优化行政层级@@、推进省@@直管县@@改革@@，是改革开放以来@@中@@国行政体制改革的@@重要内容@@@@。从目前实施的@@情况看@@，无论是管理重心下移@@@@、基于财政体制改革基础上的@@基本服务均等化@@，还是县@@域公共治理的@@结构等关键改革@@，都有一@@些值得进一@@步探讨的@@问题@@。
一@@、减少行政层级@@，管理重心下移@@
1.要把省@@直管县@@放在未来我国城乡一@@体化大战略中@@来观察@@
党的@@十六届三@@中@@全会提出要在@@2020年@@基本实现经济社会的@@城乡一@@体化战略目标后@@，有关城乡一@@体化的@@问题再次@@引起各方面的@@关注@@。笔者认为@@，城乡一@@体化既不能理解为乡村城市@@化@@，也不应该理解为一@@般意义上的@@城市@@化@@，而是一@@个@@国家经济社会发展到@@一@@定阶段以后@@，实现城市@@和乡镇的@@融合过程@@。这个@@融合过程不可能一@@蹴而就@@，而是一@@个@@漫长的@@过程@@。按照@@国际社会的@@经验@@，当一@@个@@国家的@@城市@@化率达到@@@@50%左右的@@时候@@，是推进城乡一@@体化融合的@@最佳时期@@。我国目前的@@城市@@化率达到@@了@@45.8%，已接近城乡一@@体化融合的@@最佳时机@@。
城乡一@@体化战略从体制的@@视角来看@@，主要有三@@个@@基本要素@@：一@@是制度层面上@@，能够保障城市@@和乡村各种要素的@@自由流动@@，而不受制度的@@阻碍@@；二@@是作为政府的@@政策目标@@，应该是统一@@的@@@@，既涵盖@@城市@@也涵盖@@乡村@@，城乡总体上有统一@@的@@政策目标@@；三@@是在制度安排上@@，城乡应该有统一@@的@@制度设计和安排@@。在上述制度框架下@@，城乡一@@体化应遵循三@@大目标@@：第一@@@@，在政治上@@，要使中@@国城乡居民都有平等的@@社会地位@@，享有共同的@@政治权利@@；第二@@@@，在经济上@@，通过城乡一@@体化的@@推进@@，特别是大力发展农村生产力@@，使城市@@和农村大体能够处在同等的@@生产力发展水准@@；第三@@@@，在政府提供的@@公共服务方面@@，不管是农村还是城市@@@@，所有社会成员都能享受到@@大体相同的@@基本公共服务@@。至于实现城乡一@@体化的@@路径@@，我们认为@@大体有三@@条途径@@：打破城乡二@@元分割的@@体制和政策限制@@；统一@@城乡的@@规划@@、建设和管理@@；实现城乡经济社会和谐@@、协调@@、可持续发展@@。
按照@@上述思路@@，笔者认为@@，对现实的@@准确判断@@，无疑是实施这一@@战略的@@最重要的@@前提和基础@@。应该看到@@@@，改革开放以来@@，我国经济取得了巨大成就@@，工业化@@、城市@@化也在快速推进@@，但是我们没有能够自然地走向一@@条城乡一@@体化的@@道路@@，基本是两条线在平行发展@@；同样@@，30多年@@来@@，中@@国人民生活水平大幅度提高@@，农民生活状态也有了很大改善@@，中@@国的@@贫困人口从@@2.5亿人@@下降到@@@@1700万人@@，创造了世界奇迹@@，但是我们没有能够缩小城乡之间的@@差别@@，甚至差距还在继续扩大@@。数字显示@@，我国城乡收入比从@@1978年@@的@@@@2.22∶1，扩大到@@目前的@@@@3.33∶1。另外@@，中@@国的@@城市@@和农村都发生了历史性变化@@，但是城乡二@@元分治的@@根基并没有动摇@@，城市@@化出现了明显的@@大城市@@化倾向@@。
