孟庆国@@ 张腾@@：数据@@治理@@与数据@@基础制度@@建设@@

　　（孟庆国@@：清华大学@@公共管理@@学院@@教授@@、清华大学@@国家@@治理研究院执行院长@@、清华大学@@-中国电子数据@@治理@@工程研究院院长@@、清华大学@@互联网产业研究院副院长@@。张腾@@：清华大学@@公共管理@@学院@@博士后@@）

　　摘要@@：数字时代@@，数据@@不仅是@@事关国家@@建设与发展的战略性资源@@，同时@@也成为推动经济社会高质量发展@@的新型关键生产要素@@@@。各国政府不断提升数据@@治理@@能力@@@@@@、着力发展数字经济@@@@，结合丰富的实践基础与前沿的理论研究@@，本文明确了数据@@治理@@概念@@@@@@，提出@@围绕制度@@@@@@-技术@@-市场三@@个@@层次@@@@的数据@@治理@@体系@@，基于我国数据@@治理@@基础制度@@建设现状与思路分析@@，认为构建数据@@作为@@新型生产要素的制度@@体系@@是@@解决当前@@数据@@治理@@面临的新挑战@@、充分释放数据@@要素价值的关键途径@@，结合国外数据@@治理@@模式与政策比较@@@@，从体系@@、能力@@、机制等@@维度出发@@，为完善我国数据@@治理@@基础制度@@提出@@建议@@。

　　随着信息技术@@@@的快速发展@@、互联网的普及@@，第@@四@@@@次@@科技革命驱动着人类社会快速进入数字时代@@@@，整个@@人类文明正在@@经历快速@@、大尺度和深层次@@的数字化转型@@@@，数据@@在@@全球呈现爆发增长@@、海量集聚态势@@。数据@@治理@@作为@@全球信息化@@、数字化背景与治理理念相互碰撞的重要结果@@，也是@@当前@@政府治理中的重要议题@@。掌握数据@@资源优势@@、提升数据@@治理@@能力@@@@、发挥数据@@资源公共价值@@，是@@提升国际竞争力的有效路径@@，其战略性意义越来越被世界各国所重视@@。作为@@最大的发展中国家@@与数据@@资源大国@@，我国电子政务发展与数字政府@@加快建设@@，党和国家@@抓住全球数字化发展与数字化转型@@的重大历史机遇@@，系统@@谋划@@、统筹推进@@数字中国@@、网络强国建设@@。尤其是@@@@ 2017 年@@以@@来@@，我国的数字化转型@@坚持@@与国家@@发展新的历史方位相适应@@，充分发挥数字政府@@@@、数据@@治理@@在@@改进公共服务供给@@、改善政府与社会公众之间的关系等@@方面的重要价值@@，数据@@治理@@效用在@@政府@@实践与经济社会发展中逐渐显现@@。近年@@来@@，北京市积极推进数字政府@@与智慧城市@@建设@@，在@@数据@@治理@@@@、数据@@资源开发@@利用@@@@、数字经济@@发展等@@领域作出诸多有益探索@@。北京市以@@建设全球数字经济@@标杆城市为目标@@，在@@构建数据@@要素市场等@@方面走在@@了全国@@前列@@，北京国际大数据@@@@交易所@@、金融数据@@专区建设运营@@等@@在@@全国@@范围@@内形成了良好示范效应@@，相关政策与制度@@创新在@@实践中取得了良好成效@@，成为数字时代@@超大型城市数字经济@@发展创新的引领者@@。

　　如何完善数据@@治理@@体系@@、创新构建适应国情的数据@@治理@@基础制度@@@@、充分发挥数据@@要素的作用@@，成为未来我国促进社会@@、经济发展的重要内容@@。

　　一@@、数据@@治理@@的概念@@@@、原则与体系构成@@

　　（一@@）数据@@治理@@概念@@@@

　　数据@@治理@@的概念@@@@可以@@分为狭义与广义@@。在@@狭义上@@，国际数据@@管理@@协会@@（DAMA）认为数据@@治理@@是@@对数据@@资产管理@@行使权力和控制的活动集合@@；国际数据@@治理@@研究所@@（DGI）认为数据@@治理@@是@@通过一@@系列信息相关的过程来实现决策权和职责分工的系统@@@@。我国国家@@标准@@《信息技术@@@@   大数据@@@@   术语@@》）GB/T35295-2017）从数据@@全生存周期管理@@出发@@，将数据@@治理@@定义为对数据@@进行处置@@、格式化和规范化的过程@@。在@@广义上@@，联合国将数据@@作为@@全球性战略资源@@，提出@@数据@@的激增正在@@推动世界朝着积极的方向发展@@，数据@@治理@@关乎国家@@@@、社会和经济的发展@@，不能停留在@@技术@@治理层面@@，政府必须采用全面@@的数据@@治理@@框架@@，数据@@治理@@应整体推进数据@@整合@@共享@@与开发@@利用@@@@，同时@@还需要关注安全@@、隐私@@、道德等@@问题@@，以@@及数字素养与数字领导力的提升@@。世界银行提出@@数据@@是@@一@@种可以@@反复使用@@、创造更多@@价值的资源@@，数据@@治理@@就是@@建立新的社会契约的过程@@，这种社会契约将推动数据@@的使用和再利用@@@@，创造经济和社会价值@@，同时@@确保所有人享有从数据@@中受益的公平机会@@，同时@@增强公民的信任@@，使其相信自@@己不会受到数据@@滥用的伤害@@。近年@@来@@，我国出台一@@系列政策措施@@，旨在@@将数据@@作为@@关键生产要素@@@@，基于数据@@治理@@基础制度@@建设@@，推动数据@@的确权@@、定价@@、流通@@，以@@及数据@@要素市场化配置@@，进而促进经济社会高质量发展@@。将数据@@视为@@“关键生产要素@@”积极推进数据@@资源的公共价值与经济价值释放@@。同时@@，综观国内外发展趋势@@，数据@@治理@@是@@政府@@、组织@@、企业@@等@@主体@@实施数字化的基础@@，涉及制度@@@@、技术@@、市场等@@多层次@@体系@@。因此@@，可以@@认为数据@@治理@@是@@对数据@@全链条的技术@@处理@@、制度@@建设和市场培育@@，目的是@@确保数据@@安全@@@@、高效@@地利用@@@@，实现其经济和社会价值@@。

