加强电子政务绩效评估@@@@，促进我国电子政务健康发展@@
浙江大学管理学院@@ 刘@@ 渊@@ 关业文@@
一@@、我国电子政务建设现状及@@问题@@
我国的电子政务建设始于@@20世纪@@80年代中后期@@，从总体上来看@@，经历了@@“以办公自动化建设为核心@@”、“以行政监督为核心@@”和@@“以公共服务为核心@@”等三@@个阶段@@，并取得了阶段性的建设成果@@。目前电子政务建设已经开始向第三@@阶段转移@@，强调面向公众提供公共服务@@，通过@@“以人为本@@”的公共服务手段@@，更为人性化地行使政府管理职能@@。但是@@，在我国电子政务高速发展的同时@@，仍存在许多问题@@，如@@果解决不好将给我国电子政务建设造成不可弥补的损失@@。这些问题主要表现在@@：
1．领导者的认识误区@@，导致电子政务建设效率低下@@
电子政务建设在现实中常被称为@@“一@@把手@@”工程@@，相关决策者的态度和@@理念往往决定了该项目的成败@@。在电子政务实施过程中@@，对电子政务究竟要做什么@@，一@@些部门领导的认识并不太清楚@@，常常把它当作一@@个信息技术工程@@@@，甚至是@@“形象工程@@@@”、“政绩工程@@@@”来实施@@。有些领导片面地认为@@电子政务建设就是购买设备@@、搭建网络@@，并不重视前期需求调研和@@科学规划@@，轻视业务流程优化@@、应用系统分析和@@人员培训等软投入@@，出现@@“重电子@@、轻政务@@”，“轻规划@@、重实施@@”等现象@@。由于@@存在种种认识上的误区@@，目前在我国电子政务建设中出现@@了标准不统一@@@@、低水平重复建设和@@信息资源无法共享等问题@@，导致电子政务建设的效率低下@@。
2．制度建设@@相对落后@@，优化政务流程阻力重重@@
电子政务的价值并不完全体现在对现有政务流程简单的电子化@@，它与政务流程之间的关系是互相促进的@@。信息共享和@@协同办公需要打破条块分割的行政体制现状@@，对政务流程进行以公共服务为中心的再造@@；而政务流程的再造将引发对新的技术手段的需求@@，推动信息技术的发展@@，形成良性循环@@。但是@@基于官僚组织模式的行政部门作为政治意愿的执行机构@@，在制度上十分重视行政程序和@@规则@@，因此@@改变政务流程往往由于@@涉及@@部门利益而阻力重重@@。这种情况使得电子政务建设对内只能停留在@@“无纸化办公@@”和@@部门内部办公自动化等较低的水平@@，对外只能提供本部门的信息服务@@，形成许多@@“信息孤岛@@”，无法在部门间进行信息共享@@，更无法实现协同办公@@，向公众提供统一@@的公共服务@@。
3．成本意识淡薄@@，投入产出失调@@
据国内咨询@@机构@@“计世资讯@@”的调查研究表明@@，2004年政府行业@@IT投资总额为@@408亿元人民币@@，同比增长@@18.3%。由于@@“十一@@五@@”规划的实施以及@@@@“数字奥运@@”建设进入关键阶段@@，预计政府信息化投资在@@2006年增长率将达到@@19.2%的高点@@。综观国内电子政务建设现状@@，如@@果就@@“预算@@”、“功能@@”及@@“按时完成@@”三@@个指标衡量@@，大约只有@@30%的项目算是成功的@@，25%的项目被撤消@@，其余的项目只能说是部分成功@@，即不能完全按上述三@@个指标完成@@。即便是验收后的项目@@，也常常由于@@缺乏有效的维护@@，不能真正发挥作用@@。国家信息中心副主任胡小明@@（2005）认为@@，电子政务的规模已越来越大@@，动辄上千万@@、上亿@@，而成功率却未见明显的提高@@，电子政务已越来越失败不起了@@。我国电子政务建设的成本意识淡薄@@@@，“一@@窝蜂@@”式地上马相关项目@@，使得投入产出失调@@@@，造成大量资源浪费@@。
二@@、电子政务绩效评估@@的现实意义@@
新制度经济学认为@@@@，政府官员也是经济人@@，他们与社会中其它职务的人员一@@样关注私人利益@@。合理设置电子政务绩效目标并配合相应的考核管理制度@@，可以使政府官员产生内在的改善激励@@，在深层次@@上解决一@@些现实问题@@。首先@@，电子政务绩效目标体系是一@@套实施电子政务的指导纲要@@，它可以消除决策者许多模糊的@@、错误的观念@@，加强其在电子政务实施过程中@@的领导力@@；其次@@@@，明确的绩效目标约束将成为优化政务流程的原动力@@，从而有效推动相关的制度建设@@@@，以结果为本优化政务流程@@；再次@@@@，明确的电子政务绩效目标可以增强成本意识@@，保护既有投资@@。在现实中我们很容易估算出电子政务的投入@@，但是@@对其产出和@@取得的效益往往无法估量@@。电子政务的绩效评估可以量化这种产出和@@成效@@，给出投入产出比@@；同时成本控制本身也是绩效的组成部分@@。