造成上述情况的@@原因很多@@，如果从体制角度来看@@，至少有三@@个@@重要因素@@。第一@@@@，政府的@@公共政策制定一@@直受制于城乡二@@元分治@@，没能形成统一@@的@@城乡一@@体化政策目标和制度安排@@。第二@@@@，1982年@@中@@国实现了市@@管县@@@@，对推动地级市@@的@@发展起到@@了很大的@@促进作用@@。资料显示@@，到@@2002年@@全国@@330个@@地级单位已经有@@275个@@实行管县@@@@，涵盖@@10亿人@@，但少数地方出现了@@“市@@卡县@@@@、市@@压县@@@@、市@@吃县@@@@”的@@现象@@，在某种意义上又强化了城乡二@@元分治@@。第三@@@@，乡镇治理结构不尽合理@@，也影响了城乡一@@体化的@@进程@@。种种迹象表明@@，要加快城乡一@@体化的@@进程@@，必须对现行的@@纵向行政管理体制进行必要的@@调整和改革@@。[page]
2.加快地方纵向权力结构调整@@，构建城乡一@@体化的@@制度框架@@
按照@@中@@央部署@@，调整行政管理的@@纵向层级管理@@，必须实行强县@@扩权战略@@，减少管理层次@@@@，实现管理重心下移@@@@。而加快省@@直管县@@的@@改革@@，正是实施纵向层级管理所采取的@@重大步骤@@。在我国@@，目前推进省@@直管县@@主要有两种模式@@：海南模式和浙江模式@@。海南从@@1988年@@建省@@开始就没有实行过市@@管县@@@@。2008年@@，海南进一@@步简政放权@@，将省@@里的@@@@100多项权力下放到@@市@@县@@@@。而浙江模式就是县@@级@@财权归省@@级政府直接管理@@，而行政权力仍服从市@@一@@级领导@@。以浙江为代表的@@改革主要是扩大县@@级@@政府经济管理权限@@。而在社会管理和公共服务等方面@@，还不是完全的@@省@@管县@@@@。随着改革的@@深入@@，将有更多@@地方会借鉴海南模式@@，将财政上的@@省@@直管县@@@@，发展到@@行政上的@@省@@直管县@@@@。另外@@，现代化水平的@@提高@@、高速公路的@@四@@通八达@@、电子政务快速发展等@@，也为推进省@@直管县@@@@、增加省@@直接管理单位的@@数量@@、扩大管理幅度提供了保障@@。
未来中@@国的@@行政管理纵向层次@@@@，不可搞@@“一@@刀切@@”，要根据各地的@@实际@@，允许不同管理层次@@并存@@。比如@@，东部经济发达的@@地区实行省@@直管县@@后@@，甚至可以考虑把乡镇政府撤销@@，经过进一@@步整合@@、减少数量@@，将乡镇政府变为派出机构@@，使纵向管理层次@@进一@@步扁平化@@；中@@西部地区@@，乡镇政府可以继续存在@@，但需要在财政上实行乡财县@@管@@，避免乡镇因生存问题增加民众的@@负担@@，也使其承担的@@公共服务事项与其财政能力相适应@@。为了使这项改革能够顺利推进@@，笔者建议@@：
第一@@@@，适度微调省@@级行政区划@@，增加直辖市@@的@@数量@@。一@@些大省@@或者行政区划有明显不合理的@@地方@@，可以对省@@级行政区划作一@@些微调@@。但这样的@@微调@@，很难增加省@@级建制@@，只有增加直辖市@@@@，如把大连@@、青岛@@、厦门@@、宁波@@、深圳等设置为直辖市@@@@，才能增加省@@级单位的@@数量@@。按照@@我国的@@区域面积和人口@@，我们认为@@，未来我国的@@省@@和直辖市@@的@@建制@@，加起来至少应该不要少于@@40个@@。
第二@@@@，要进一@@步划清中@@央政府@@、省@@、县@@、市@@的@@职责权限@@，明确不同层级政府在社会管理@@、基本公共服务等方面的@@责任@@，并建立中@@央与地方规范的@@财政转移支付制度@@。