    （二@@）数据@@治理@@原则@@

　　01联合国数据@@治理@@原则@@@@

　　联合国经社部以@@可持续发展目标为导向提出@@数据@@治理@@应遵循以@@下五@@项@@原则@@。第@@一@@@@，有效性原则@@，要求降低行政成本@@，提供更有效的公共服务@@。数据@@应满足政府机构@@的各种需求@@，基于数据@@支持实现跨业务部门的工作流程优化@@，利用@@数据@@进行有效的信息公开@@、公共决策@@、监管与绩效评估@@，使公共管理@@人员能够符合法律合规和风险管理@@要求@@。第@@二@@@@，责任原则@@，强调问责制和透明度@@，有效的数据@@治理@@是@@公众可监督数据@@的流动@@、转化过程@@，各利益相关方可以@@监督政府的数据@@治理@@举措@@，从而提高政策的透明度@@。第@@三@@@@，包容@@性原则@@，强调基于电子参与的数据@@治理@@@@，通过拓宽参与渠道@@，向公众提供更多@@的有效信息@@、数据@@，使公众参与决策过程@@。例如@@，越来越多的国家@@重视在@@线发布政府数据@@集@@，这不仅是@@为了挖掘开放@@数据@@的价值@@，也是@@为了打开公众参与的大门@@。第@@四@@@@，适当监管原则@@，呼吁政府关注数字化发展带来的新风险@@，以@@及由此引发的政策和监管方式变化@@。无论是@@发达国家@@还是@@发展中国家@@都面临着适应由数据@@驱动的创新快速变化的挑战@@。数据@@治理@@政策缺失或监管不力@@，将会导致数据@@隐私@@@@@@、安全等@@方面的政策失败@@，同时@@，如果监管过度@@，则会扼杀创新或加剧数字排斥@@，不利于政府转型与经济社会发展@@。第@@五@@@@，创造公共价值原则@@，强调数据@@可以@@促进公共部门履行职责@@、创造公共价值与为公共利益做出贡献的能力@@@@@@。所有数据@@@@，无论是@@地理空间@@数据@@@@、环境数据@@@@、天气数据@@@@、运输数据@@等@@还是@@政府预算数据@@等@@@@，都具有社会和经济价值@@。在@@以@@人为中心的发展思想下@@，政府数据@@开发@@和利用@@可以@@通过多种方式推动创新@@，也可以@@为包括弱势群体在@@内的不同群体提供普惠化的公共服务@@。

　　02我国数据@@治理@@原则@@@@

　　自@@ 20 世纪@@ 80 年@@代起@@，我国在@@数据@@治理@@@@领域不断探索@@，形成了具有中国特色的数据@@治理@@体系@@。我国数据@@治理@@始终坚持@@党的领导与以@@人民为中心的基本遵循@@，同时@@也体现了普惠@@、开放@@、共享@@、包容@@、公平等@@原则@@。2022 年@@，中共中央@@、国务院印发@@《关于构建数据@@基础制度@@更好发挥数据@@要素作用的意见@@》(以@@下简称@@“数据@@二@@十条@@”)，提出@@了围绕数据@@要素治理@@、数据@@基础制度@@建设的五@@项@@原则@@。第@@一@@@@，遵循发展规律@@，创新制度@@安排@@。数据@@基础制度@@的建设必须在@@认识和把握数据@@发展的基本规律的前提下@@，以@@实践探索促进适应数据@@要素和数字化时代发展的生产关系变革@@，从而建立有效的市场机制与体系@@。第@@二@@@@，坚持@@共享@@共用@@，释放价值红利@@。让数据@@共享@@红利惠及最广大的人民群众是@@数据@@要素治理的根本目的@@，数据@@要素市场应满足不同类型企业@@的不同需求@@，不断激发企业@@创新能力@@与行业@@发展新动力@@，为数字经济@@发展提供公平@@、普惠的基础环境@@。第@@三@@@@，强化优质供给@@。促进合规流通@@@@。数字化背景下的经济社会高质量发展@@，需要不断优化数据@@要素供给侧改革@@，在@@依法合规的流通@@交易@@模式下@@，确保数据@@价值有序@@、健康@@、可持续地释放@@。第@@四@@@@，完善治理体系@@，保障安全发展@@。全面@@、系统@@、科学的数据@@治理@@体系构建是@@统筹数据@@要素市场构建的最重要保障@@，坚持@@发展与安全并重@@，有效预测@@、应对数据@@安全@@风险@@，有效监管数据@@流通@@交易@@@@，发挥企业@@@@、行业@@与政府多方力量@@，共创良好的发展格局@@。第@@五@@@@，深化开放@@合作@@，实现互利共赢@@。基于双边多边协商和合作@@，推进数据@@跨境模式创新@@，积极参与国际规则制定@@，探索建立适应国际环境与世界经济发展的规则体系@@。公共数据@@作为@@数据@@治理@@中的重要内容@@，是@@当前@@我国数据@@要素化过程中的重点任务@@。公共数据@@治理@@@@同样应遵循一@@定的具体原则@@。一@@是@@发展优先原则@@，目前@@正处于探索释放数据@@要素价值的关键时期@@，要通过发展解决问题@@，在@@发展中解决问题@@，也要设置相应的容错机制@@，推动释放公共数据@@价值@@。二@@是@@最小范围@@原则@@，包括数据@@范围@@最小化@@、知悉范围@@最小化@@、权限范围@@最小化三@@个@@层面@@，探索建立合法合规@@、安全可靠的公共数据@@应用@@规则@@。三@@是@@不可回溯原则@@，审慎对待原始数据@@的流转交易行为@@，结合多样的技术@@手段和数据@@处理方法@@，实现公共数据@@中敏感@@、隐私@@信息的不可回溯@@，保障流通@@应用@@中的数据@@安全@@@@、个@@人隐私@@和企业@@利益@@。四@@是@@区分场景原则@@，不能对公共数据@@的隐私@@和安全保护要求一@@概而论@@，而应是@@在@@统一@@的原则要求下@@，结合不同类型场景@@，确定具体的治理机制@@、治理要求和治理模式@@。