从公共管理的视角@@，“不可衡量@@，则无法管理@@”的理念决定了电子政务绩效管理的必然性@@。当前@@，评估政府部门的工作绩效是时代的要求@@，是全面落实科学发展观的最重要的手段之一@@@@。开展绩效评估既是管理科学化的要求@@，也是沟通政府和@@民众的最好方法@@。胡锦涛同志指出@@，我国的信息化@@“目的是要提高行政透明度@@，提高管理效率@@，推进勤政廉政@@。说到底@@，如@@果搞信息化后不能便民@@，反而更麻烦和@@更复杂了@@，就没有生命力@@。要确实让老百姓感到信息化是为人民服务@@，为老百姓服务@@，这才有意义@@”。
目前我国电子政务应用系统的规模和@@社会影响越来越大@@，急需研究提出科学的绩效评估理论@@@@，以规范@@、指导和@@评价电子政务建设实践@@。因此@@，加强电子政务绩效评估@@@@，对于扎实推进电子政务@@、提高行政效率@@、完善公共服务和@@促进建立服务型政府具有重要的现实意义@@。
三@@、电子政务绩效评估@@研究现状分析@@
随着电子政务的全球化推进@@，电子政务绩效评估@@研究引起了各国的高度重视@@，许多研究机构@@、咨询@@公司和@@学者对其展开了深入的研究和@@实践@@。在相关文献中@@，对电子政务绩效指标体系本身的研究并不多见@@，它往往作为描述电子政务建设现状的一@@个工具@@，其本身的科学性@@、合理性却较少受到关注@@。这就导致现行的一@@些电子政务绩效指标体系存在许多问题@@，不能适应电子政务绩效评估@@的需要@@，总体而言表现在以下几方面@@：
1．评估内容过度关注政府网站@@的外部绩效@@，很少有关于电子政务内部绩效方面的理论@@研究或评估实践@@。从相关文献中看@@，对电子政务绩效的研究主要集中在政府网站@@建设绩效的层面@@，对于电子政务应用系统的评估一@@般也整合在对政府网站@@的评估当中@@。而且@@，前人对于电子政务绩效的研究主要从政府网站@@的外部特征入手@@，只考虑到外部绩效@@，较少涉及@@电子政务的内部运营绩效@@。在其绩效评估的内容构成上@@，Peters等人@@（2005）认为@@，仅仅评估面向公民的前台网站是不够的@@，电子政务建设包括了利益相关者的协作与互动@@，并整合了跨政府部门的业务流程@@，这些都要考虑在内@@。因此@@，在评估电子政务建设的绩效时@@，其绩效构成结构框架中不仅应包括前台网站的外部建设绩效@@，还应该包括流程优化@@、制度建设@@、成本投入等内部绩效@@。
2．由于@@在电子政务绩效的整体构成上没有形成统一@@认识@@，各有偏重@@，使得对各种评估结论无法进行横向比较@@。从相关文献中看@@，对于电子政务的绩效应由哪些方面构成@@，不同研究者的观点@@并不相同@@。如@@IBM电子政务研究院提出的灵活@@、可升级@@、可靠三@@维度指标是从技术角度来理解绩效的构成@@；而爱森哲提出的服务成熟度和@@客户关系管理两维度指标则从社会效益角度来理解绩效的构成@@。这种不同的偏重性使得对各种评估结论无法进行比较@@，导致绩效评估方面的@@“重复投入@@”，造成资源浪费@@。
3．由于@@在绩效指标的选取上缺少严密的逻辑层次@@关系@@，使得指标所包含的信息出现@@重复或遗漏@@。按照目标管理理论@@和@@@@KPI（关键绩效指标@@）理论@@，绩效指标体系是总体绩效目标的层层分解@@，应体现出指标之间相互支持的逻辑关系@@，并突出关键指标@@。但在实践中应用的指标体系内部逻辑关系不明显@@，使得指标选取出现@@了重复和@@片面的情况@@，在权重的组织上没有完全体现出指标的重要性分布@@。如@@布朗大学电子政务绩效评估@@中使用的绩效指标@@，从网站的五个特征进行选取和@@组织@@，权重也是平均分配@@。我国一@@些省市使用的电子政务绩效指标体系的风格与布朗大学相同@@，使得评估结果缺少说服力@@。
电子政务建设是一@@个复杂的社会技术系统@@，涉及@@到的职能部门日益广泛@@，面向的服务对象日趋多元化@@，产生的社会影响十分深远@@，其绩效构成更加复杂@@，应用环境更加多变@@。如@@果不着手解决这些问题@@，电子政务绩效评估@@的结论将无法系统@@、全面地反映其建设绩效@@，并使得决策者对我国电子政务建设的现状产生误判@@，对其发展进程产生极大的负面影响@@。因此@@，我们要结合中国的实际情况@@，加强电子政务绩效评估@@@@的实证研究@@，不仅注重外部绩效@@，而且@@要关注内部绩效@@，从内外两方面明确电子政务建设的绩效@@，建立合理@@、有效的绩效评估体系@@，制定科学的评估准则@@，构建合理的指标体系@@，以及@@选择恰当的评估方法@@，作为提高我国电子政务科学化管理的重要手段@@，促进我国电子政务的健康发展@@。