第三@@@@，要通过省@@管县@@改革@@@@，推动管理重心的@@下移@@。县@@是我们定位的@@重要城市@@化@@、工业化@@载体@@，但现在县@@级@@政府的@@权力还远不够@@，大量权力集中@@在省@@@@、市@@，财权和行政能力不匹配@@。县@@级@@、市@@级政府承担了更多@@的@@社会管理和公共管理职能@@，但相匹配的@@财政能力是远不足的@@@@。通过省@@管县@@改革@@，要进一@@步把更多@@权力直接下放到@@县@@@@，推进管理重心下移@@@@，使得县@@财权@@、事权相匹配@@。
第四@@@@，要在省@@级范围内建立财政转移支付制度@@。在县@@财政并入省@@财政之后@@，平均每个@@省@@都近百个@@县@@@@，但县@@和县@@之间发展极不平衡@@，因此@@在省@@级范围内建立起规范的@@地方财政转移支付就非常重要@@。这可以使县@@域的@@强县@@扩权在一@@个@@相对公平的@@状态下@@推进@@，而不是强县@@越强@@、弱县@@越弱@@。
第五@@，经过严格的@@论证和测算@@，可以考虑对县@@的@@行政级别升级@@，或者将县@@委书记@@、县@@长领导职务升为副厅级@@，把乡镇长升为副处级@@，这样有利于稳定基层管理队伍@@，调动基层领导干部的@@积极性@@。[page]
二@@、推进基本公共服务均等化@@，重构公共服务体系@@
推进基本公共服务均等化@@是党的@@十七大提出的@@重大战略举措@@，也是未来行政管理体制改革的@@重要目标@@。要看到@@@@，我国在现阶段推进基本公共服务均等化@@@@，总体上还是一@@个@@低标准的@@@@。这就是说@@，我们要用占世界经济总量@@6%~7％的@@GDP，解决占世界@@21％人口的@@基本公共服务均等化@@，这无疑是一@@个@@伟大的@@创举@@。按照@@专家们的@@测算@@，我国在未来几年@@要推进基本公共服务均等化@@@@，按最低标准计算@@，最少需要投入@@6万亿元@@；而要达到@@中@@等发达国家的@@平均水平@@，则需要投入@@45万亿元@@。显然@@，目前我们还不具备这样的@@经济能力@@，只能从低水平起步@@。
由于民生问题比较突出@@，今后一@@段时期@@，实现基本公共服务均等化必将是我国行政管理体制改革的@@重点@@。在这方面@@，要着力推进以下六方面的@@工作@@：
1.确立基本公共服务均等化的@@目标我国实现基本公共服务均等化@@，主要目标应该是三@@个@@方面@@：逐步实现城乡基本公共服务均等化@@；逐步实现区域间基本公共服务均等化@@；逐步实现不同社会群体之间基本公共服务的@@均等化@@。要用这三@@个@@目标规范我们未来工作的@@全过程@@。
2.强化政府责任在推进基本公共服务均等化@@方面@@，政府必将扮演重要角色@@，承担起重要责任@@。在推进基本公共服务均等化@@的@@整个@@进程中@@@@，政府的@@责任主要包括四@@点@@。一@@是要保证公共政策制定和实施的@@公平与正义@@。包括制定公共政策选择的@@价值取向@@；防止政府利益部门化的@@倾向@@；统筹制定全国性的@@基本公共服务均等化战略规划等@@。二@@是要改革和完善公共财政制度@@。包括调整财政支出结构@@，把更多@@资金投向基本公共服务领域@@。坚持@@基本公共服务政府投入的@@持续增长@@；以基本公共服务均等化为导向@@，进一@@步深化省@@以下财政管理体制改革@@；完善和规范中@@央财政对地方的@@转移支付制度@@。三@@是以转变政府职能为重点@@，加强政府公共服务能力建设@@。政府的@@行政管理体制要与有效履行公共服务职能的@@要求相适应@@；加快电子政务建设的@@步伐@@，改善基本公共服务供给的@@技术手段和提供方式等@@。四@@是建立政府基本公共服务绩效评价体系@@。包括建立基本公共服务的@@基本标准@@，建立基本公共服务严格的@@问责制等@@。