     （三@@）数据@@治理@@体系构成构建@@。

      高效@@、完善的数据@@治理@@体系是@@所有政府应当关切的重要问题@@。关于数据@@治理@@体系应包含哪些内容@@，从不同学科@@、不同视角出发有多种构成方式@@。

　　01联合国数据@@治理@@框架体系@@

　　联合国经社部基于对全球各国数据@@治理@@机构@@及其能力@@的研究@@，重点关注发展中国家@@数据@@治理@@@@、数据@@管理@@和协调的新兴趋势与最佳实践@@，提出@@了结构化的数据@@治理@@框架体系@@，包括政策@@、机构@@、相关方与流程等@@@@ 4 个@@维度和数据@@标准与分类@@、数据@@共享@@开放@@@@与互操作@@、数据@@安全@@、数据@@隐私@@@@、国家@@数据@@基础设施等@@@@ 6 个@@要素@@。

　　02国内有关数据@@治理@@体系构成的研究@@

　　何俊@@等@@从组织@@架构维度出发@@，认为数据@@治理@@包括组织@@体系@@、标准体系@@、流程体系@@、技术@@体系和评价体系五@@个@@方面的工作@@。[1] 张绍华@@等@@从治理流程维度出发@@，基于企业@@数据@@治理@@需求@@，将数据@@治理@@分为原则@@、范围@@、实施与评估@@。[2] 梅宏@@从组织@@层次@@维度出发@@，提出@@数据@@治理@@体系的@@“434框架模型@@”，包括资产地位确立@@、管理@@体制机制@@、共享@@与开放@@@@、安全与隐私@@保护四@@个@@方面@@，国家@@、行业@@、组织@@三@@个@@层级@@，制度@@法规@@、标准规范@@、应用@@实践和支撑技术@@四@@种手段@@。[3]

　　03围绕制度@@@@—技术@@—市场的数据@@治理@@体系@@

　　数据@@治理@@涉及制度@@@@@@、技术@@、市场等@@多层次@@体系@@，因此@@数据@@治理@@体系包括制度@@@@、技术@@、市场三@@个@@层次@@@@。其中@@，制度@@体系包括组织@@架构@@、管理@@制度@@@@、法律法规等@@@@；技术@@体系包括数据@@确权技术@@@@、安全流通@@技术@@@@、隐私@@保护技术@@等@@@@；市场体系包括市场主体@@@@、交易对象@@、交易规则@@、定价@@机制等@@@@。制度@@—技术@@一@@市场三@@维度的数据@@治理@@体系@@，充分考虑了数据@@作为@@生产要素的重要性@@，为推动有效市场和有为政府更好结合提供了基础思路@@，有利于充分发挥政府与市场的协同作用@@。基于对未来数据@@要素市场发展的前瞻性考量@@，完善数据@@安全@@制度@@@@、数据@@交易配套制度@@@@，通过技术@@发展与创新解决@@“卡脖子@@”隐私@@泄露@@、权责不清等@@问题@@，结合市场培育优化数据@@运营@@模式@@，构建起适应数据@@要素化发展的数据@@治理@@体系@@。

　　二@@、我国数据@@治理@@的基础制度@@建设现状与思路分析@@

　　在@@我国数字化转型@@与发展过程中@@，始终重视有关数据@@治理@@制度@@的探索@@，并围绕作为@@数字时代@@战略性资源的数据@@要素出台了诸多政策文件@@，早期有关大数据@@@@发展与政务信息资源整合@@共享@@@@、开发@@利用@@等@@方面的政策为数据@@治理@@制度@@体系建设打下了良好的基础@@，近年@@来@@有关数据@@要素市场化配置@@、数字经济@@发展规划的政策为深化数据@@要素治理与释放数据@@要素价值创造了前提条件@@。为促进数据@@要素价值实现@@，推进数字经济@@高质量发展@@，中共中央@@、国务院印发@@《关于构建数据@@基础制度@@更好发挥数据@@要素作用的意见@@》，对我国数据@@基础制度@@建设提出@@要求@@，全面@@指导数据@@要素市场建设@@。基于相关政策举措与实践研究@@，可从以@@下几个@@方面对我国数据@@治理@@基础制度@@建设展开分析@@。

    （一@@）政策法规逐渐完善@@

　　01法律规范体系加快构建@@

　　我国数据@@治理@@始终坚持@@安全与发展并重@@，《民法典@@》《网络安全法@@》《数据@@安全@@法@@》《个@@人信息保护法@@》等@@法律的颁布@@，《保守国家@@秘密法@@》《电子签名法@@》《档案法@@》等@@法律作出的相关突破与修订@@，以@@及诸多行政法规的出台@@@@，进一@@步填补了相关立法空白@@，有关数据@@治理@@的法律规范体系逐渐完善@@。

　　02国家@@政策环境持续优化@@

　　党和国家@@高度重视数字化发展与数据@@治理@@@@，为实现网络强国@@、数字中国建设@@目标@@，近年@@来@@密集出台了一@@系列总体宏观规划@@、专门性指导政策@@、管理@@规范和配套措施等@@@@，推动国家@@数据@@治理@@顶层设计的完善与逐步落实@@。2022 年@@，中共中央@@、国务院印发@@的@@《关于构建数据@@基础制度@@更好发挥数据@@要素作用的意见@@》为我国今后一@@段时期内数据@@要素发展指明了方向@@，《关于加快建设全国@@统一@@大市场的意见@@》提出@@了加快培育数据@@要素市场等@@要求@@。

　　03地方政府积极探索创新@@

　　地方政府深刻贯彻落实中央战略规划与政策规范@@，结合地方具体情况采取有效措施@@，积极探索数据@@治理@@创新实践@@，纷纷出台相关政策与规划@@，推进地方数据@@治理@@更好地发展@@。上海@@、广东@@、福建@@、山东等@@省市已经正式颁布相关数据@@条例@@，旨在@@最大限度地促进公共数据@@流通@@和开发@@利用@@@@，建立健全公共数据@@共享@@安全保障体系@@等@@@@。

