汪玉凯@@：提高互联网@@治理能力的体制性思考@@

 

 

　　政府应该如@@何治理互联网@@@@，到目前为止世界似乎还没有形成统一@@的共识@@。2005年联合国互联网@@治理工作组曾提出了互联网@@治理的@@“工作定义@@”，即@@“互联网@@治理是政府@@、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网@@发展和使用的共同原则@@、准则@@、规则@@、决策程序和方案@@”。这一@@工作定义@@大体可以理解为政府与社会@@“共同治理模式@@”，但其最大问题是内涵不很清晰@@，甚至有些模糊@@。其后国际社会对互联网@@治理不断探索@@，提出了多种治理结构和模式@@：如@@“自发治理模式@@”（强调通过@@市场力量建立@@互联网@@运行的规则@@和秩序@@）、“自治和共治模式@@”（强调参与主体@@要自律@@，政府可以将某些事务授权私营部门负责@@，目前的美国为该模式的代表@@）、分散治理模式@@（主张治理结构应该分层@@，在不同层次@@的治理单位之间分权@@）以及公共导向的政府干预模式@@（强调政府在互联网@@治理中应该扮演主导角色@@）等@@。

 

　　作为拥有网民最多的国家@@，我国在参与联合国网络工作组的初期@@，就曾提出了@@“政府主导@@，各方参与@@”的主张@@。但目前对互联网@@治理争论最大也在于政府在这一@@治理结构中的角色定位@@。总体而言@@，虽然反对政府介入互联网@@管理的声音依然不小@@，但越来越多的国家和公众意识到政府介入并主导互联网@@治理的重要性@@。按照@@《信息社会突尼斯议程@@》的规定@@，涉及互联网@@的公共政策问题的决策权属国家主权@@。也就是说@@，在互联网@@国内治理方面@@，各国可以根据自己面临的特定问题@@、需要和特点而自行其是@@。这意味着@@，各国完全可以依据实际情况@@，构建既适应互联网@@发展世界潮流@@、又符合本国国情的网络治理@@体制机制@@。

 

　　互联网@@治理的内容涉及诸多领域@@：主要包括互联网@@基础设施和资源管理@@、网络使用与安全@@问题@@、知识产权以及电子商务@@、技术标准@@、互联网@@发展以及互联网@@的信息内容管理等@@@@。其中分歧较大的主要集中在三@@个方面@@：一@@是在技术标准@@方面@@。由于西方国家的标准制定更多@@地基于市场竞争@@，因此@@互联网@@有关标准的制定很大程度上被认为应当由技术专家@@、商业公司和民间机构来主导@@，政府不应过多干预@@。然而@@，在中国@@这样的发展中国家@@，出于国家利益和安全@@的考虑@@，以及政府在标准制定工作中的主导地位@@，与互联网@@有关的技术标准@@也成为政府公共政策的关注重点@@。二@@是互联网@@重要资源的管理问题@@。由于历史原因@@，互联网@@地址和域名的分配@@，由美国政府授权@@，在美国注册@@，其他国家无问责权@@。因此@@，互联网@@重要资源的国际共管成为国际治理的一@@个核心问题@@。三@@是网络信息内容@@的治理问题@@。由于国际社会缺乏基本的共识@@，因此@@，目前没有纳入国际治理的关注范围之内@@。然而@@，在许多国家@@，这一@@问题显然是不容忽视的甚至是极其重要的@@。在中国@@，信息内容治理是一@@个极具挑战性的问题@@，理所当然地纳入政府互联网@@治理的范围@@。

 

 

　　经过多年的实践和探索@@，我国在互联网@@治理方面@@逐步形成了自己的特色@@，产生了积极成效@@。为了强化对互联网@@以及信息化的有效@@管理@@，党的十八大后中央成立了以习近平总书记为组长的网络安全@@和信息化领导小组@@，组建了相应的办事机构@@，这对从全局加强互联网@@治理的领导提供了重要保障@@。目前最大的问题是@@，在中央顶层领导下面@@，还缺乏一@@套完整统一@@@@、有效@@的治理体制和机制@@，“九龙治水@@”的局面没有实质性改变@@。以网络安全@@管理为例@@，在中央层面涉及十多个部门@@，既包括综合部门@@，也包括一@@些专门性部门@@。前者如@@中办@@、国办@@、国家安委会@@、中宣部@@、网信办@@、工信部@@、公安部等@@@@；后者如@@国务院新闻办@@、法制办@@、安全@@部@@、国家保密局@@、新闻出版与广电总局等@@@@。如@@果再加上一@@些网络治理@@的支撑机构如@@国家信息网络安全@@检测中心等@@就更多@@了@@。上述现象说明@@，从表面上看@@，我们似乎已经形成了一@@个有多部门参与互联网@@治理的体系@@，但这些机构如@@何有效@@的协调运作@@，似乎并没有解决@@。面对互联网@@技术和应用的飞速发展@@，我国现行管理体制的弊端也日渐显现@@，其核心是多头管理@@、职能交叉@@、权责不一@@@@、效率不高@@。与此相联系@@，随着互联网@@媒体属性越来越强@@， 网上媒体管理和产业管理远远跟不上形势发展变化@@。特别是面对传播快@@、影响大@@、覆盖广@@、社会动员能力强的微客@@、微信等@@社交网络和即@@时通信工具用户的快速增长@@，加强网络法制建设和舆论引导@@，确保网络信息传播秩序和国家安全@@@@、社会稳定@@，已经成为摆在我们面前的现实突出问题@@。

 

　　互联网@@治理的体制弊端@@，不仅使政府部门间难以形成合力@@，导致人力@@、财力的浪费@@，消弱了政府对互联网@@治理的成效@@，而且也会助长争夺扯皮推诿等@@部门利益@@。因此@@，在新的形势下探索互联网@@治理的新体制新机制@@，显得尤为紧迫和重要@@。