3.建立城乡统一@@的@@公共服务制度推进基本公共服务均等化@@@@，必须把逐步建立城乡统一@@的@@公共服务制度作为重要内容@@@@。在这方面@@我们面临的@@任务十分繁重@@。按照@@目前我国的@@实际状况@@，建立城乡统一@@的@@公共服务制度主要应包括三@@方面@@。一@@是全面推进以落实教育经费保障机制为重点的@@农村义务教育改革@@；全面推行新型农村合作医疗制度@@；全面落实农村最低生活保障@@；按照@@“乡财县@@管乡用@@”的@@原则@@，推进乡镇财政管理体制改革@@。二@@是合理划分中@@央地方各级政府在基本公共服务中@@的@@职责分工@@。如合理划分中@@央与地方政府在义务教育中@@的@@分工@@；合理划分中@@央地方各级政府在基本医疗@@、公共卫生@@服务中@@的@@分工@@；合理划分中@@央与地方政府在公共就业服务中@@的@@分工@@；合理划分中@@央与地方政府在基本社会保障中@@的@@分工等@@。三@@是要统筹解决农民工基本公共服务供给@@。也就是说@@，要在全国范围统一@@政策@@，规划和解决农民工基本公共服务问题@@。
4.探索公共服务的@@多元参与机制@@应当看到@@@@，推进基本公共服务均等化@@是一@@项庞大的@@工程@@，政府不可能大包大揽@@。政府在履行自身责任的@@同时@@，要广泛地动员社会的@@力量@@、市@@场的@@力量@@，探索公共服务的@@多元参与机制@@，加快基本公共服务均等化的@@步伐@@。而过去中@@国市@@场化改革的@@快速发展@@，社会组织的@@壮大@@，都为我们探索公共服务多元参与机制奠定了重要的@@基础@@。[page]
三@@、理顺中@@央与地方事权与财力的@@关系@@，为基本公共服务均等化提供财力保障@@
党的@@十八届三@@中@@全会@@《中@@共中@@央关于全面深化改革若干重大问题的@@决定@@@@》（以下简称@@“《决定@@》”）中@@，进一@@步明确提出要@@“建立事权和支出责任相适应的@@制度@@”。因此@@，要加快行政管理体制改革@@，切实转变政府职能@@，推动由全能型政府逐步向公共服务型政府转变@@，全面履行经济调节@@、市@@场监管@@、社会管理和公共服务职能@@。在这个@@过程中@@@@，首先要逐步建立和完善作为政府履行公共服务职能基础的@@公共财政体系@@。
近年@@来@@，随着财政收入快速增长@@，中@@央财政支出积极向卫生@@、教育和社会保障等方面倾斜@@，支持解决民生问题@@，促进经济社会全面协调@@发展@@。但要巩固这一@@民生财政成果@@，关键在于完善制度@@，主要包括完善财政体制和规@@
范转移支付@@。关于财政体制@@，应当进一@@步明确中@@央政府与地方政府@@，以及地方各级政府之间在提供义务教育@@、公共卫生@@、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的@@事权@@，健全财力与事权相匹配@@的@@财政体制@@。