    （二@@）管理@@体制机制@@逐步明确@@

　　01组建国家@@数据@@管理@@职能机构@@@@

　　新一@@轮国务院机构@@改革方案提出@@@@，组建国家@@数据@@局@@，将中央网信办的数据@@中国建设等@@相关职能与国家@@发展和改革委员会的数字经济@@发展等@@相关职能划入国家@@数据@@局@@，标志着国家@@在@@数据@@管理@@体制机制@@建设上向前迈进了一@@大步@@。同时@@也使得@@“数据@@二@@十条@@”的落地见效有了组织@@保障@@，数据@@资源开发@@与利用@@进一@@步加速@@，数字中国建设@@和数字经济@@发展驶入快车道@@。

　　02国家@@统筹协调机制运行良好@@

　　我国在@@发展电子政务@@、建设数字政府@@的过程中@@，建立了国家@@层面的相关职能部门间的统筹协调机制与制度@@@@，形成了国家@@数据@@治理@@统筹协调机制@@。中央网信办作为@@统筹协调国家@@网络安全与信息化建设的职能部门@@，牵头建立国家@@电子政务统筹协调机制@@，制定国家@@电子政务总体方案@@，充分调动@@、发挥各职能部门的积极性@@，协调各方关系@@，促进形成数据@@治理@@发展的长效机制@@。

　　03国家@@层面各部门明确数据@@治理@@机构@@@@

　　国务院办公厅统筹全国@@一@@体化政务大数据@@@@@@体系的建设和管理@@@@，整合@@形成国家@@政务大数据@@@@@@平台@@@@，完善政务大数据@@@@@@管理@@机制@@、标准规范@@、安全保障体系@@。国务院有关部门明确本部门政务数据@@主管机构@@@@，统筹管理@@本部门本行业@@政务数据@@@@，推动垂直管理@@业务系统@@与国家@@政务大数据@@@@@@平台@@互联互通@@。中央部门普遍设置大数据@@@@中心或信息中心@@，负责本部门职能范围@@内的数据@@治理@@与部门数字化建设和保障工作@@。

　　04地方层面纷纷成立数据@@治理@@机构@@@@

　　成立专门的数据@@治理@@机构@@@@，推进政务数据@@治理@@和大数据@@@@应用@@@@，已成为当前@@中国各地政府的普遍做法@@。目前@@，全国@@ 31 个@@省@@（自@@治区@@、直辖市@@）均已结合政务数据@@管理@@和发展要求明确政务数据@@主管部门@@。[4] 一@@些地方在@@实践过程中不断探索完善@@、优化调整原有@@乐动安卓app 和数据@@治理@@机构@@的职能设置@@，持续开展创新实践@@。

　　（三@@）相关主体@@能力@@建设不断强化@@

　　01组织@@领导力持续提升@@

　　委员会制和领导小组制是@@我国数据@@治理@@领导制度@@的主要形式@@。第@@十九届中央政治局就实施国家@@大数据@@@@战略加快建设数字中国@@、实施网络强国@@、新技术@@应用@@@@、数字经济@@发展等@@主题展开多次@@集体学习@@，持续提升数字领导力@@。

　　02首席数据@@官@@制度@@得以@@探索实践@@

　　当前@@，相关职能部门计划将在@@全国@@范围@@内选取部分省级政府开展首席数据@@官@@试点@@，进而推动全国@@各级政府建立首席数据@@官@@制度@@@@。广东@@省政府@@，江苏省@@、浙江@@省@@、辽宁省的部分市级政府@@，以@@及部分企业@@陆续实行首席数据@@官@@制度@@@@，旨在@@加速构建数据@@治理@@体系@@，提高数据@@战略意识@@，推动数据@@产业发展@@。

　　03干部与公务员队伍数字治理@@能力@@培训受到重视@@

　　《提升全民数字素养与技能行动纲要@@》提出@@，要提升领导干部和公务员数字治理@@能力@@@@。在@@既有干部培训体系@@、能力@@提升机制@@、MPA 培养体系的基础上@@，有针对性地开展数字化能力@@培养与提升工作@@，培育各级领导干部与公务员@@“用数据@@说话@@、用数据@@决策@@、用数据@@管理@@@@、用数据@@创新@@”的能力@@@@。

　　04专家@@、智库为促进国家@@与地方数据@@治理@@提供智力支撑@@

　　国家@@与地方相关专家@@委员会@@、智库通过政策咨询@@@@、课题研究@@、绩效评价等@@参与数据@@治理@@@@，推动中国数据@@治理@@与管理@@工作专业化@@、科学化@@、民主化和规范化@@，推进国家@@数据@@治理@@健康@@协调可持续发展@@，促进国家@@治理体系和治理能力@@现代化@@。

　　（四@@）公众数字素养与技能培育体系加快构建@@

　　01数据@@共享@@开放@@@@成效显著@@@@

　　近年@@来@@，我国各地各部门高度重视公共数据@@资源的共享@@交换@@与开放@@应用@@@@，着力提升公共数据@@治理@@@@水平@@，在@@政策制定@@、平台@@系统@@建设@@、数据@@共享@@开放@@@@、数据@@开发@@应用@@等@@方面开展了大量实践并取得了积极进展@@。据不完全统计@@，2011 年@@至今@@，我国省级地方政府出台的公共数据@@治理@@@@相关政策达@@ 146 项@@，年@@投入资金超过@@ 28 亿元@@，[5] 地市级及以@@上政府上线的公共数据@@开放@@平台@@达@@ 208 个@@。[6] 截至@@ 2022 年@@ 6 月@@，国家@@数据@@共享@@交换@@平台@@上线目录累计超过@@ 68 万条@@，发布共享@@接口超过@@ 1000 个@@，平台@@开通以@@来累计提供查询@@/核验超过@@ 78 亿次@@@@，数据@@共享@@成效显著@@@@。[7]

　　02数据@@应用@@模式不断创新@@

　　除了通过网站@@、平台@@直接提供政务数据@@的传统开放@@模式外@@，近年@@来@@一@@些地方在@@数据@@开放@@模式上进行调整和探索@@，不断创新公共数据@@开放@@模式@@。在@@保障安全@@、保护隐私@@的前提下@@，探索通过定向开放@@@@、专区开放@@等@@方式@@，扩大能够开放@@的政务数据@@范围@@@@，向社会提供更多@@的政务数据@@资源@@，实现政务数据@@和社会数据@@的融合@@联动@@，更好地发挥数据@@的作用和价值@@。

