可以看出@@@@，图@@的左边一@@半是@@传统以部门主导的信息化建设形态@@@@，业务@@部门基于@@自身业务@@应用的需要@@，自己开发了系统平台@@@@，支撑业务@@需求@@，以提升业务@@效率@@。这种传统的模式是@@各自一@@体的@@，部门自行规划@@@@、自行建设@@，系统平台@@是@@自己部门的@@，数据@@也是@@数据@@部门自己的@@。这是@@过去信息化建设的长期形成的一@@个格局@@。每一@@个业务@@部门@@，有各自建的平台@@系统@@，这些平台@@系统一@@般都是@@不同的开发主体@@建设运维@@，通常在技术上异构@@，标准@@也不一@@样@@，所以@@导致了普遍的数据@@孤岛@@，数据@@不易共享@@和融合利用@@。

　　现在的解决方式@@是@@图@@的右边一@@半@@，通过成立数据@@管理@@机构@@，把各部门@@的数据@@进行统筹管理@@@@，把各部门@@的数据@@归集@@到@@统一@@的大数据@@平台@@上@@，把数据@@管理@@职能交给专门的数据@@管理@@机构@@。数据@@管理@@机构的职能范围就是@@图@@中红色大圆圈的范围@@，主要是@@把各部门@@的数据@@通过物理集中和逻辑共享@@的方式@@进行统筹@@，通过统一@@规划@@@@、统一@@标准@@@@、统一@@基础设施等@@，形成一@@盘棋的数据@@治理@@@@思路@@，进行政务数据@@@@打通@@、共享@@以及开发利用@@。

　　除了红色大圆圈内的这些工作要做好@@，还有与圈外的各业务@@部门的关系问题@@@@，即图@@中红色的数据@@管理@@机构和蓝色的业务@@部门之间这个问题@@@@。把这个问题@@中彼此权责体系梳理清楚@@，才能够更好地统筹数据@@管理@@部门和业务@@部门在数据@@治理@@@@上的角色分工和定位@@。

　　前一@@段时间我们在一@@个地方做了调研@@@@，就是@@基于@@部门@@@@“三@@定@@”职责@@事项@@，梳理其对应的业务@@系统及其数据@@@@，发现部门职能@@、业务@@事项@@、关联数据@@存在密切对应关系@@，可以说部门的每一@@个数据@@集与其所对应的那个业务@@事项@@是@@强耦合@@的关系@@@@。当我们通过物理集中或逻辑共享@@整合管理@@数据@@的时候@@，其业务@@属性和特征不可能完全@@由数据@@管理@@机构来定义@@，单纯意义上由数据@@管理@@机构来管理@@数据@@不成立@@，一@@定离不开业务@@部门的参与甚至还要发挥主导作用@@（见下表@@@@1）。

　　表@@1从部门职能到@@部门数据@@资源信息@@

　　正如表@@@@1中举例说明的那样@@，在业务@@部门履行职能的过程和结果中@@，与业务@@事项@@开展直接归集@@或生成了大量政务数据@@@@信息@@。这些业务@@事项@@一@@般可分成两类@@：一@@类是@@业务@@运行过程和结果中采集生成大量有价值的结构化数据@@的工作事项@@，以及通过自动化手段采集生成视频@@、图@@像@@、传感器数据@@的工作事项@@。例如@@，职能话述中包含有以下工作内容的@@：绩效考核@@、管理@@、预算@@、资金@@、调查@@、普查@@、监测@@、分析@@评价@@、资产核算@@、评估@@、依申请权力事项@@（如许可@@、审批@@、登记@@、审查@@、备案@@、确认@@、核准@@、认定@@、给付@@、奖励等@@）、依职权事项@@（执法@@、处罚@@、征收@@、强制等@@）、统计@@。二@@是@@以产生文本型非结构化数据@@信息为主的工作事项@@。例如@@，职能话述中包含以下工作内容的@@：法规@@、制度@@、政策@@、规范@@性文件@@、标准@@、规范@@、机要@@、档案@@、调研@@、文稿@@、政务公开@@、新闻宣传@@、合同等@@。