关于转移支付制度@@，第一@@@@，完善转移支付制度的@@指导思想@@，以实现全国各地公共服务水平的@@均等化为基本目标@@，应以一@@般转移支付为主@@，专项转移支付为辅@@，增强基层政府提供公共服务能力@@；第二@@@@，试行纵向转移与横向转移相结合的@@模式@@；第三@@@@，逐步取消税收返还@@，将其并入一@@般转移支付形式@@@@；第四@@@@，科学界定专项转移支付的@@标准@@，控制其准入的@@条件和规模@@；第五@@，完善财政转移支付的@@法治化建设@@，用法律形式@@把转移支付制度的@@原则@@@@、内容@@、形式@@、预算和监督等确定下来@@。此外@@，加大基本公共服务领域投入@@，随着经济的@@发展和市@@场经济体制改革的@@完善@@，一@@些准公共产品和服务@@，如基础设施@@，可以尽可能吸收民营资本投入@@，减少政府支出@@，以便将这方面的@@资金转向不断增加的@@教育@@、保健与福利服务等基本公共服务方面的@@支出@@。
四@@、改革县@@域主要领导干部的@@配置结构和选拔方式@@，提高地方政府的@@公共治理能力@@
省@@直管县@@在提高县@@的@@级别@@、权力重心下沉到@@县@@的@@情况下@@，县@@域治理结构就变得非常关键@@。坚持@@“民主@@、公开@@、竞争@@、择优@@”的@@选人用人原则@@，是建设一@@支优秀领导干部队伍的@@保证@@，也是提升县@@域治理水平和能力的@@关键所在@@。按照@@中@@央的@@精神@@，未来要逐步加大基层党政领导直接选举的@@范围@@。在推进这项工作的@@时候@@，既要从基层做起@@，考虑乡镇党政领导的@@直接选举@@，更要关注县@@一@@级党政主要领导的@@配备@@。鉴于未来县@@在我国@@行政管理中@@的@@特殊地位@@，如果把县@@级@@领导的@@选拔@@、任用搞好了@@，将会对我国的@@整个@@公共治理产生重要影响@@。为此@@，笔者建议@@：
第一@@@@，在选择乡镇党政领导直接选举试点的@@同时@@，可以考虑选择若干个@@县@@进行干部人事制度改革的@@试点@@，这一@@试点应该由中@@央直接来抓@@。
第二@@@@，对于未来县@@一@@级领导班子的@@配置@@，可以考虑进行结构上的@@重大调整@@。我们建议县@@委书记不拟兼任人大常委会主任@@，因为在县@@委书记实际上是本县@@@@“一@@把手@@”的@@状态下@@，不利于发挥人大对政府的@@监督作用@@。
第三@@@@，县@@一@@级的@@领导班子@@，书记和县@@长最好由一@@人担任@@，但都需要通过直接选举产生@@。然后@@，县@@人大@@、县@@纪委@@（最好由上级纪委垂直管理@@）同时对县@@长和书记实施监督@@。实际上人大和纪委等于同时监督一@@个@@人@@（即书记和县@@长@@）。
第四@@@@，通过党内和人代会两个@@途径@@，直接选举书记和县@@长@@。具体操作办法是@@：先由中@@共党员通过党内直接选举@@，选举出多个@@符合条件的@@县@@委书记候选人@@，然后@@把这些候选人全部递交县@@人代会进行县@@长的@@直接选举@@，当然县@@人代会代表@@，按照@@法律规定@@，10人以上也可以提出县@@长候选人@@，但必须在中@@共党员中@@推选@@。最后由人代会全体代表投票在多个@@候选人中@@选出县@@长@@，谁当选县@@长@@，谁就是该县@@的@@县@@委书记@@。不管党内差额选举@@，还是人代会差额选举@@，都要给参选者一@@定的@@表达权利@@，保证选举的@@公平公正@@。如果我们的@@县@@级@@主要领导能够通过上述选举的@@途径产生@@，不仅可以从根本上解决党政领导向党员@@、民众负责的@@问题@@，而且能够真正体现@@“民主@@、公开@@、竞争@@、择优@@”的@@原则@@，我国县@@级@@政治生态将发生历史性变化@@。