　　03数据@@要素市场化初探@@

　　各地方政府积极探索建立公共数据@@治理@@@@规则@@，在@@公共数据@@共享@@开放@@@@与开发@@利用@@的基础上@@，探索培育数据@@要素市场@@，促进数据@@流通@@交易@@及其进一@@步应用@@@@。例如@@，广东@@、浙江@@、上海@@等@@地方探索适应数据@@要素新特点@@、新需求的治理方式@@，健全数据@@要素生产@@、流通@@、应用@@、收益分配@@机制@@；北京国际大数据@@@@交易所@@、上海@@数据@@交易所等@@陆续揭牌成立@@，加快探索数据@@交易模式@@；各地政府创新推行适宜本地发展的数据@@授权运营@@模式@@。

　　△ 图@@1 国家@@数据@@共享@@交换@@平台@@查询@@/核验接口调用情况@@

　　（五@@）构建数据@@作为@@新型生产要素的制度@@体系@@

　　01当前@@数据@@治理@@仍面临问题与挑战@@

　　数字时代@@的到来从根本上改变了经济社会运行的内在@@逻辑和发展规律@@。同时@@数字化深入发展趋势与数据@@要素发展需求也向社会治理发起了新一@@轮挑战@@。信息技术@@@@的迅猛发展与融合应用@@为社会发展带来了诸多变化@@，同时@@也引发了大量新的社会问题与管理@@问题@@，然而@@传统的政策法规体系@@、管理@@制度@@@@等@@很难完全适用于数字化社会发展形势@@。数据@@作为@@一@@种新型关键生产要素@@@@，其在@@发展过程中所涉及的基础性制度@@问题并不能通过现有的治理体系得到解决@@，而其为经济社会运转注入的强劲动力又迫使我们不得不面对种种因之而来的难题@@。

　　02数据@@要素价值释放与基础制度@@建设具有重要意义@@

　　在@@政府@@职能实现过程中@@，数据@@与有形资产@@、人力资源同样重要@@，如果没有数据@@@@，政府便难以@@有效运作@@。数字化发展的全面@@深入使得海量数据@@泛在@@化@@，数据@@的融合@@、重组@@、复用带来的规模效应和零边际成本@@，极大地推动了产业转型@@、蝶变和新产品@@、新业态@@、新模式的不断涌现@@。数据@@不可直接进行规模化开发@@@@，不能够直接在@@市场中流通@@@@，更难以@@产生预期的经济效益@@，而数据@@要素是@@能够参与社会生产经营活动进而产生经济效益的数据@@资源@@。海量的数据@@资源需要经过要素化@@、市场化的过程才能变为数据@@要素从而进行规模化开发@@并入场交易@@。基于此@@，推动数据@@要素化治理已成为必然选择@@，对数据@@进行归集@@、整合@@、开发@@、利用@@，以@@及确权@@、定价@@、交易和流通@@成为发展数字经济@@的重要内容@@，同时@@也是@@数字化时代技术@@@@、制度@@与市场三@@者协调发展的关键节点@@。

　　03“数据@@二@@十条@@”提出@@的制度@@建设要求与发展方向@@

　　“数据@@二@@十条@@”以@@数据@@产权@@、流通@@交易@@、收益分配@@、安全治理为重点@@，提出@@了构建数据@@基础制度@@@@、充分发挥数据@@要素价值的要求与方向@@。第@@一@@@@，建立保障权益@@、合规使用的数据@@产权制度@@@@，解决数据@@要素进入市场流通@@的底层问题@@，在@@完善数据@@权利与利益保护制度@@的前提下@@，推进数据@@要素的市场化配置@@，坚持@@分类分级的安全与确权授权制度@@@@，建立数据@@产权体系@@。第@@二@@@@，建立合规高效@@@@、场内外结合的数据@@要素流通@@和交易制度@@@@。通过监管规则与制度@@提高数据@@流通@@交易@@的合规性@@，完善数据@@交易场所体系@@，推动区域@@性@@、行业@@性数据@@流通@@@@，培育一@@批数据@@商和第@@三@@@@方专业服务机构@@@@，打造高效@@的交易服务生态@@，同时@@也要建立安全合规有序的跨境流通@@机制@@。第@@三@@@@，建立体现效率@@、促进公平的数据@@要素收益分配@@制度@@@@。充分发挥市场在@@资源配置中的决定性作用@@，健全数据@@要素由市场评价贡献@@、按贡献决定报酬机制@@，更好发挥政府在@@数据@@要素收益分配@@中的引导调节作用@@。第@@四@@@@，建立安全可控@@、弹性包容@@的数据@@要素治理制度@@@@。在@@政府@@、企业@@、社会等@@多方主体@@协同共治的格局下@@，不断创新政府治理模式@@，增强企业@@社会责任与自@@律意识@@，积极发挥社会力量作用@@，持续优化治理格局@@。