　　如果这些业务@@事项@@是@@由系统平台@@支撑运行的话@@（通过信息化建设@@），便形成了政务数据@@@@资源信息@@。这些政务数据@@@@信息与对应的业务@@密切相关@@，如果要对这些数据@@进行规划@@@@、管理@@和开发利用@@，离开了业务@@部门单纯靠数据@@管理@@机构是@@很难开展的@@。所以@@，从更具象的场景视角来看@@，基于@@部门@@“三@@定@@”，必须厘清业务@@部门和数据@@管理@@机构之间的逻辑关系@@。如下图@@@@2

　　图@@2 业务@@部门与数据@@部门在数据@@管理@@上@@的逻辑关系@@

　　从图@@@@2中可以看出@@，其中的核心就是@@数据@@责任@@问题@@@@，也就是@@说要建立起业务@@部门和数据@@部门的协同机制@@，就要明确各自的责任@@属性@@，构建起政务数据@@@@权责体系@@。从一@@般意义上来说@@，就如同其它领域的政府工作一@@样@@，责任@@明晰了@@，履行到@@位了@@，工作落实和成效也就有了@@。之所以@@@@，数据@@整合共享@@工作一@@直解决得不好@@，其根本原因就是@@缺乏清晰明了的数据@@责任@@体系@@。有了明确的责任@@分工@@，以及相应的考核@@、评价和问责@@，就容易把工作落实到@@位@@。

　　三@@、确立部门数据@@权责的意义与思路@@

　　基于@@上述框架讨论@@，我们提出了能不能对政府职能业务@@部门在涉及数据@@治理@@@@上进行数据@@的确权定责的解决思路@@，因此@@认为@@，在当前阶段把政府业务@@部门数据@@责任@@体系确立起来@@，应列为政务数据@@@@治理@@和数字政府@@建设@@的核心工作来抓@@。甚至我们之前也提出@@，对政府部门在数据@@治理@@@@上要从@@“三@@定@@”（定职能@@、定机构@@、定编制@@）到@@“四定@@”（定职能@@、定机构@@、定编制@@、定数据@@@@）。“定数据@@@@”是@@指什么@@？就是@@定部门的数据@@责任@@@@，即在三@@定@@方案中加上一@@个数据@@职责@@@@，把该部门或机构在履职中的数据@@权利@@、责任@@、义务确立清楚@@，这样从整个一@@级政府来说就可以建立起本级政府的数据@@权责体系@@。

　　1、确立业务@@部门数据@@权责的意义和重要性@@

　　对业务@@部门进行数据@@的确权定责@@、构建政府数据@@权责体系的意义在哪里呢@@？建立起数据@@权责及其体系@@，它的意义在于@@：能够规范@@部门的数据@@归集@@@@、更新@@、维护和使用等工作@@，保障部门数据@@的质量@@、标准@@、完整性和合规性等要求@@，为实现部门间的数据@@共享@@@@，提供高质量的@@、可靠的数据@@资源@@，也能够实现@@“一@@数一@@源@@”工作要求@@，避免重复采集@@，便于数据@@统筹和管理@@@@。

　　2、如何厘清和确立业务@@部门数据@@权责@@？

　　如何建立起部门数据@@权责@@？其核心内容是@@什么@@？我们认为其原则是@@@@，要从数字政府@@建设@@的整体性角度@@，按照统一@@规划@@@@、统一@@标准@@@@和统一@@框架体系等的建设要求@@，遵循统一@@集中和分工协作的原则@@，清晰界定政府每一@@个职能部门的数据@@权责内容@@，并将其纳入到@@其机构编制管理@@方案中@@。主要包括以下五个方面@@：

　　一@@是@@在与部门业务@@相关的数据@@采集上@@，对数据@@采集的范围@@、方式@@，是@@否按权限范围最小化原则进行采集@@，并按@@“一@@数一@@源@@”要求进行@@；

　　二@@是@@在本部门数据@@维护上@@，对本部门数据@@存储@@、加工@@、更新@@、维护和安全@@进行管控@@；

　　三@@是@@在数据@@治理@@@@和管理@@维护上@@，对数据@@完整性@@、有效性@@、合规性和符合标准@@性等方面负责@@；

　　四是@@在数据@@共享@@中作为数据@@提供方所应履行的权利@@、责任@@和义务@@；

　　五是@@在数据@@的使用上@@，对部门归集@@数据@@的使用权利@@，以及作为数据@@共享@@数据@@使用方使用别的部门提供的数据@@所应履行的权利@@、责任@@和义务@@。

