地方大部@@制@@改革的经验@@@@
2008年的国务院机构改革@@，在探索实行@@职能有机统一的大部@@门体制@@方面@@迈出了重要步伐@@，实现了大部@@门体制@@改革的良好开局@@。目前@@，国务院部@@委@@新的三定@@方案陆续开始公布@@。
值得注意的是@@，这次@@国务院机构改革的许多做法@@，吸取了地方机构改革探索中的许多经验@@。上世纪@@90年代以来@@，一些地方政府基于自身的经济社会发展要求@@，进行了一些带有@@“大部@@门体制@@”性质的机构改革@@，主要有@@“海南经验@@”、“深圳经验@@”、“浦东经验@@”、“成都经验@@”、“随州经验@@”等@@。
海南建立了@@“大文化@@@@”、“大人力资源@@”、“大交通@@”、“大国土环境资源@@”的管理@@体制@@。海南把文化@@@@、广电@@、出版@@、体育等@@职能组成一个@@文体厅@@；海南省人劳保障厅则把人力资源@@、收入分配@@、社会保障有机统一起来@@；海南省交通厅则负责地方航空@@、铁路的规划和协调工作@@，指导@@、协调城市交通行业管理@@@@；海南省国土环境资源厅则主管全省环境保护和土地资源@@、矿产资源等@@自然资源的规划@@、管理@@、保护与合理利用@@。
深圳建立了@@“大交通@@”、“大文化@@@@”、“大农业@@”的管理@@体制@@。深圳在交通管理@@方面@@，海陆空全部@@是一体的@@，只有一个@@交通局@@；文化@@、广播@@、电视@@、新闻@@、出版@@、版权等@@方面@@，只有一个@@文化@@局@@来管理@@@@；农业方面@@，只有一个@@农林局来管理@@@@。
上海浦东的党委@@部@@门只有@@“1办@@（办@@公室@@）、3部@@（组织部@@@@－编办@@@@－人事局@@，宣传部@@@@－文广局@@，统战部@@@@－对台办@@@@－港澳办@@@@－民族和宗教办@@@@－侨办@@@@）、5委@@（政法委@@@@、企工委@@@@－国有资产监督管理@@委@@员会@@、社工委@@@@、机关工委@@@@、纪委@@@@－监察委@@@@）；行政有@@17个@@机构@@。
成都市从@@2004年起@@，先后建立了@@“大农业@@”、“大水务@@”、“大交通@@”的管理@@体制@@。成都市将原市委@@农村工作办@@公室@@@@、市农牧局@@、市农机局进行整合@@，组建了市农业委@@员会@@；将市交通局@@、市政公用局@@、市公安局@@、市经委@@承担的城市公共交通@@、出租@@汽车管理@@职能@@、交通道路技术规划和安全设施@@、综合运输和物流等@@职能整合@@，组建市交通委@@员会@@；将城乡防汛@@、城市供水@@、排水@@、节约用水@@、河道管理@@@@、水资源保护等@@职能整合@@，在市级和县级分别组建了全新的水务机构@@，解决了以前多个@@部@@门管水的现象@@，实现了水务管理@@一体化@@。
随州市按照精简效能@@、机构能合的尽量合@@，职能能并的尽量并的思路设置政府机构@@。比如@@，外事@@、侨务和旅游合并@@，设立@@“外事@@侨务旅游局@@”；文化@@局@@、文物局@@、体育局@@、新闻@@出版@@局合并@@，统称@@“文体局@@”；社科联@@、作协@@、文明办@@@@、网络办@@@@、外宣办@@都挂在宣传部@@@@@@；工业经济运行@@、中小企业成长@@、国有资产监管@@、信息产业@@、民爆行业管理@@等@@职能部@@门统统归入随州市经委@@@@，对应省里@@4个@@厅局和@@6个@@行业办@@公室@@@@。整合后@@，随州市政府组成部@@门和直属事业机构共@@25个@@，比一般地市州少@@10个@@以上@@。
鼓励地方创新@@
深化行政管理@@体制改革@@，必须坚持发挥中央和地方两个@@积极性@@，在中央的统一领导下@@，鼓励地方结合实际改革创新@@。
地方政府在进行大部@@制@@改革的探索与创新方面@@，有着更加迫切的压力与动力@@。地方市场经济的发展@@，对合并政府管制职能@@、审批职能或许可职能提出了更为迫切的要求@@。目前@@，地方政府部@@门林立导致审批层次@@@@、审批部@@门@@、审批程序@@、审批环节@@、审批项目过多@@，公民与企业办@@事困难@@，严重影响了投资环境@@；执法部@@门太多@@，重复执法@@、多头执法@@、执法扰民现象突出@@；收费主体@@过多@@，行政收费过滥@@，增加了企业营商成本@@。政府部@@门行政审批过多@@，创造优良环境的职能就非常薄弱@@，难以适应企业发展和市场机制发育的要求@@，必然要求进一步精简与合并政府机构@@。