 

 

　　对于互联网@@的治理@@，党的十八届三@@中全会确立了坚持积极利用@@、科学发展@@、依法管理@@、确保安全@@的方针@@，提出了加大依法管理@@网络力度@@，完善互联网@@管理领导体制的路径和目标@@，为我们构建完善的互联网@@治理体制机制指明了方向@@。

 

　　第一@@@@，确立互联网@@治理的新思路@@。在整体思路上@@，变以往的消极管制@@、被动应对为积极开放@@@@、主动应对@@。在首届世界互联网@@大会上@@，习近平总书记在贺信中提出了共同构建@@“和平@@、安全@@、开放@@、合作@@”的网络空间@@@@，建立@@“多边@@、民主@@、透明@@”的国际互联网@@治理@@体系的主张@@@@。虽然总书记的这些论述主要是针对国际互联网@@治理@@的@@，但其中的一@@些重要元素如@@安全@@@@、开放@@、透明@@等@@@@，也应该适应国内的互联网@@治理@@。按照@@这一@@思路@@，在保障网络安全@@的前提下@@，把互联网@@真正打造成一@@个安全@@@@、开放@@的平台@@@@，逐步构建起一@@个积极@@、有效@@、透明@@的国内互联网@@治理体系@@。通过@@“开放@@平台@@@@，管好内容@@”两条路径积极应对@@，实现对互联网@@的有效@@治理@@，回应社会的关切@@。

 

　　第二@@@@，完善互联网@@治理的领导体制@@。在领导体制上@@，要在中央网络安全@@与信息化领导小组的统一@@领导下@@，以中央网络安全@@与信息化领导小组办公室@@（国家互联网@@信息办公室@@）为纽带@@，优化互联网@@治理的结构@@，从根本上改变多头管理@@、职能交叉@@、权责不一@@@@、效率不高@@的局面@@。具体来说@@，就是要通过@@职能整合和职责重构@@，形成对互联网@@关键节点的有效@@治理@@。

 

　　一@@是要对拥有互联网@@管理的相关部门和机构@@，进行新的职能划分和职责边界的界定@@。按照@@相同和相近的事项由一@@个部门管理的原则@@，构建详细的权力清单@@、责任清单以及网络信息化投入的资金使用清单@@，以此建立@@部门间的互联网@@治理职责体系@@。如@@果再加上面向互联网@@@@、IT企业的负面清单@@，就可以通过@@这四张清单@@，构筑起体制内外相结合的互联网@@治理框架@@。

 

　　二@@是抓好四个关键领域的节点治理@@。按照@@网络安全@@@@、网络信息内容@@、信息化推广应用以及信息化基础设施和资源等@@四个关键领域@@，将相关机构进行归类@@，建立@@专业委员会@@，在中央网络安全@@与信息化领导小组统一@@领导下@@，由网信办@@@@（国信办@@）进行整体协调@@，明确相关的责任单位@@、参与单位@@，形成完整的运作规范和工作流程@@。

 

　　三@@是建立@@严格责任追究制@@，遏制部门利益@@。在机制上@@，要突出严格执行@@，令行禁止@@，最大限度地抑制和克服网络治理@@中的部门利益@@，建立@@严格的责任追究制和信息审计制度@@。

 

　　四是在中央网络安全@@和信息化领导小组下面@@，设立权威的中央网络安全@@与信息化专家咨询@@委员会@@，对涉及国家互联网@@治理以及信息化的重大问题提供决策咨询@@服务@@。

 

　　第三@@@@，树立法治思维@@，坚持依法治网@@。引导党政机关和公职人员树立法治思维@@@@，确立依法治理的工作方式@@，做到从技术到内容@@、从日常安全@@到打击犯罪都要依法进行@@，形成互联网@@管理合力@@，确保网络正确运用和安全@@@@。同时要坚持在以法治网面前@@ 人人平等@@的原则@@，不管是互联网@@的监管者@@、参与者@@，都要通过@@法律规范其权力@@、义务@@、责任和利益@@，任何违反法律的行为都要受到追究@@。按照@@这一@@思路@@，建议一@@方面要加快有关互联网@@管理的立法进程@@，改变无法可依@@、执法不严甚至执法违法的现象@@，另一@@方面还要对已有的法律法规进行必要的修订和完善@@，使之更符合形势发展的要求@@。

 

　　第四@@，构建互联网@@敏感信息内容的预警系统@@。鉴于互联网@@信息内容管理的复杂性和敏感性@@，在内容管理方面除了坚持依法管理@@之外@@，还可以借助大数据@@、云计算等@@新技术@@，构建互联网@@敏感信息内容的预警系统@@，在不同的党政机构之间实现资源共享@@，以此为基础建立@@跨部门的协同机制@@，提高政府应对网络事件的快速反应能力和处置能力@@。

 

　　第五@@，创新互联网@@治理新格局@@，动员社会力量共建共治@@。由于互联网@@渗透到经济社会的各个领域@@，参与主体@@众多@@，覆盖面广@@，因此@@，在互联网@@治理方面@@，必须广泛动员社会力量@@、民间组织@@、企事业单位乃至网民个人广泛参与@@。从政府来说@@，既要严厉惩治各种网络违法犯罪行为@@，又要保护各方参与@@主体@@的合法权益@@。从其他参与主体@@来说@@，严格自律@@，按照@@法律法规参与和表达@@，就能在维护互联网@@的良好秩序方面发挥正能量@@。从未来发展趋势看@@，只有通过@@政府与社会良好的合作@@和共治@@，形成强大的合力@@，才能真正除弊兴利@@，使互联网@@更好地造福于人类@@。