　　目前@@，国家的相关文件也已开始做类似要求@@，如数据@@共享@@的事项清单@@、数据@@清单@@、责任@@清单等政策@@制度@@的设计@@。

　　3、厘清数据@@管理@@部门和业务@@部门的权责分工@@

　　按照图@@@@2数据@@职责@@体系的分工@@，在规划@@设计上@@，数据@@管理@@部门着重整体规划@@设计@@，着重在核心数据@@定义@@、数据@@标准@@等@@统筹数据@@管理@@规划@@@@，业务@@部门负责本领域规划@@设计@@，做好本部门的数据@@资源规划@@@@。在数据@@管理@@上@@，数据@@管理@@部门着重开展数据@@整合共享@@与管理@@数据@@@@，业务@@部门主要是@@按照标准@@和定义@@，采集数据@@@@、使用数据@@@@等@@。

　　数据@@管理@@部门在数据@@统筹管理@@上定位主要包括@@：通过制定政策@@@@、规划@@、标准@@等@@，对政务数据@@@@整合共享@@与应用建设发展进行总体设计@@；统筹与组织协调一@@级政府在数据@@资源上的采集分工@@、归集@@、共享@@、开发利用和安全@@管理@@@@；通过项目审批@@@@@@、资金@@管理@@@@等手段@@，实现对业务@@部门数据@@工作的统筹@@；开展数据@@基础设施建设与运维@@。

　　4、建立一@@体化@@的政务数据@@@@权责体系@@

　　在一@@级政府的部门之间@@，有了对业务@@部门数据@@权责体系做基础@@，在实现跨部门的数据@@共享@@中@@，就可建立起基于@@数据@@提供部门@@、数据@@使用部门和数据@@管理@@部门之间的基于@@归集@@权责@@、使用权责和共享@@管理@@权责@@“三@@权分置@@”的政务数据@@@@共享@@机制@@，以此来破解政府数据@@归集@@和共享@@的难题@@。

　　在解决跨层级政府间的数据@@管理@@协调问题@@@@，基于@@数据@@权责体系的界定@@，可厘清上级之间的管理@@权责关系@@，解决好部门隶属于归口不一@@致的问题@@@@@@、数据@@标准@@建设与实施的问题@@@@@@，再加上上下系统对接与平台@@互操作性的技术性问题@@的解决@@，就能有效破解跨层级政府间数据@@的共享@@联通问题@@@@。

　　在解决垂管部门@@和地方部门间数据@@共享@@交换的问题@@@@@@，重点要建立起明晰的数据@@共享@@权责分工@@。在数据@@整合共享@@中@@，垂管部门@@（含地方的垂管业务@@部门@@）要按职责@@采集数@@、更新@@维护@@数据@@@@、按需提供数据@@@@，有权利获得相应资源支持@@（如编制@@、资金@@等@@）；地方部门可按职责@@获取@@共享@@数据@@@@、使用数据@@@@，并承担使用过程中的管理@@责任@@@@。

　　在垂直系统所属上级部门和地方部门间@@，明晰数据@@权责@@，着力落实解决数据@@@@“回流@@”问题@@。对于垂直系统的属地上级部门@@，在数据@@物理归集@@数据@@@@、治理@@数据@@等@@方面@@，做好与各级数据@@平台@@对接@@，按需按责@@“回流@@”数据@@。对垂直系统的地方本级部门@@，主要责任@@包括采集数据@@@@@@、更新@@维护@@、获取@@“回流@@”数据@@等@@。

　　最后简单小结一@@下@@，要推进一@@体化@@的政务的数据@@体系建设@@，确立政务数据@@@@的权责体系是@@重要前提@@，如何没有数据@@权责体系做保障@@，一@@体化@@政务数据@@@@体系难以建立起来@@，因此@@要关注和重视数据@@整合共享@@背后的责任@@问题@@@@。

　　上面是@@我分享@@的观点@@@@，请大家指正@@！

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