　　三@@、国外数据@@治理@@模式与政策比较@@

　　（一@@）国外数据@@发展战略@@2019 年@@，美国白宫行政管理@@和预算办公室发布@@《联邦数据@@战略与@@2020年@@行动计划@@》。以@@ 2020 年@@为起始@@，联邦数据@@战略描述了美国联邦政府未来十年@@的数据@@愿景@@，并初步确定了各政府机构@@在@@@@ 2020 年@@需要采取的关键行动@@。《联邦数据@@战略与@@2020年@@行动计划@@》对数据@@的关注由技术@@转向资产@@，“将数据@@作为@@战略资源开发@@@@”成为此战略的核心目标@@。2020 年@@，《国防部数据@@战略@@》强调了数据@@的战略性意义@@，将数据@@治理@@作为@@美国国防部的必要@@、重要使命@@。2020 年@@，《欧洲数据@@战略@@》提出@@欧盟未来@@ 5 年@@实现数字经济@@所需的政策措施和投资策略@@@@，确保欧盟成为数据@@驱动型社会的榜样和领导者@@，以@@及在@@数据@@开发@@利用@@@@、存储@@、开放@@、保护和安全方面的全球领先地位@@，使私营部门和公共部门能利用@@数据@@更好地进行决策@@，创造单一@@化的欧盟数字市场@@。同年@@@@《塑造欧洲数字未来@@》提出@@欧盟数字化变革的理念@@、战略和行动@@，希望建立以@@数字技术@@为动力的欧洲社会@@，使欧洲成为数字化转型@@的全球领导者@@。欧盟随后出台@@《数据@@治理@@法案@@》《数字服务法案@@》《数字市场方案@@》等@@，进一@@步加强数据@@流通@@与利用@@@@，规范数据@@行业@@发展@@，促进市场公平竞争@@。2020 年@@，《英国国家@@数据@@战略@@》由数字@@、文化@@、媒体和体育部发布@@，作为@@2017 年@@《数字化战略@@》的补充@@，成为英国政府采取数据@@行动的框架@@，着眼于如何利用@@现有优势@@，促进政府@@、社会和个@@人更好地利用@@数据@@@@，以@@推动数字行业@@乃至整个@@经济的发展@@，改善社会和公共服务@@，并使英国成为下一@@波数据@@驱动创新浪潮的引领者@@。（二@@）国外公共数据@@开发@@利用@@机制比较美国在@@数据@@治理@@@@方面起步较早@@，尤其是@@@@在@@数据@@开放@@@@、公共数据@@开放@@利用@@等@@相关领域均走在@@世界前列@@。美国非常注重公共数据@@的公开共享@@@@，公众非常支持公共数据@@资源的商业化开发@@和利用@@@@。美国公共数据@@资源的再利用@@@@，特别是@@商业性再利用@@@@，已经取得了较大的进展@@，在@@很大程度上降低了其行政成本@@，促进了社会数据@@资源的丰富和数据@@市场的繁荣@@。欧盟直到@@ 20 世纪@@ 80 年@@代才开始重视公共部门的数据@@资源开发@@利用@@@@@@，在@@数据@@治理@@@@、公共数据@@资源利用@@等@@领域的发展模式@@、思路与美国不同@@。欧盟制定了公共部门数据@@再利用@@政策@@，引导欧盟成员国建立相应的政策机制@@。欧盟允许民众获取政府数据@@@@，但也允许政府机构@@拥有相关数据@@的版权@@。因此@@，如果无政府授权@@，任何社会机构@@都不得利用@@政府数据@@进行商业性开发@@@@。但是@@从欧盟各成员国来看@@，许多欧洲国家@@允许政府部门通过提供有偿数据@@服务来盈利@@，以@@弥补政府经费的不足@@。英国数据@@治理@@与公共数据@@资源开发@@利用@@@@模式既不像美国那样完全市场化@@，也不像欧盟那样保守@@。英国力推政府开放@@数据@@@@，开放@@政府许可证@@（OGL）得到了广泛的应用@@@@，公共部门数据@@许可模式越来越简洁@@、透明和便利@@，对于公共部门数据@@的使用和利用@@的限制越来越少@@。（三@@）国外数据@@流通@@交易@@模式探索国外在@@数据@@交易上更倾向于鼓励多元数据@@流通@@模式发展@@，如通过数据@@代理@@（Data Broker）、数据@@信托@@（Data Trust）等@@方式来推动数据@@流通@@机制的发展@@，并在@@此基础上逐步形成数据@@交易市场@@。美国耶鲁大学教授杰克@@·巴金在@@隐私@@数据@@保护领域首次@@提出@@采用信托工具来解释数据@@主体@@与数据@@控制者之间的关系的主张@@。数据@@控制者通过承担信托义务管理@@数据@@@@，或由第@@三@@@@方数据@@信托@@机构@@管理@@数据@@的模式@@，能够降低管理@@和共享@@数据@@的成本与技术@@阻碍@@。数据@@信托@@旨在@@于数据@@共享@@利用@@中保护数据@@共享@@人的利益乃至社会公共利益@@，保护数据@@主体@@权利@@、使数据@@交易符合伦理要求@@、确保数据@@的安全性与可靠性@@。欧盟委员会在@@@@《欧洲数据@@战略@@》中概述了欧盟未来五@@年@@发展数据@@经济所需的政策措施和投资策略@@@@，最终创建一@@个@@欧洲数据@@公共空间@@@@，即一@@个@@真正的数据@@单一@@市场@@。2022 年@@，《关于欧洲公共数据@@空间@@的欧盟委员会工作人员文件@@》专门对欧洲公共数据@@空间@@的运行现状做了分领域@@的详细介绍@@。《欧洲共同数据@@空间@@@@：进展与挑战@@》重点评估了欧洲公共数据@@空间@@中数个@@核心项@@目架构的运行@@，并着重分析了欧盟开放@@数据@@门户在@@数据@@空间@@中的作用和潜在@@效用@@。

　　四@@、完善我国数据@@治理@@基础制度@@的建议@@

　　（一@@）构建中国式现代化的数据@@治理@@体系@@

　　01谋划数据@@治理@@顶层发展战略@@

　　数据@@治理@@侧重于从政府组织@@模式@@、治理体系变革@@、资源配置机制等@@全新视角推进政府治理模式创新发展@@。当前@@亟须进一@@步完善数据@@治理@@顶层设计@@，并制定总体规划与细化@@实施方案@@，明确国家@@数据@@治理@@的目标和重点@@，按照全国@@@@“一@@盘棋@@”的思路予以@@谋划@@，加快制定国家@@数据@@治理@@规划@@，描绘数字化发展的宏伟蓝图@@@@。

　　02坚持@@集中统一@@的整体布局@@

　　我国数据@@治理@@及其基础制度@@建设应始终坚持@@党的统一@@领导@@，全面@@落实@@、统筹推进@@“五@@位一@@体@@”总体布局@@，面向网络强国@@、数字中国建设@@目标@@，充分发挥数据@@要素对于经济社会发展的引领作用@@。充分发挥党总览全局@@、协调各方的领导核心作用@@，以@@集中统一@@的整体布局充分发挥中国特色社会主义制度@@优势@@，坚持@@全局性谋划@@、一@@体化布局@@、整体性推进@@，更好地发挥各方的积极性@@，促进数据@@有序流通@@和开发@@利用@@@@，整体推进数据@@要素共建共享@@共治@@。