上世纪@@90年代以来@@，地方政府普遍开始了创建行政服务中心@@@@、实行@@“一站式服务@@”的改革@@，但是@@，怎样协调处理@@“行政服务中心@@”与政府部@@门之间的关系@@，是一大难题@@。要真正方便企业和人民群众办@@事@@，真正的出路在于推进大部@@制@@@@。
在地方和谐社会建设的过程中@@，人民群众对公共服务的要求更为迫切@@，地方政府必须尽快回应人民群众的公共服务需求@@，而同时@@@@，地方政府所受到的财政约束@@、成本约束更为明显@@，这就成为地方推动大部@@制@@改革的强大动力@@。尤其是一些与群众利益密切相关@@、与老百姓直接打交道的事项@@、环节与部@@门@@，则面临着更为明显的压力@@。地方政府管理@@创新迫切需要找到新的突破口@@。
在探索实行@@职能有机统一的大部@@门体制@@方面@@，地方政府可以在与国务院机构设置相衔接的基础上@@，采取积极的创新措施@@。
第一@@，地方政府应根据各层级政府的职责重点@@，合理调整机构设置@@。在中央确定的限额内@@，需要统一设置的机构应当上下对口@@@@，其他机构因地制宜设置@@。为确保中央的政令畅通@@，地方政府特别是省级政府机构改革可参照国务院机构改革@@，建立与国务院机构框架大体协调的组织结构@@，可整合人事@@、劳动和社会保障@@，城乡建设和住房管理@@@@、交通和运输等@@机构与职能@@，强化环境保护@@、工业管理@@@@、食品药品监管等@@职能@@。
第二@@，进一步加大地方政府部@@门职能整合的力度@@。如可以像海南省一样@@，将国土资源@@、环保@@、气象相关职能进行整合@@，组建资源与环境保护部@@门@@；将文化@@@@、广电@@、新闻@@出版@@及文物等@@职能进行整合@@，组建文化@@综合管理@@部@@门@@。也可将农业@@、水利@@、林业等@@相关职能进行整合@@，组建统一的农业部@@门@@；将分散在有关部@@门的食品监管职能进行整合@@，明确由一个@@部@@门负责@@，等@@等@@@@。根据一些省市@@“大部@@制@@”改革的经验@@，地方一个@@机构@@可以对应中央的相关几个@@机构@@@@，地方的这一机构可以同时@@履行几个@@中央机构分别履行的职能@@。市县政府探索建立大部@@门体制@@的步子可以迈得大一些@@，可借鉴成都@@、深圳等@@地经验@@，积极探索建立@@“大经济@@”、“大交通@@”、“大文化@@@@”、“大农业@@”的管理@@体制@@与机构设置模式@@。
第三@@，地方政府可配套进行政府决策机制@@、执行机制@@、服务机制的改革@@@@，从而优化政府运行机制@@。进一步加大地方政府部@@门决策权@@、执行权@@、监督权既相互分离又相互协调的改革@@力度@@；可将执行事务从部@@门中适度分离出来@@，设立@@专司执行的执行局@@，从而实现决策权与执行权@@的相互监督与制约@@。处于部@@门之下的各执行机构@@，主要负责执行政策@@，提供公共服务@@。同时@@，引进竞争机制@@，以多种方式让一些非营利组织通过合同@@、出租@@、承包@@、凭单等@@方式参与公共服务供给@@，满足公众日益增长@@、不断变化的公共服务需求@@。
第四@@，地方政府要适当减少人员规模@@，调整和优化公务员人员结构@@，将人员主要用于公共服务方面@@。
建立大部@@制@@改革的新动力机制@@
1998年政府机构改革是我国历次@@政府机构改革中机构精简力度最大的一次@@改革@@。1998年政府机构改革后@@，在国务院撤销@@9个@@工业部@@的同时@@@@，地方也陆续撤销了工业经济管理@@部@@门@@，结束@@了计划经济条件下形成的由工业经济管理@@部@@门直接管理@@企业的历史@@。这是适应市场经济体制的要求@@，对政府机构进行的重大精简@@，这次@@精简的重要成果就是大幅度减少了政府不该行使的职能@@、政府直接干预市场运行的职能@@。