　　03突出以@@人民为中心的治理导向@@

　　坚持@@以@@人民为中心的发展思想@@，主动适应社会主要矛盾的变化@@，把增进人民福祉@@作为@@推动数据@@治理@@与数据@@要素市场建立的出发点@@、落脚点@@。建立惠民为民的治理体系@@，增进人民福祉@@，从企业@@和群众需求出发@@，从政府管理@@和服务场景入手@@，推动经济社会高质量发展@@，不断提升经济社会的数字包容@@性与普惠性@@，让人民群众在@@数据@@治理@@@@中有更多@@的获得感@@、幸福感@@、安全感@@。

　　04优化多元参与@@、共享@@共治的发展格局@@

　　除政务数据@@外@@，企业@@与社会组织@@等@@也掌握了大量的具有较高公共价值的数据@@资源@@。营造开放@@的政务数据@@治理@@环境@@，有助于促进民众和组织@@参与公共政策和事务@@，能够增强政府事务透明度@@，增进社会对政府的信任@@，是@@提升国家@@数据@@治理@@水平的必要环节@@。在@@数字化条件下@@，数据@@治理@@的建设@@、管理@@、运维需要多元治理主体@@@@的共同参与@@。

     （二@@）勾勒数据@@基础制度@@建设轮廓@@

　　01适度分离数据@@的持有权与使用权@@

　　类比四@@大传统生产要素的治理@@，引入@@“弱所有权@@”概念@@，适度分离数据@@的所有权与使用权不失为一@@种可行的制度@@尝试@@。以@@土地要素为例@@，我国的土地制度@@要求@@，城市市区土地全部属于国家@@所有@@，农村和城市郊区的土地@@，除法律规定属于国家@@所有的以@@外@@，属于农民集体所有@@。然而@@，公有制所有形式并没有限制土地流转及价值创造@@，因为我国创造性地对土地的所有权和使用权进行了分离@@，并逐步建立起相应的土地流转制度@@@@，同时@@由自@@然资源部@@、农业农村部@@、住建部等@@职能部门协同治理@@，最终实现了土地要素的市场化配置@@。类似地@@，劳动力要素@@、资本要素和技术@@要素的高效@@配置也都离不开从确权到权利分割再到制度@@和组织@@机构@@@@的建立@@，从而建立要素治理体系的探索过程@@。若要充分发挥数据@@要素的潜力@@，在@@数据@@权属划分@@、流通@@配置@@、制度@@规则等@@方面必须从价值理念@@、基本制度@@@@、组织@@机构@@@@、治理主体@@@@、运行机制等@@方面逐步勾勒整体性的数据@@要素治理体系的轮廓@@。

　　02坚持@@“数据@@发展主义@@”策略@@

　　数据@@治理@@及数据@@基础制度@@建设@@，既要强调数据@@保护@@，同时@@也要强调数据@@发展@@，我国的数据@@治理@@与数据@@发展策略@@是@@在@@二@@者之间找到一@@个@@平衡点@@，兼顾发展和安全@@。当下及未来@@，依然要坚持@@数据@@发展主义@@策略@@@@。这也是@@在@@数据@@治理@@@@过程中@@，对于数据@@跨境等@@问题的基本理念和策略@@@@。对我国数据@@发展而言发展是@@第@@一@@@@要义@@，在@@发展的同时@@要避免可能产生的各种风险@@。尤其是@@@@在@@数据@@资源开发@@利用@@@@上@@，我国在@@发展与安全保护两方面都面临着诸多紧迫性工作@@，国家@@数据@@局的成立和@@“数据@@二@@十条@@”的出台@@，能够促进数据@@资源的开发@@和利用@@@@，从而更好地让数据@@赋能数字经济@@高质量发展@@，推动数字中国建设@@总体规划的实施@@。同时@@，在@@《个@@人信息保护法@@》《数据@@安全@@法@@》等@@数据@@保护相关法律制度@@下@@，要持续加强对数据@@开发@@使用过程中可能产生的风险进行强力的监管@@，保障数据@@治理@@与数据@@发展的安全底线@@。  

    （三@@）提升数据@@治理@@基础制度@@建设能力@@@@

　　01细化@@、落实国家@@数据@@基础制度@@设计@@

　　党和国家@@深刻把握数字化革命的历史机遇@@，科学部署网络强国@@、数字中国建设@@，为我国数据@@治理@@基础制度@@建设指明了方向@@、提出@@了要求@@，下一@@步应逐步落实国家@@数据@@基础制度@@的顶层设计@@，建立促进数据@@要素作用发挥的配套政策体系@@，着力构建完善的政策指导和制度@@支撑体系@@，针对数据@@治理@@建设中的基础性@@、机制性障碍@@，出台相应的指导意见@@、标准规范@@，调整与当前@@数据@@治理@@不相适应的制度@@安排@@。

　　02建立统筹有力@@、统分适度的全局性协调机制@@

　　国家@@层面应建立全局性数据@@治理@@统筹协调机制@@，各地各部门应充分发挥本级数据@@治理@@统筹协调机制的作用@@，协调解决好数据@@治理@@过程中涉及全局性@@、根本性的问题@@。保障国家@@数据@@治理@@政策的有效性@@、协调性@@，充分调动@@中央与地方数据@@治理@@的积极性@@，高效@@配置全国@@数据@@资源@@，为数据@@的横向与纵向流通@@提供制度@@保障@@。

　　03鼓励制度@@创新@@，推进示范应用@@@@

　　各地数据@@治理@@正在@@如火如荼地开展中@@，围绕相关基础制度@@建设既有先行先试经验@@，也暴露出不少问题@@。以@@需求为导向@@、以@@应用@@促发展@@，研究归纳近几年@@地方发展经验@@，在@@数据@@要素化改革不充分的地区和领域予以@@推广@@，进一@@步创新数据@@要素市场发展模式@@。同时@@，为进一@@步完善数据@@治理@@制度@@@@，加大先行先试力度@@，创新试点示范内容@@，分地区@@、分领域@@、分批次@@开展试点@@，加强建设方向引导@@，制定考核评估制度@@@@，将建设成效好的地方作为@@典型案例@@，辐射带动区域@@与行业@@发展@@。