经过@@1998年改革后@@，我国政府职能从干预市场方面@@“退位@@”的任务已暂告一段落@@，而强化较为薄弱的社会管理@@和公共服务职能的任务更加突显出来@@，政府机构改革的动力机制也随之发生了根本变化@@。同时@@，政府机构改革越来越受到各种利益关系的牵制@@，如人员结构的调整问题@@、领导职数减少的问题@@、党委@@与政府机构统筹设置的问题等@@等@@@@@@，涉及深刻的体制与利益格局的变动@@。无疑@@，推进政府机构改革需要新的动力机制@@。
党的十七大关于大部@@制@@改革思路的提出@@，为政府机构改革打开了空间@@@@。大部@@制@@改革的根本目的@@，就是要确立适应服务型政府@@@@、责任政府@@、法治政府需要的现代政府大部@@门体制@@@@。大部@@门体制@@改革的动力@@，从根本上讲@@，来源于有效提供公共服务@@@@、降低政府成本@@、提高政府执行力的要求@@，来源于人民群众特别是基层群众@@、企业等@@市场主体@@对提供成本低@@、质量优@@、程序少@@、办@@事便捷的服务的新期待@@。这种动力更多@@的来源于人民@@、来源于市场主体@@@@、来源于基层@@、来源于一线@@。
大部@@制@@的概念尽管借用于现代西方公共管理@@改革@@，但是@@，中国大部@@制@@改革的动力却是来源于中国经济社会和政治发展的内在要求@@。就中国特殊的国情而言@@，大部@@制@@改革的成功与否@@，取决于中央与地方机构改革的联动机制是否能够确立@@@@，取决于长期以来存在着的中央政府与地方政府@@“职责同构@@”、“上下一般粗@@”的局面是否能在实质上突破@@。
因此@@，有必要建立防止中央部@@门干预地方大部@@制@@改革的@@“防火墙@@”。要严肃纪律@@，严禁上级业务主管部@@门干预下级机构设置@@；国务院各部@@门应带头理解支持地方政府从实际出发设置机构的做法@@，多鼓励@@、多配合@@、少指责@@、少干预@@。防止中央政府部@@门干预地方机构改革的关键@@，是割断中央财政资金与政府机构之间的联系@@，建立财政资金与职能履行之间的关系@@；要改变财政资金按条条机构下拨的体制@@，改为按职能下拨的体制@@，地方政府由哪一个@@机构@@承担相关的职能@@，履行这些职能所需要的资金就下拨给哪一个@@机构@@@@。中央财政下拨地方的资金@@，没有必要完全都通过中央政府部@@门这个@@@@“漏斗@@”，有些资金完全可以直接一揽子拨给地方政府@@。
中央与地方机构改革的联动机制是否能够确立@@，关键是逐步明确划分中央与地方各级政府之间的职责权限@@，探索中央与地方关系规范化@@、法治化的新路径@@。首先要明确各级政府的管理@@和服务重点@@。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理@@@@，进一步减少和下放具体管理@@事项@@，把更多@@的精力转到制定战略规划@@、政策法规和标准规范上@@，维护国家法制统一@@、政令统一和市场统一@@。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施@@，加强对本地区经济社会事务的统筹协调@@，强化执行和执法监管职责@@，做好面向基层和群众的服务与管理@@@@，维护市场秩序和社会安定@@，促进经济和社会事业发展@@。要根据各级政府的职责重点@@，相应设置政府机构@@，而不应片面强调@@“上下对口@@”。
目前@@大部@@制@@改革处于由部@@门博弈形成@@“三定@@”规定进行机构编制管理@@的局面@@。应鼓励大部@@制@@改革较为成功的地方建立机构设置法定化的机制@@，通过人大及其常委@@会立法的方式出台大部@@门设置法@@，也可由政府常务会议出台大部@@门组织简则@@。在总结地方大部@@门改革经验的基础上@@，适时出台地方各级政府大部@@门设置的@@“样本@@”建议@@，供地方推进大部@@门体制@@改革时参考@@。在地方大部@@制@@改革取得相对成熟经验的基础上@@，适时推动中央政府大部@@门体制@@改革@@，从而形成上下联动的改革@@局面@@。（作者为国家行政学院教授@@）