     （四@@）构建公共数据@@授权运营@@体制机制@@

　　01完善治理结构@@，促进公共数据@@资源开发@@利用@@@@@@

　　兼顾公共数据@@的开发@@利用@@和安全保护@@，必须构建以@@政府数据@@管理@@机构@@为核心@@，多方主体@@共同参与@@、各司其职的综合治理结构@@。其中@@，数据@@管理@@机构@@代表政府对公共数据@@进行管理@@@@，对参与数据@@治理@@的企业@@和个@@人实施监管@@，推动落实网络安全@@、数据@@安全@@、个@@人信息保护等@@相关要求@@；公共部门作为@@数据@@的提供者和使用者@@，应遵守数据@@治理@@的各项@@规则和要求@@，保证数据@@质量@@、提出@@数据@@需求@@；数据@@运营@@商@@、研究支撑机构@@@@、数据@@交易机构@@等@@是@@公共数据@@运营@@过程中的重要主体@@@@，会接触到大量的数据@@@@，为此政府应在@@运营@@中拥有主导权@@。

　　02明确授权规则@@，保障运营@@活动的有序开展@@

　　通过引入@@数据@@运营@@主体@@@@，在@@确保安全可控的前提下尽可能地调动市场主体@@的参与积极性@@。从授权对象上看@@，公共数据@@属于公共资源范畴@@，政府应优先将公共数据@@作为@@出资交由国有企业@@运营@@@@，在@@保障安全@@的前提下充分释放数据@@价值@@。从授权范围@@上看@@，按照行业@@@@、区域@@、场景等@@维度予以@@明确的数据@@授权@@，限定数据@@运营@@主体@@的被授权范围@@@@，是@@兼顾发展与安全的必然选择@@。从定价@@方式上看@@，应结合公共数据@@的用途进行选择@@。

　　03拓展运营@@手段@@，支撑数据@@价值的充分释放@@

　　一@@方面@@，在@@公共数据@@运营@@中积极引入@@区块链@@、联邦学习@@、多方安全计算等@@新型技术@@手段@@，界定数据@@权责@@，减少数据@@跑路@@，为公共数据@@的安全@@、高效@@流转提供支撑@@。另一@@方面@@@@，创新运营@@中的数据@@流通@@模式@@，实现原始数据@@与数据@@应用@@@@“解耦@@”，破解安全与流通@@对立难题@@，支撑数据@@价值的释放@@。

　　04完善相关制度@@体系@@，破解公共数据@@要素化难题@@

　　坚持@@系统@@观念是@@数据@@要素治理的重要原则@@，也是@@建立有关公共数据@@授权运营@@制度@@体系的重要前提条件@@。在@@全国@@一@@体化政务大数据@@@@@@体系建设的背景下@@，通过相关制度@@规则的完善@@，消除政务数据@@整合@@汇聚@@、共享@@交换@@、跨机构@@流程优化等@@方面存在@@的障碍@@，面向数据@@要素市场发展需求@@，通过制度@@规则安排重点解决公共数据@@向第@@三@@@@方授权@@、运营@@主体@@选择@@、公共数据@@向市场流通@@@@、运营@@监管等@@方面面临的难题@@，统筹数据@@技术@@标准@@、管理@@规范与运营@@监督@@，强化公共部门数据@@要素治理能力@@@@。

　　五@@、小结@@

　　我国数据@@治理@@体系不断完善@@、成效显著@@，在@@国家@@与地方丰富的实践经验下@@，通过将数据@@作为@@关键生产要素@@@@，着力加快数据@@基础制度@@建设@@，推动数据@@的确权@@、定价@@、流通@@，以@@及数据@@要素的市场化配置@@，进而促进经济社会高质量发展@@。下一@@步应将数据@@要素化与数据@@要素价值实现目标置于数据@@治理@@过程中@@，基于数据@@治理@@现实需求和实践积累@@，以@@公共数据@@治理@@@@为抓手@@，推动数据@@基础制度@@的建设与完善@@，探索破解数据@@确权@@、配置和流通@@难题的中国方案@@。构建兼顾工具维度与价值维度的数据@@治理@@体系@@，是@@激活数据@@要素潜能@@、做强做优做大数字经济@@@@、增强经济发展新动能@@、构筑国家@@竞争新优势的必然选择@@。

　　参考文献@@

　　[1] 何俊@@、刘燕@@、邓飞@@:《数据@@要素概论及案例分析@@》，科学出版社@@，2022，第@@ 29 页@@。

　　[2] 张绍华@@、潘蓉@@、宗宇伟@@：《大数据@@@@治理@@@@与服务@@》，上海@@科学技术@@出版社@@，2016，第@@ 41 页@@。[3] 梅宏@@:《数据@@治理@@之论@@》，中国人民大学出版社@@，2020，第@@ 131 页@@。[4] 《国务院办公厅关于印发全国@@一@@体化政务大数据@@@@@@体系建设指南的通知@@》(国办函@@[2022]102号@@)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-10/28/content_5722322.htm，2022年@@10月@@28日@@。[5] 清华大学@@公共管理@@学院@@、中国电子信息行业@@联合会@@:《中国政务数据@@治理@@发展报告@@（2021年@@）》，2020 年@@12 月@@。[6] 复旦大学数字与移动治理实验室@@:《中国地方政府数据@@开放@@报告@@--省域指数@@（2022年@@度@@）》，2022年@@1月@@。[7] 数据@@来源@@于国家@@数据@@共享@@交换@@平台@@@@。

　　清华大学@@人工智能国际治理研究院@@（Institute for AI International Governance, Tsinghua University，THU I-AIIG）是@@2020年@@4月@@由清华大学@@成立的校级科研机构@@@@。依托清华大学@@在@@人工智能与国际治理方面的已有积累和跨学科优势@@，研究院面向人工智能国际治理重大理论问题及政策需求开展研究@@，致力于提升清华在@@该领域的全球学术影响力和政策引领作用@@，为中国积极参与人工智能国际治理提供智力支撑@@。

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